農村土地整治的兩種模式比較及啟示
——來自湖北四縣市的調查

余 彪

(華中科技大學 中國鄉村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

農村土地整治的兩種模式比較及啟示
——來自湖北四縣市的調查

余 彪

(華中科技大學 中國鄉村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

近年來國家對于農村土地整治工作越來越重視。影響農村土地整治績效的因素有很多，在工程技術方面一定的條件下，最為關鍵的因素就是農業治理。我國的農業治理方面最大的問題是分散的小農經營模式難以匹配土地整治的大農設計理念。以湖北四縣市的實地調研為基礎，按照由誰來整合農戶之間利益的原則，當前農村土地整治可以概括為村級組織模式和社會組織模式。這兩種模式在一定程度上解決了大農與小農對接的問題，同時也都存在尚待解決的問題。要改進我國農村土地整治的績效，必須要找到一種治理農業的長效模式。

農村土地整治；模式；啟示

一、引言

近十多年來，隨著我國市場經濟的快速發展，我國的土地管理工作變得越來越復雜，中央相當重視的“18億畝紅線”有被突破的危險，在這樣的背景下面，國家對于國土整治工作顯得越來越重視，每年的投資力度也越來越大，國土資源部根據中央精神所做的規劃，在“十二五”期間國家將在國土整治工作方面投資6 000億元，以此提高我國耕地的質量確保國家的糧食安全[1]。

如此巨額的財政投資能否取得預期的效果，取決于國土整治項目的實施過程及財政投資的效率如何。影響投資效率的因素有很多，既有工程技術性方面的因素，也有農業治理方面的因素。工程技術性方面主要指的是投資強度、前期規劃、項目管理、施工技術、工程監督、質量驗收等等，從調研結果及文獻梳理看，當前很多的政策建議及制度設計多是從這個方面來思考的。農業治理方面主要指的是我國當前的農業生產經營模式，農業生產經營模式是包含了農村、農業、農民的一整套體系，其核心是我國家庭承包責任制下的小農經營的農業形態，土地整治項目能否與農村的實際相對接很重要。針對工程技術性方面存在的問題，需完善和創新制度建設及配套的制度體系，并且創造出一個較好的制度環境。其實，在通常情況下，工程技術性方面因素于土地整治效果是一個穩態的變量，作用更大的變量往往來自于農業治理方面。

二、 土地整治中的大農業設計理念與小農生產模式的矛盾

我國目前的土地整治可以分為農村土地整治和城市土地整治。農村土地整治具有多重目標，比如說增加耕地面積、改善土地質量、改善農民生產生活條件、推動農業現代化、保護生態環境等等[2]。要達到這些目標，分田到戶以來逐漸形成的小農生產經營模式越來越難以滿足要求，且從我國農業發展的長期趨勢及農業在整個國民經濟社會體系中的地位考慮，土地整治的設計理念都必然是大農業。所謂大農業即現代農業的理念，主要指的是經營面積上的規?；?、生產技術上的機械化、農業產品上的市場化。在這種理念下，農村土地整治以后就要有利于耕地的規模化和機械化經營，表現在具體的土地整治項目中，就是田塊及溝渠路等必須要按此標準設計，努力做到“田成方、路成網、林成行、溝相通、渠相連”。

然而，大農業的設計理念遭遇到的卻是細碎化的農村地權及分散的小農局面。上個世紀八十年代分田到戶以來，我國農村建立起來了家庭聯產承包責任制，這個統分結合的制度從當時的政策設計者來看，既是考慮到激發農民內在的生產積極性，同時也是著眼于我國農業的發展趨勢。從后來政策演化的實際歷史進程看，農民的土地承包使用權是大大地強化了，農村集體經濟組織的土地所有權卻是大大地削弱，也就是說村集體手中“統”的功能是大大地弱化了[3]。尤其是稅費改革以后，農村中的個別農戶越來越挑戰村組集體的權威，村組調節農戶之間的利益越來越困難。這樣的后果就是農民的地權日益固化，農民的土地觀念甚至也在悄悄發生變化，農民對于土地上的利益越來越敏感，農民越來越難以就公共品的供給達成一致意見，他們寧愿承受私人解決的極高成本而不愿走內部合作的道路，農民真正地成為了“自私自利”的小農。

