建構農業安全網：美國經驗和中國實踐及政策建議

夏益國，孫 群，劉艷華，盛新新

（安徽工業大學商學院，安徽馬鞍山243032）

1 美國農業安全網的構成和特點

美國是世界上率先對農業實施保護的國家[1]。習慣上，美國農業界把聯邦政府對農業的各項支持政策統稱為“美國聯邦農業安全網（the US federal farm safety net）”。狹義的美國聯邦農業安全網是由國會授權的聯邦農產品計劃、農業風險管理計劃和農業災害救助計劃構成的，旨在確保農民種田有利可圖，確保美國農業能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力，保障美國國家糧食安全的政策體系。廣義的美國聯邦農業安全網泛指一切支持農業發展的政策措施總和，不僅包括狹義的農業安全網，還包括諸如農業教育、農業科技與推廣、農業環保和農業貿易等一系列農業支持政策的總和[2]。

1.1 美國農業安全網的構成

當前，狹義的美國聯邦農業安全網主要由美國聯邦農產品計劃（federal farm commodity program）、農業風險管理計劃（farm risk management program）和農業災害救助計劃 (farm disaster assistance program)三部分組成：

（1）聯邦農產品計劃。聯邦農產品計劃主要由直接補貼（direct payments,DP）、營銷援助貸款計劃(marketing assistance loan program)、反周期支付計劃（counter-cyclical payments,CCP)和平均作物收益選擇（average crop revenue election,ACRE）構成(CCP和ACRE二者只能選一)。聯邦農產品計劃主要以收入和價格支持為主。

（2）農業風險管理計劃。農業風險管理計劃以聯邦農作物保險計劃（federal crop insurance program）為核心，以非可保農作物災害救助計劃（uninsured crop assistance program，UAP）為補充。聯邦農作物保險計劃源于《1938年農業調整法》的一項配套法律《美國農作物保險法》，目的在于通過為生產者提供風險保障，轉移農民的生產風險。經過1980年、1994年和2000年三次重大改革，目前聯邦農作物保險已經成為美國農業安全網核心政策工具，承保的風險從生產風險擴展至市場風險、收入風險[2]。非可保農作物災害救助計劃為聯邦農作物保險未覆蓋的農作物提供災害損失救助。

（3）農業災害救助計劃。《1973年農業和消費者保護法》設立農業災害救助計劃。該計劃規定，基本農作物生產者，包括小麥、玉米、棉花、水稻、大豆等，因災造成產量損失達33%以上，政府給予一定現金救助以使其盡快恢復生產。《1977年食品和農業法》把小麥和飼料糧因災減產補償起點提高到產量損失達40%以上，但水稻和棉花因災減產補償起點下降到產量損失達25%以上。鑒于聯邦農作物保險一直沒有能夠替代災害救助計劃，《2008年農業法案》提出把災害救助計劃作為聯邦農作物保險計劃的補充項目（supplementaldisasterassistance），建立了以補充收入救助支付計劃（supplemental revenue assistance payments program）為核心的補充災害救助計劃。

1.2 美國聯邦農業安全網的特點

（1）嚴密的政策體系。美國聯邦農業安全網為美國農業編織了一道嚴密的保護網：聯邦農產品計劃為美國主要農產品（共計28種農作物）生產提供價格和收入支持，以解決主要農產品的價格和收入風險。聯邦農作物保險項目為100多種農產品提供產量或收入風險保障；非可保農作物災害救助計劃為暫未列入聯邦農作物保險的農產品提供損失保護。補充性災害救助計劃為上述農產品計劃和聯邦農作物保險沒有提供保障的與氣候相關的損失提供保障；這些政策交互作用，構成體系嚴密的農業支持政策體系。

（2）強大的政策合力。美國農業信貸、農業保險、農業補貼以及農業災害救助等政策經過長期調整，他們之間相互聯系、相互配合，形成農業安全網強大的政策合力。例如，聯邦農業安全網把農業補貼、農業信貸、農業價格支持政策和農業保險有機揉合：聯邦農產品計劃集農業信貸、價格支持、農業補貼于一身，通過規定主要農產品的目標價格，即貸款率，向農場主發放以未來收成為抵押的農業信貸支持農業生產，農產品收獲后如果市場價格低于目標價格，則農場主在市場上以市價出售農產品并償還貸款，差價部分相當于對農民提供的補貼，高保障的聯邦農作物保險可以確保農民即使遭遇到重大災害的情形下也不至于因為失去償付能力而破產，可以有效地保護農產品信貸公司的貸款安全，其政策設計之精巧，令人嘆為觀止。

