論我國學前教育公共服務體系的構建

孫美紅　范明麗

[摘要]我國學前教育事業已進入新的發展階段，構建符合我國國情的完備的學前教育公共服務體系勢在必行。從歷史經驗看，以底線公平為基本價值取向構建學前教育公共服務體系是可行的選擇。為此，本文論述底線公平視角下我國學前教育公共服務體系構建的基本原則、主要特征和必需的制度保障。研究者認為，構建底線公平的學前教育公共服務體系，必須解決現行制度設計的二元化和碎片化問題，建立城鄉一體化的學前教育政策體系：合理劃分中央與地方的事權與財權，全面調整學前教育財政支出結構；健全學前教育公共服務供給的治理結構，堅持學前教育復合式供給機制改革；以民生為導向，建立以公共服務為取向的政府績效評價體系和科學的獎懲問責機制。

[關鍵詞]學前教育；公共服務體系；底線公平；政府主導

[中圖分類號]G617 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4604（2014）01/02-0003-06

自《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發[2010]41號）明確提出要“努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”以來。我國地方政府紛紛對此進行了積極探索。三年來，各種學前教育政策不斷出臺，學前教育投入逐年提高，普惠性學前教育資源不斷增加，學前教育事業已經進入新的發展階段。那么，究竟什么樣的學前教育公共服務體系才符合我國國情？從歷史經驗看，單一的政府供給道路走不通，完全的市場供給道路也不可取，要切實實現“保障公平與兼顧效率”，滿足當前民眾多樣化的學前教育公共服務需求，以底線公平為基本價值取向構建學前教育公共服務體系是可行的選擇。

一、我國學前教育公共服務體系構建的基本價值取向——底線公平

明確的基本價值取向是進行政策選擇的必要前提，甚至可以決定公共政策的性質、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。…學前教育公共服務體系的構建是作為當前我國完善和保障民生制度安排的重大任務而提出的，是深入貫徹落實科學發展觀的重要體現。因此，促進公平是學前教育公共服務體系的基本價值取向。由于不同的人對公平的理解存在差異，因此在構建我國學前教育公共服務體系的過程中，籠統地談公平是遠遠不夠的。學前教育公共服務體系構建必須遵循底線公平原則。

底線公平是景天魁于2004年提出的，它是一個描述和確定社會公平度的概念，即圍繞經濟社會發展需要，從我國現階段的基本國情出發，從我國教育與學前教育事業發展改革的現有水平出發，從百姓（最大多數人民群眾）最迫切、最基本的需要出發劃出一條線——“底線”。這條底線劃出了社會成員權利的一致性和差異性，底線以下部分表現的是權利的一致性，底線以上部分表現的是權利的差異性。所有公民在這條底線面前所具有的權利一致性就是“底線公平”。需要特別強調的是，底線公平不等于“低度公平”，更不是“低水平的公平”。它是就政府必須保障的、必須承擔的責任而言的，是責任的“底線”。這條底線以上或以外的部分，可以由市場、企業和社會組織，甚至個人去承擔，可以靈活多樣，有差別。因此，底線公平與以往的公平理論不同，它既承認權利的無差別性，也承認權利的有差別性，優先強調“無差別的公平”，同時也重視“有差別的公平”，是一種全面的公平觀。

以底線公平為基本價值取向構建的學前教育公共服務體系可分為“底線學前教育公共服務”和“非底線學前教育公共服務”兩個層次，前者具有一致性，是“無差別的學前教育公共服務”；后者具有差異性，反映民眾需求的多樣性和偏好性，是“有差別的學前教育公共服務”，詳見圖1。根據底線公平的基本價值取向，在提供學前教育公共服務時，應該且必須優先保障“底線學前教育公共服務”，然后才是“非底線學前教育公共服務”。

二、我國學前教育公共服務體系構建的基本原則

學前教育公共服務體系作為教育公共服務體系的一個重要組成部分，是全面建設服務型政府的內在要求，對于切實保障人民群眾最關心、最直接、最現實的利益等都具有十分重要的意義。因此，在構建學前教育公共服務體系時必須重視制度設計、系統規劃、整體推進，其基本原則如下。