分散的小農不僅不能通過內部合作生產公共品，而且也沒有能力承接自上而下、自外而內輸入的各種資源。雖然土地整治項目基本上對所有的農戶都是有利的，但是由于分散的小農內部無法進行有效的合作，各個農戶都試圖從自身利益最大化的角度來提出訴求，國土部門不可能一一滿足所有農戶的要求，這個時候國土部門與農戶直接打交道就存在很大的風險，很可能吃力不討好。一方面，由于土地整治牽涉到農民的切身利益，因而不得不與農民打交道，另一方面國土部門與單個的農戶之間協調的成本又很高，國土部門必須要尋找一種較好地與農民打交道的方式。

三、土地整治的兩種模式：村級組織模式與社會組織模式

2013年7月，筆者在湖北安陸、嘉魚、洪湖、天門等四縣市調研走訪了十幾個涉及土地整治項目的村莊，總體上這些村莊整治前后的變化是很大的，整治之后農民的生產生活條件得到了改善。而在這十幾個村莊之間進行比較，會發現它們的整治效果存在較大的差異，即使同樣一個縣市的同一個鄉鎮的整治項目，不同村莊的整治效果都很不一樣，比如：在走訪中遇到的農民通常會說附近的村子的整治效果就比他們的要好。同一個鄉鎮建設項目，自然、地理、水文等施工條件是差不多的，為什么各個村莊的整治效果會存在差異呢？最為關鍵的就在于小農分散利益的整合程度不一樣。按照協調和整合農戶之間利益的主體可以將土地整治概括為兩種模式：村級組織模式和社會組織模式，下面將分別來談這兩種模式。

(一)村級組織模式

所謂的村級組織模式，指的是依靠村級組織的能力(當然包括很多方面)協調村民合作進行土地整治。上文已經分析，農村土地二輪承包以及稅費改革以后，村級組織對于土地的調配權越來越弱，農民的地權觀念以至于農村的地權關系結構越來越固化，村級組織發揮作用的空間越來越小。即便如此，由于村級組織很大程度上是國家正式權力機構的延伸，因此它在我國農村社會中的作用還沒有其他任何的組織能夠替代，土地整治工程的實施自然而然地要依靠村級組織來配合完成。實際上，無論是部門還是基層政府，都意識到村級組織在土地整治中的關鍵性作用。比如：調研的洪湖市土地整理中心負責人依據工作經驗指出“更傾向于把項目放在村領導班子戰斗力強的村莊”。之所以如此，就在于只有強有力的村級組織，才能夠在村民自治的空間內，將分散的小農利益進行有效整合，土地整治項目才能順利地實施下去。