（3）適度的政策成本。據統計，從2003至2012財政年度，美國聯邦農業安全網的平均年度支出為165.4億美元，從最低的2010年支出126.11億美元到最高的2005年支出243.27億美元不等（表1）。根據國會預算辦公室（congressional budget office,CBO）2010年8月預測，如果維持目前的農業安全網政策，則2011至2020財政年度年均需要支出148億美元，略低于此前年均支出165.4億美元，主要是預測此間農產品的價格上升使得與價格相關的補貼下降，如反周期支付。農業安全網支出約占年度農業預算的15%，是農業預算中僅次于補充營養援助計劃 (supplemental nutrition assistance program,SNAP，約占農業預算的80%)的第二大支出，但成本總體適度。

表1 2003~2012年美國農業安全網實際支出（單位：億美元）

（4）最優的政策效果。強有力的農業安全網為美國農業經濟的持續繁榮立下汗馬功勞，與近年來美國緊張的預算形勢和全球經濟增長乏力形成鮮明對比的是美國農業經濟取得巨大的成功，成為經濟衰退時期美國經濟的亮點，是把美國帶出經濟衰退的重要力量，以致于美國國內有一個說法：美國農民成就了美國增長 (america’s farmers grow america)[3]；農戶收入持續增長，農戶平均家庭總收入與美國平均家庭總收入的比達到1.25∶1，一改以往農民收入增長緩慢、增產不增收的局面（表2）。農場經營狀況持續向好，農場資產負債率降至歷史最低水平，近年來一直在10%左右；農場現金總收入在2013年達到歷史最高點4460億美元，凈總收入也一直處于高位[4]；美國農產品國際競爭力不斷增強，出口持續增長，2012年，出口總值和貿易順差分別達創記錄的1412.7億美元和383.6億美元，出口額與農業總產值的比例一路攀升，近年來一直超過30%[5]。當然這一切也與近年來國際市場需求旺盛，農產品價格上漲有關。

表2 2006～2011年美國農戶家庭平均收入與全美家庭平均收入對比

2 中國建構農業安全網的實踐

2.1 建構中國農業安全網的必要性

（1）解決中國糧食安全問題需要農業適度規模化。中國人多地少水少，除人力資源相對豐富外，各種農業資源相對不足，解決吃飯問題是歷代政府首要的政治任務，當今概莫能外。對于當代中國而言，糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。盡管在消耗了大量的社會經濟政策資源后，我國糧食供給才大致取得“緊張平衡、強制平衡和脆弱平衡”，但糧食對外依存度逐年上升卻是不爭的事實：中國2012年的糧食進口總量7236萬t，已相當于中國當年糧食產量的12.2%，占當年中國獲得糧食總量的比例高達近11%，遠遠突破95%的糧食自給保障線，我國糧食安全形勢嚴峻[6]。

毫無疑問，解決13億中國人吃飯問題主要還得靠自己。在目前工業化、城鎮化、市場化的多種沖擊下，以傳統分散小農模式種田的農民比較利益低下，缺乏規模經濟，戶均幾畝田地的農民一年種田收入甚至不抵一月務工收入，各種生產要素向第二、三產業轉移不可避免，出現農村空心化、農業副業化和農民老年化、兼職化現象[7]。在市場化下背景下，解決糧食安全的思路仍要依靠市場。首先要解決有人愿意種田問題，其本質是種田收入問題；合理的種糧效益，是確保糧食生產穩定發展的關鍵[8]。只要從事農業生產可獲取不低于第二、三產業的報酬率，就能夠保證有足夠資源流向農業產業。在目前工業化、城鎮化在背景下，大批富余農村勞動力向二、三產業轉移的趨勢將會長期存在，這在短期內對我國農業基礎地位和國家糧食安全構成挑戰，但也為我國農業適度規模化發展提供了難得的機遇。發展現代農業，實行規模化、集約化經營，使農業真正成為高效益產業，從而吸引高素質人才和資金扎根農村，農業適度規模化經營是解決我國農業問題的根本方法[9]。