1.弱勢優先，面向全員

弱勢群體相對于強勢群體而存在，反映了社會上客觀存在的不平等。在很大程度上，弱勢群體的大量存在是我國各項保障制度和公共支持長期落后造成的惡果。弱勢群體處于社會分層體系的底層，自我保障能力較弱，需要政府給予必要的保障。并且，優先保障弱勢群體可以獲得最大的社會效益。實踐表明，同樣一筆錢，用于滿足窮人、弱者的基礎性需求比用于滿足富人、強者的非基礎性需求，其社會效益要大100倍以上。同時，國外長期的實踐與經驗也表明，優先保障弱勢群體接受學前教育，不僅有利于國民整體素質和社會經濟水平的提高，更有利于打破貧困的代際循環，促進社會公平與穩定，甚至增強國家綜合國力與國際競爭力。因此，無論是從社會公平還是效率的角度出發，以底線公平為基本價值取向的學前教育公共服務體系構建的首要原則是弱勢優先，面向全員。根據這一原則，政府在制訂學前教育公共服務的相關政策時，應優先考慮弱勢群體與弱勢地區。

2.政府主導，多元參與

政府主導，多元參與原則主要是指要處理好政府與社會、政府與市場之間的關系。新中國成立后我國學前教育一直奉行“兩條腿走路”的發展方針，政府與社會都是發展學前教育的重要力量。然而，20世紀90年代后很長一段時間，我國一度弱化了政府發展學前教育的責任，致使學前教育過度市場化，質量嚴重滑坡，事業發展遭受重創。直至《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》明確提出“政府主導，社會參與，公辦民辦并舉”的發展方針后，學前教育事業才再一次迎來了春天。實踐表明，要構建學前教育公共服務體系，必須堅持政府主導，多元參與的原則。同時，底線公平也要求構建學前教育公共服務體系時必須堅持政府主導，多元參與的原則。在滿足底線學前教育公共服務需求上，政府是第一責任人；在滿足非底線學前教育公共服務需求上，政府應充分動員社會力量，自己做好監督、管理、指導與幫扶等工作。需要特別強調兩點，第一，“政府主導”并不等于“政府全責”，政府不應該也不可能承擔所有提供學前教育公共服務的責任。第二，社會力量也可以提供底線學前教育公共服務，如普惠性民辦園就是提供底線學前教育公共服務的機構。

3.可持續發展

可持續發展原則強調處理好短期發展與長遠發展之間的關系。學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。美國高瞻佩里學前教育計劃的研究結果表明，優質的學前教育對貧困兒童早期的認知和社會發展有重要意義，對其成年后的學業成就、經濟狀況、犯罪率、家庭關系和健康狀況均有積極影響。可見，在構建學前教育公共服務體系時必須明確追求長遠發展與社會效益，不可持續的學前教育公共服務體系難以促進社會公平。因此，我國除了要注重擴大學前教育服務的覆蓋面，保障幼兒接受學前教育的權利公平、機會公平與規則公平外。更要注重學前教育服務的質量，尤其是教師隊伍的質量、教育活動的質量等。需要特別指出的是，學前教育公共服務體系的構建必須保持適度、科學合理的發展速度與規模，既不能僅僅停留在一般的規劃或會議部署上，也不能只講究一時的轟轟烈烈，搞運動式推進。

三、我國學前教育公共服務體系的主要特征

1.水平特征：以基本性服務為主，以非基本性服務為輔

在公共服務水平上，我國學前教育公共服務體系應該以基本性服務為主，以非基本性服務為輔。首先，我國學前教育事業發展的現狀決定了學前教育公共服務必須以基本性服務為主。當前我國學前教育事業發展面臨的根本矛盾是民眾人園需求的日益增長與普惠性學前教育資源的嚴重不足。盡管近年來我國學前教育得到了跨越式發展，但我們必須正視當前我國學前教育普及率仍然不高的問題。2012年，我國學前教育三年幼兒毛入園率為64.5%，也就是說，尚有近1/3的幼兒沒有機會獲得學前教育服務，農村這一比率更高。其次，國家已從頂層制度設計上明確了我國學前教育公共服務必須以基本性服務為主。2010年出臺的“國十條”強調把發展學前教育、構建學前教育公共服務體系作為落實教育優先發展戰略的重點領域，并強調這一公共服務體系必須“堅持公益普惠”的基本方向，達到“覆蓋城鄉、布局合理”的資源配置要求，完成“保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”的核心任務。可見，在當前乃至今后相當長一段時間內，我國學前教育公共服務必須以提供基本性服務為主，以提供非基本性服務為輔。