正是在村級組織能力方面不同的村莊差異極大，進而導致了不同村莊土地整治效果的差異。從四個縣市十幾個村莊的情況比較看，大致可以將它們分成三個等級：第一等是村級組織能力很強，以全村的整體利益為標準統籌進行土地整治，整治完以后耕地面積大幅度增加，農民的生產條件大大改善，農民的生產成本大大降低，這種比較典型的就是洪湖市汊河鎮的T村，該村因為支部書記有著強烈的公心且做事風格硬朗，他不僅在村民中具有很高的威望，而且為人處事的策略和技巧也很熟練，因此在整治之前就通過走訪或開會的形式將農戶之間的各種矛盾協調好，因而整個整治過程相當順利，整治之后的效果是全村增加了大約40畝的耕地面積，分田單干以來形成的插花田不見了，農田的水利灌溉成本下降了大半，機耕道四通八達機械化耕作方便。第二等是村級組織能力一般，農戶之間的矛盾不能完全解決，土地整治規劃工程有時不得不對某些強硬農戶的要求做出妥協而進行更改或者放棄。這樣的村莊占到所有調查村莊中的大多數，比如：有的村莊老百姓不愿意變動自己的田塊，整治以后插花田依然存在，有的農戶不愿意砍自己田邊的樹，渠道清淤工作就只能象征性地完成。在這些村莊里，雖然整治之后農戶的生產條件有所改善，但是很多生產環節依然存在不便。第三等是村級組織能力很差，土地整治工作基本上開展不下去，最終只能是走形式。這樣的村莊比較少。洪湖市汊河鎮的H村就是這樣一個例子。該村歷史上雖然是當地的明星村，曾經還有縣委書記在當地駐過點，但是近些年H村內部矛盾重重，村民對村干部很不滿意，村干部接連換了好幾批，前年國土整治項目落到該村后，農戶圍繞各自的利益產生很大的分歧，而村干部由于威信低群眾基礎差，根本就沒有辦法協調農戶之間的矛盾。在這樣的情況下，國土部門和施工方都感到很無奈，最終沒有辦法就大致地做了一些工程草草了事，H村的農業生產條件基本上沒有變化。

(二)社會組織模式

社會組織模式，在本文中主要以天門市正在探索的專業合作社土地整治模式為例。根據天門市國土局的相關介紹，天門市華豐農業專業合作社組建于2006年3月，2009年4月在天門市工商局注冊登記。該社以水稻全程機械化生產為主，作業項目涵蓋機械、育秧、插秧、植保、收獲、挖掘及農田水利等10余類，現農機總裝備420多臺(套)，其中大中型機械186臺(套)，小型機械216臺(套)，挖掘機4臺，打井機械10臺(套)固定資產總額約1.2億元。2012年，華豐農業專業合作社被農業部授予“全國農民專業合作社示范社”。2012年6月天門市立項申報全省首個“合作社自建，農民參與”土地整治項目，該項目位于湖北省水稻機械化育插秧示范區石河鎮，建設規模2萬畝，總投資3 000萬元。

這種模式是怎么運轉的呢？2012年，華豐農業專業合作社流轉種植大宗作物面積4.48萬畝，2013年達到6.5萬畝，市縣國土部門報請省廳同意，不采用招投標的方式，而是專門委托專業合作社進行自建代管。在一般的土地整治模式中，國土部門是作為項目的業主方，中標單位則是作為施工方，鄉村兩級組織起協調配合的作用，而在新的模式中，國土部門將項目特別委托給專業合作社后，專業合作社根據自身專業化生產的需要，與設計單位協商出最佳的方案，設計方案通過評審后專業合作社承擔全部的工程施工任務，同時國土部門負責監督和驗收等方面工作，鄉村兩級組織全力支持專業合作社的工作。

相比國土整治的舊模式，專業合作社的模式具有自身的特點。其一，專業合作社自己給自己整治土地，雖然作業收入也是合作社重要的利潤來源，但這不是合作社進行土地整治的主要目的。整治后生產耕作方便、成本降低是合作社的主要考慮，從而工程質量更加有保證。其二，專業合作社進行土地整治具有多方面的優勢。華豐農業專業合作社現在有420多臺(套)大中小型機械，土地整治所需的機械配備齊全，而且合作社有豐富的土地整治經驗，使用本社自己的機械進行土地整理，可以節省一部分成本。如果整治效果沒有達到預期而直接影響種植環節的投入與產出，那么專業合作社由于具有對當地農業環境熟悉的優勢，會盡最大的努力進行土地調整。總而言之，由于專業合作社是自己給自己做事，整治后盈虧由其自身來承擔，參與積極性就會極大地增強。