（2）農業規模化需要農業安全網支持。我國目前處于現代農業轉型關鍵期。與過去傳統小農為主不同的是，當前種糧大戶、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體廣泛涌現，逐漸成為糧食生產的主力軍。據安徽農業部門調查，近年來全省土地流轉面積以年均約26%的速度增長，其中八成以上為規模經營，種糧大戶單產比分散經營的農戶平均高出375kg/hm2以上[10]。

農業規模化經營具有高投入、高成本和高風險的特征。這些特征加上農業本身的弱質性決定了農業規模化更需要政策支持。規模化農業需要更多更好的基礎設施，需要購置更多的固定資產，前期投入較高，在目前的農業支持政策框架下，農業信貸難以獲取。當前農業生產資料價格、勞動力價格、能源價格上漲速度遠超糧價上漲速度，農業規模化經營高成本風險突顯，阻礙了種糧收益提高，使得規模化經營主體“非糧化、非農化”趨勢明顯[11]。

規模化經營帶來風險規模化、集中化。農業是高風險產業，各種自然災害一直是農業生產的天敵，特別是近年來全球氣候異常，自然災害發生的頻率和造成的損失越來越嚴重。農業的高風險性還表現在市場風險上。由于農產品供給周期長，而需求的收入和價格彈性均很低，使得農產品價格極易產生暴漲暴跌的行情，陷入“種多了傷農，種少了傷民”的怪圈。

在“市場失靈”的條件下，要解決農業規模化經營“高投入、高成本和高風險”產生的問題，政府的政策支持至關重要，根本方法是建立相互協調的農業政策支持體系，為農業建構安全網，解決規模化糧食生產者資金獲取難、種田成本高、風險高等突出問題。

2.2 中國農業安全網的探索

雖然我國從官方到學術界至今還沒有提出中國農業安全網概念，但自本世紀初開始，中國政府著手實施了一系列農業支持與保護政策：2002年開始試點種糧補貼，目前有直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼四種補貼；2004年實施糧食最低收購價和臨時收儲政策；2006年全面取消農業稅；2007年試點政策性農業保險。目前初步建立了以政策性農業保險為基礎、農業補貼和價格支持為主體的農業支持政策體系，盡管支持政策還不夠完整，政策自身存在較多問題，政策之間協調性還較差，但中國農業安全網的雛形已經初現。

3 建構中國農業安全網的政策建議

3.1 以保障國家糧食安全為根本政策目標

中國農業安全網的政策目標是什么？以往官方對農業支持政策目標的表述顯現多樣性，比如：為了提高農民的收入；為了調動農民生產積極性；為了保障國家糧食安全，等等，不一而足，這可能與每種支持政策有特定目標相關。但從世界各國農業支持政策的目標來看，其核心目標不外乎是保障農民收入和維護國家糧食安全。例如美國農業安全網的政策目標表述為“旨在確保美國農業能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力”[2]，由此可見，美國農業安全網的政策目標是保障美國國家糧食安全。但美國農業安全網把保障農民收入、促進農業可持續發展作為實現根本政策目標的中間政策目標，通過促進農民收入增加的中間目標達到根本政策目標；這是因為美國農業資源豐富，農業的主要矛盾是長期生產過剩，農產品價格低廉，農民收入增加緩慢。因此，只要保障農民收入，就能夠保障美國國家糧食安全。

從長遠看，我國農業的主要矛盾是農產品，尤其是糧食供給能力不足，隨著工業化、城鎮化發展，這種矛盾或將加劇；因此我國農業安全網的首要的、根本的政策目標應為保障農產品的供給，維護國家糧食安全；農民收入目標只能作為中間政策目標，在二者發生沖突時，要以國家糧食安全作為根本目標，這是由我國的現實國情所決定的。我國有2億多小規模農戶，近7億農村人口，人地關系長期緊張，從根本上說，增加農民收入只能依靠農業產業化、規模化，工業化和城鎮化，依靠農業勞動力向二、三產業轉移[12]；把7億農民的增收目標作為農業支持政策目標是農業支持政策不能承擔之重，也是政府財力難以實現的目標[13]。