2.結構特征：保底不保頂

在公共服務體系的結構上，我國學前教育公共服務體系呈現出“保底不保頂”的特征。以底線公平為基本價值取向構建的學前教育公共服務體系是一個“中間大兩頭小”的體系（見圖2）。在這個體系中，政府的作用是保底不保頂。處于底層的主要是革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區等弱勢地區的絕對弱勢群體，他們是需要政府優先予以保障的對象，政府應出資為其提供有質量保障的學前教育公共服務。處于第二層的主要是農村地區、城鄉結合部以及城市中的困難群體等相對弱勢群體，他們同樣在社會、經濟、政治及文化系統中處于不利地位，也需要政府給予必需的保障。處于第三、四層的是數量相對龐大的中等收入群體，他們在政府、社會、家庭合理分擔機制的保障下能享受到一定的學前教育公共服務。處于頂層的是強勢群體，他們在社會、經濟、政治及文化方面通常占據廣泛的資源，具有很強的自我保障能力，可以自行負擔費用以享受學前教育公共服務。可見，以底線公平為基本價值取向的學前教育公共服務體系實質上是一種保障底層群體享受學前教育公共服務權利的模式。

3.功能特征：補救性與發展性相結合

學前教育公共服務體系具有多方面的社會功能，但從解決與預防社會問題的角度看，它體現出明顯的補救性與發展性相結合的功能。補救性功能是當前構建學前教育公共服務體系的首要功能，集中體現在政府通過運用各方力量重新分配社會資源以為民眾提供普惠性學前教育，如政府采取有力措施在短時期內一定程度上緩解存在已久的“入園難”“入園貴”等問題。需要特別強調的是。這里的補救性功能是“雙重的”，第一，從對象上說，首先強調政府要優先滿足弱勢群體的學前教育需求，確保弱勢群體的受教育權利。第二，從學前教育需求看，強調政府要優先保障底線學前教育公共服務需求。發展性功能集中體現在預防社會問題的發生方面，比如，消除或緩解那些會使人們陷入接受學前教育服務困境的因素。舉例來說，為避免出現或緩解“入園難”或“入園貴”問題，政府可提前規劃配置足夠的普惠性學前教育公共資源。

四、我國學前教育公共服務體系的制度保障

我國學前教育公共服務體系的構建是一個系統工程，必須系統籌劃，積極落實，有序推進。具體而言，必須做到以下幾點。

1.解決現行制度設計的二元化和碎片化問題，建立城鄉一體化的學前教育政策體系

完善的政策體系是學前教育公共服務體系構建的制度基礎。2010年以來，盡管中央和各地都出臺了一系列積極發展學前教育的政策，但缺乏學前教育事業發展政策方面的頂層設計。目前，一些重要政策的出臺，通常具有強烈的應急性，表現出明顯的二元化和碎片化特征。我國各地區出臺了很多不同的學前教育政策，同一政策在城鄉間、群體間、區域間實施的情況也存在很大差異。因此，我國學前教育公共服務體系構建的首要目標，就是解決現行制度設計的二元化和碎片化問題，建立城鄉一體化的學前教育政策體系，由國家確定基本、統一、規范的學前教育政策。

2.合理劃分中央與地方的事權與財權，全面調整學前教育財政支出結構

科學合理的財政體制是學前教育公共服務體系順利構建的保障。要建立與“覆蓋城鄉、布局合理”的學前教育公共服務體系目標相適應的財政投入體制，首先，必須重新劃分中央與地方的事權與財權。當前，中國地方政府總收入占全國GDP的50%左右，卻要負擔70%以上的支出責任，事權與財權極不匹配。根據事權與財權相匹配的原則，如果不改變現行政府間的職責分工，就需要重新確定中央與地方政府間的稅收分享比例，擴大地方財政的稅收資源；如果不改變現行分稅體制下中央與地方的財權劃分狀況，就必須重新明確各級政府間的職責分工。考慮到構建城鄉一體化的學前教育政策體系這一目標，研究者認為，在財權劃分狀況不變的情況下重新設計中央與地方政府的職責分工有一定的可行性。具體而言，中央政府要把重點放在推動學前教育立法、制訂學前教育發展目標、考核標準和規章制度上；承擔保障老、少、邊、窮、民族地區弱勢群體普惠性學前教育的責任；研究制訂財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中的底線比例并明確人均財政性學前教育經費標準；研制學前教育生均經費基本標準和生均財政撥款基本標準；設立制度化的專項經費，支持農村、邊疆、貧困、民族地區發展學前教育；通過加大轉移支付，對財力薄弱的省份與地區給予特殊傾斜支持甚至全額支持。省級政府要承擔落實中央學前教育方針政策的責任，分析和預測當地經濟、社會和人口等的發展對學前教育的需求，統籌規劃學前教育公共服務的類型和層級結構；承擔縮小城鄉和不同市縣之間學前教育發展差距的責任；切實加大對省域內農村等弱勢地區條件簡陋、基礎薄弱的幼兒園及教師工資待遇等薄弱環節的投入與保障力度；整體規劃并加強幼兒師范教育，制訂全省在職教師和園長培訓規劃與考核辦法；擔當學前教育發展評估責任，組織評估轄區內學前教育公共服務保障程度和水平，建立城鄉統一的指標體系，確定評估主體、評估方法、評估結果使用等。市縣政府應切實承擔起管理指導縣域內學前教育發展的主體責任，加強落實上級教育政策的職責；建立市縣轄區內統一、不低于省級最低標準的學前教育公共服務標準，據此在不同園所之間分配教育財政經費；規范幼兒園教師人事聘任、考核，依據縣級財力優先保證編制內幼兒園教師的工資、津貼與福利待遇，督促并支持各類性質幼兒園落實非在編教師的基本工資待遇、社會保障及福利等；保障縣域內幼兒園的合理布局、規范運轉。鄉鎮政府不承擔學前教育投入責任，只負責學前教育的基本管理、指導與監督工作，但提高學前教育質量是鄉鎮政府的基本職責之一。其次，還必須全面調整學前教育財政支出結構，一方面，提高財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中的比例，從財政性教育經費支出的“存量結構”方面建立制度化、彈性化的學前教育公共服務投入增長機制。另一方面，要努力構建以優先發展普惠性幼兒園為主的公共財政支出結構，鼓勵并引導各類幼兒園向普惠性方向發展。同時，要打破公民辦壁壘，加大對各類普惠性幼兒園的投入力度；積極探索合理利用公共財政盤活已有各類小規模民辦園的政策舉措。