專業合作社先從農民手里把土地流轉過來，通過支付一定的租金實現了土地承包權與經營權的分離，村民依然享有土地的承包權，但其土地權利卻不落實到具體的地塊上，農民關心的只是流入方能否按時支付土地租金。當土地集中到合作社以后，合作社關心的就是如何最大化地提高土地的糧食產量及減少生產成本，實際上這種觀點的改變即意味著專業合作社把從下而上的一個農民問題轉變成了一個農業問題，而國土部門視野下的國土整治項目主要就是一個農業問題，兩者就可以很好地對接。換句話說，就是大農業與小農如何對接的問題解決了。就像合作社負責人所說，國土整治項目由合作社來做，所有的項目規劃就可以跨越村組的范疇，溝渠路等可以根據生產的需要進行最優化的設計。

四、兩種土地整治模式的比較：異同與問題

比較上述兩種模式，可以發現兩者之間的共同點是通過某種機制將小農問題不同程度上得到了化解。村級組織模式利用了鄉村組織發揮“統”的功能，盡管不同村莊“統”的能力不太一樣，每個村子的整治效果存在不同，但是反過來講，假設沒有村級組織從中進行協調和配合，那么土地整治項目的實施效果勢必會大打折扣。專業合作社的模式則是地方的一種創新和探索，它是在農村原有的地權結構及小農經營模式上建立的一種新的模式，合作社通過集中土地經營權從而實現了大農與小農的對接?？傊瑥淖罱K的目標和結果看，二者具有某種共同點。

當然，二者的路徑和方式是不同的。如果是從土地權利層面看，這個不同點就在于兩者在調配土地權利層面上的不同。村級組織模式是一種“傳統”的模式，實際上是分田到戶以后我國農村以家庭聯產承包責任制為主的統分結合的雙層經營體制的延續，土地的所有權在集體，土地的承包使用權在農戶，集體所有權的表現就是對土地可以根據村實際情況進行一定的調整，這種調整就是村集體“統”的表現。這種調整在二輪承包以前是相當普遍的。在此，村集體進行土地調整實際上是對土地的承包使用權進行一個村莊內部的調整，無論是大調整還是小調整，都是對農民土地承包使用權的變動。而專業合作社的模式則是一種新出現的模式，我國的農村土地承包法早就規定了農民享有土地的承包使用權，同時土地經營權是可以依法自愿有償地流轉，在二輪承包以后，國家實際上是鼓勵通過經營權的流轉來解決小農經營模式的弊端，專業合作社從農戶把土地流轉過來后，土地承包權還是歸農戶，經營權則在合作社手里，合作社開展土地整治正是在經營權層面實現了小農的大農化。

那么這兩種模式尚待解決的問題是什么呢？村級組織模式的問題在于村級組織能力的不穩定性及不可持續性。前面已經提到，土地整治過程中，即使是同一個鄉鎮同一個項目的實施效果都存在很大的差異，而之所以出現這種本來是不太可能出現的現象，其根源就在于村級組織制度性能力的不足。假設將村級組織能力劃分成兩種，一種是制度性權力，一種是私人性權力，那么村級組織能力要強大，理想的類型就是兩種權力都很強(當然，兩者之間不能沖突)，就農村地權這塊而言，就是制度上國家堅決支持村級組織發揮“統”的功能，同時村干部尤其是村支書具有很高的領導能力。而國家從法律及政策上不再支持村級組織進行土地承包權層面上的“統”，失去了制度性權力的支撐之后，村級組織能力就只能依靠私人性權力，即村干部的個人能力。眾所周知，私人性權力具有不穩定性及不可持續性的特征，這種特征就從根本上決定了村級組織能力的差異。從當前的制度變革趨勢看，村社“統”的功能會進一步地被削弱，那么很顯然，隨著制度性權力的式微，私人性權力發揮作用的空間很可能不斷地壓縮。