3.2 以農業規模化經營主體為政策對象

我國當前的農業支持政策是基于小農模式為背景制定的，盡管在調動農民生產積極性方面發揮了重要作用，但也存在不少問題。例如，面向數以億計的小農戶，政策實施成本之高[14]、道德風險之嚴重，消耗了大量寶貴的政策資源[15-19]；另外，傳統小農模式下絕大部分農民種田是為了自給自足，而不是商品生產，致使小農戶對農業支持政策需求不高，反映不敏感，致使農業支持政策效果不佳[20]。相反，農業規模化經營主體的種植規模較大，對保障國家糧食安全的貢獻大，更重要的是，他們對農業支持政策需求強烈、反映靈敏；有限的農業政策資源應優先支持農業規模化經營主體。這一方面可以節約政策實施成本、提高政策的針對性，解決長期以來我國農業支持政策對象不明問題，另一方面也可以提高政策的有效性，更好地實現保障我國糧食安全的政策目標。

3.3 以政策性農業保險為基礎

政策性農業保險是農業安全網最重要、最基礎組成部分。說它最重要是因為保險是一種市場化的風險管理手段，可以充分利用政府保費補貼帶動作用形成農業風險市場化的社會分攤與互助機制，有助于農民培養風險與風險成本意識，同時也能減輕政府財政壓力；說它最基礎部分是因為保險的基本功能是損失補償功能，政策性農業保險可以保障由于災害、甚至市場波動而致的損失，保障農民基本的再生產能力。

目前，我國政策性農業保險還處于試點階段。政策性農業保險覆蓋面不高、保障水平低、保險產品單一，遠不能滿足農民尤其是規模化生產農民轉移風險的要求，與擔當農業安全網重任的要求相距甚遠。當務之急是提高對規模化農戶的保障水平，解決規模化農戶因為保障水平太低而無法轉移生產風險問題；保費補貼也應向其傾斜。創新保險產品，引入農作物產量保險和收入保險，讓政策性農業保險真正成為中國農業安全網的基石。

3.4 改革農業補貼發放方式

在農業補貼政策的激勵下，近年來我國糧食產量穩步提升；不過實施多年之后，補貼政策的效果正在遞減。如補貼的數量總體偏低，遠趕不上種糧成本上升；補貼分配普惠制，有吃大鍋飯趨勢[10]。絕大部分補貼給了土地的家庭承包者，而不是實際種植者[21]。另外，如果直接向土地承包者發放直接補貼，則會導致農地價格和租金的上升，間接剝奪了種糧者收益[22]。

對于農業補貼，一方面繼續加大支持力度，發揮其對農民生產決策的激勵和收入轉移的雙重效應；另一方面改革補貼發放模式。考慮到制度演變中的路徑依賴，取消實施多年的普惠制補貼阻力巨大，且易引發農民對政策變化的預期；保留普惠制補貼，對于增量補貼部分，通過直接補貼、良種補貼與生產資料綜合補貼分配給規模化糧食生產主體，實施產量（或種植面積）掛鉤補貼，使補貼真正落到糧食生產者手中。一句話，今后增量補貼要向規模化經營主體傾斜。

3.5 建立差價補貼為主體的價格支持政策

價格支持也面臨困境。近年來，因農資價格和人工成本快速上漲導致糧食生產成本大幅增加，而糧價提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導致種糧比較效益持續下降，耕地撂荒和非糧化現象、糧食生產兼業化和副業化趨勢日益突出；但如果繼續提高糧食最低收購價和臨時收儲價，又將面臨市場扭曲加重、進口壓力加大、WTO規則約束加強等突出問題[23]。因此，最低收購價政策運用空間有限。自2004年實施最低收購價以來，水稻、小麥、玉米等農作物最低收購價提高幅度較大：以小麥為例，自2008年至2013年小麥最低收購價5年累計漲幅達63%，導致國內小麥價格已高于國際市場價格，由于我國農產品關稅較低，使得國產小麥受到進口小麥的巨大競爭壓力[24]；其它農產品如棉花、水稻也存在類似問題。