3.健全學前教育公共服務供給的治理結構，堅持學前教育復合式供給機制改革

當前，我國政府正向公共服務型政府轉變，其重中之重便是推進公共服務供給機制和方式的創新，設計公平高效的公共服務模式。鑒于當前我國學前教育公共服務仍存在公平不足、發展失衡、資源總體匱乏等問題，我們必須解決現行制度設計的二元化和碎片化問題，健全學前教育公共服務供給的治理結構，堅持學前教育復合式供給機制改革。也就是說，在構建學前教育公共服務體系的過程中，必須在確立政府主導地位的同時充分發揮市場機制與社會機制的作用，不斷深化和細化學前教育公共服務供給中各參與方尤其是政府的角色定位與職能分工。一方面，政府是提供底線學前教育公共服務（普惠性學前教育）的首要責任人，必須制訂學前教育公共服務的規劃、政策和標準等，并且要加大對學前教育公共服務的財政支持與監管、指導的力度，以提高學前教育公共服務的質量和效益；另一方面，政府也是保障非底線學前教育公共服務質量的最終責任人，必須強化對市場機制與伙伴關系的規制，動態評價市場及其伙伴的服務質量，并建立相應的監管機制與退出機制；同時，政府還要大力培育社會組織，提供與其供給學前教育公共服務相適應的保障、激勵與監管機制，最終形成“政府主導，社會協調，公眾參與”的復合式供給機制。

4.以民生為導向，建立以公共服，務為取向的政府績效評價體系和科學的獎懲問責機制

健全的政府績效評價體系與科學的獎懲問責機制是學前教育公共服務體系有序構建的保障。長期以來，我國對政府及其官員的績效評價在一定程度上是以追求更高的GDP為取向的，這就直接導致部分地方政府及其主管部門官員對學前教育認識不到位、重視不足，不作為、不盡責甚至有意推卸發展學前教育的主導責任。在新的時代背景下，要構建有序的學前教育公共服務體系，首先必須改變以往以GDP為主要取向的政府績效評價體系，按照和諧社會和科學發展觀的宗旨，建立以公共服務為取向、多指標并行的評價體系。各級政府及相關部門應通過制訂事業發展目標與計劃，按照工作職責把學前教育公共服務體系構建納入目標管理的范疇，確保各級政府、各相關部門各司其職，齊抓共管，以此強化政府的主導作用，為全體社會成員提供普惠性的學前教育公共服務。同時，在學前教育公共服務體系構建過程中，應建立科學的獎懲問責機制，將學前教育公共服務體系構建情況納入各級政府教育督導考核范圍，將督查結果作為考核各級政府、各相關部門工作業績的重要指標，負責人職位晉升等的重要依據。對于學前教育公共服務體系構建與探索成績突出、效果良好的地區和責任人，應進行有影響力的宣傳、表彰與獎勵；反之，則進行責任追究與問責，并責令其在限期內重新研究制訂科學、適宜的事業發展目標、規劃與路線圖。