專業合作社模式存在的問題在于對我國農村非農化的樂觀主義判斷。如上所述，合作社是通過集中土地經營權來達到土地整治的效果。但是這種模式的問題恰恰出現在此處，合作社之所以能夠順利地開展土地整治，并不是它已經成功地解決了土地整治后農戶利益如何協調的關鍵問題，而只是暫時繞開了這個問題而已。理論上，如果有農民要回自己的承包地，那么土地如何再分配的問題就無法回避了。從對專業合作社相關負責人的訪談看，他們的觀點是說時間越是往后，重新要回土地的農民就越少，農村的土地由合作社經營的路子只會向前不會向后。不能說這種觀點沒有道理，但是很顯然這個觀點的潛臺詞就是農民在農業以外都能夠獲得較好的工作機會，筆者認為這種觀點稱得上是一種樂觀主義的判斷。更為現實的問題是，土地整治后農民的利益如何保障。目前，土地專業合作社的每畝租金是800元，根據已有的很多實證研究及筆者的調查數據，合作社在整個種植環節的利潤是很低的，其前提條件必須是整個的生產環節管理工作有很好的保證[4]。因此，雖然整個合作社雖然流轉到手的土地已經有四五萬畝，但是合作社社員的分紅并不高。這種基本的判斷也為合作社相關負責人所認可，他們認為種植環節資金投入及花費的精力、時間都很多但是利潤卻不高，合作社今后的發展目標是加工等環節，只有這樣才能提高社員的收益和福利水平。如果專業合作社選擇時機退出種植環節，將土地退回給村民的話，那么一系列問題就來了，比如：農民原來的地塊已經找不到，原有的溝渠路等設施也已經改變，土地整治后增加的土地怎么分，等等……這些問題，都必須在專業合作社這種土地整治模式中探索和解決。

五、啟示：如何提高農村土地整治的績效

以上兩種土地整治模式的比較指向一個問題，影響我國土地整治績效的因素不僅僅是項目管理及工程技術方面，還存在一個不能忽視的因素就是農業治理方面的問題。我國農業治理的一個很關鍵的問題就是國家如何與千萬分散的小農打交道。歷史經驗及現實清楚地表明，國家是不可能直接與農民打交道，它必須要借助于一定的中介來與農民接觸，或者說只能與以某種方式組織起來的農民打交道。我國在農業治理方面積累了很多經驗，比如：二輪承包制以及農業稅廢除之前強有力的鄉村組織，近些年各級政府組織大力推動的農民專業合作社，它們都在不同時期發揮了巨大的作用。但是，當前我國農村體制包括農村土地制度正處于制度轉軌的時期，農業治理的舊模式越來越難以適應時代的形勢，而正在探索過程中的新模式也存在一定的風險，這就不免影響到農村土地整治的績效，筆者在基層調研中觀察到的經驗也有力地證實了這一點。因此，要提高農村土地整治的績效，除了加強項目管理和改進工程技術，最重要的就是要探索尋找一種治理農業的新的長效模式。

[1] 葉開.“十二五”中國6 000億元整治土地[EB/OL].(2012-04-25)[2013-12-05].http://dycj.ynet.com/3.1/1204/25/7025350.html.

[2] 鹿心社.論中國土地整理的總體方略[J].農業工程學報，2002,(1)：1-5.

[3] 張路雄.耕者有其田——中國耕地制度的現實與邏輯[M].北京：中國政法大學出版社，2013：93-128.

[4] 陳靖.進入與退出：“資本下鄉”為何逃離種植環節——基于皖北黃村的考察[J].華中農業大學學報：社會科學版，2013，(2)：31-37.

2014-03-01

國家社會科學基金青年項目“農村土地流轉的社會學研究”(12CSH026)

余彪(1988-)，男，江西萍鄉人，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士研究生，主要研究方向：鄉村治理及農村土地制度。

F323.24

A

1672-0768(2014)02-0033-04

[責任編輯：胡璇]