差價補貼（deficiency subsidy）的核心是政府根據種糧成本制定各種農產品目標價格（target price），當市場價格低于目標價格時，政府實施差價補貼。差價補貼既有價格支持特征，又有直接補貼性質，是美國農產品計劃中較長期使用的一種補貼工具；實施差價補貼的優勢是對農產品價格形成機制扭曲作用較小；不過，差價補貼仍屬“黃箱”政策范疇，受WTO農業補貼規則規制；也存在政策實施成本問題。

差價補貼政策設計應突出重點：差價補貼對象主要為規模化糧食生產主體，因為對自給為主的小農而言，市場價格漲跌對其影響小。這樣既可避免目前我國直接補貼中絕大部分補貼給了土地的家庭承包者，而不是實際種植者，造成補貼的激勵功能下降，又能減少差價補貼實施帶來的巨大工作量，有利于對差價補貼實施監管。

3.6 建立政策性農業信貸支持政策

在傳統小農模式下，由于農戶生產規模小，對農業生產信貸需求很小，大部分農戶對正規和非正規信貸需求均以消費性為主[25]，農業貸款的增長并沒有成為促進農業經濟增長和農民收入水平提高的相關資源要素[26]，這可能是我國至今還沒有建立政策性農業信貸支持政策的原因。

當前，我國農業生產方式正發生深刻變化，農業規模化經營趨勢勢不可擋；而農業規模化經營具有高投入特點，屬于資金密集型產業，農業信貸支持是農業規模化經營不可或缺的支持條件；但到目前為止，我國農業貸款，尤其是農業生產環節貸款難問題長期沒有解決，影響到我國農業生產方式轉變[27]。農業生產貸款難的原因一方面是由于農業生產過程高風險性，而規模化生產土地基本上是承租取得的，難以開展不動產抵押貸款，而農戶本身又缺乏可供抵押的資產；另一方面，農村涉農金融機構向商業化、股份化發展，以盈利為目標，把更多的貸款投向非農領域。

為適應我國農業規模化、集約化和產業化發展，建立農業生產信貸的正常獲取機制應提上議程。一是建立政策性農業生產貸款政策。改革農業發展銀行職能，把其主要職能由為糧食收購融資轉變到為農業生產與糧食收購融資并行。二是進行制度創新，允許從事政策性農業保險的保險公司向規模化經營主體發放農業生產貸款，增加農業信貸市場供給，促進農業信貸市場競爭；而保險公司可以利用其從事農業保險所產生的信息優勢，降低交易成本，增加保險公司資金使用渠道，實現多方互補共贏。

3.7 整飭農業技術研發與推廣體系

在我國未來土地和水資源約束日益趨緊的條件下，科技支持是實現我國糧食安全的重要技術保障，也是未來我國農業安全網的重要組成部分。在小農經營模式下，小農戶對農業科技缺乏需求，加之政府重視不夠，投入不足，各級農技推廣部門普遍存在人員老化、素質有待提升、工作經費難以保障、農技推廣效果差強人意等問題；在未來我國農業走向規模化、專業化和產業化經營中，農業技術推廣需求將大大提升，整飭各級農業技術研發與推廣體系，找準定位，創新組織活力，支持農業規模化發展。

3.8 提高農業支持政策的協調性

只有相互協調的農業支持政策才能形成網狀的政策體系、強大的政策合力和最優的政策效果，才能形成名符其實的安全網。提升支持政策協調性的基本思路是：建立主要糧食品種的“目標價格”，取代現行最低收購價政策，以解決現行糧食最低收購價對糧價形成的扭曲；建立“目標價格”為貸款率的政策性農業貸款抵押機制。建立政策性農業保險支持政策性農業信貸保證機制，降低信貸風險；允許政策性農業保險經營機構向規模化糧食生產主體發放糧食生產貸款，促進信貸市場競爭。建立政策性農業信貸和政策性農業保險對農業技術研發、推廣的支持保障機制。農業補貼在遵守國際規則的條件下，注意由“黃箱政策”向“綠箱政策”轉變，加大對“綠箱政策”的支持力度；提升政策性農業保險在農業安全網中的地位和作用，未來農業價格支持和收入支持主要依靠政策性農業保險[2]。

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