新河鎮參與式預算的制度改進措施

王自亮 陳衛鋒

1.探索制度再設計渠道，降低各主體參與成本。參與式預算的制度運作本身也需要成本，為了實現參與式預算的效用最大化，就應該在保證其效用的同時，逐步降低參與成本。成本控制的意識應該貫穿于以下四個方面:第一，通過制定更加科學和細致的民主懇談會運作規則，減少因為時空變換而造成的參與程序、規則和效果的變化，從而降低制度轉換成本;第二，通過日常的對政府財政活動的常規監督機制再設計，逐步解決人大財經小組、人大代表、社會公民因為信息不對稱以及缺少監督制度化途徑而造成的監督不力和監督成本過高問題;第三，通過專家庫的建立和運行，向普通公眾和人大代表普及財政預算、預算審核相關專業知識，減少因為自身素質不高而造成的參與高成本;第四，在信息化背景下積極探索公民電子化參政途徑，發揮網絡優勢積極開展網上民主懇談會議，減少因為地域限制而出現的公民參與高成本。

2.優化人大代表制度，提高代表參與質量。相對于民主懇談會議，人民代表大會是更為“制度內”的參與式預算核心載體，其功能的有效發揮不僅依賴于其機構安排和職能設置，更依賴于人大代表制度的良性運轉。首先，應該改革人大代表產生制度。憲法規定鎮級人大代表由選民直接選舉產生，而在實際操作過程中，人大代表往往由地方黨委提名決定，這種局面急需改變:一是要以自由、民主、公開為原則，允許公民自主地競選人大代表;二是要變革人大代表結構，減少黨政領導以及商業精英對人大代表名額的壟斷特性，平衡不同區域、職位、人群、性別的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，應該賦予人大代表相應職能。一是可以在鎮級人大中設立參與式預算專門委員會，由人大代表組織負責日常工作，從而與人大財經小組形成協同作用;二是應該建立人大代表考核體系，取消不稱職的人大代表的代表資格。

3.完善預算初審制度，推進預算項目庫建設。預算初審制度是財政預算民主懇談和人大預算初審制度安排的統稱?！皡⑴c式預算應當成為真正意義上的和有效的全體公民的參與過程，而不僅僅是一個簡單的咨詢過程”，因此必須通過完善預算初審制度，逐步解決因為機制問題而造成的參與式預算效用不高問題。基于目前新河鎮實際情況，可以從兩個方面入手。第一，延長預算初審時間。給予公民代表和人大代表充分的協商時間，使得各方充分掌握財政預算的項目安排、資金部署信息，從而在最基礎層面提升參與質量。第二，推進預算項目庫建設。明細項目遴選標準，將有關于民生建設的項目進行優先性排序，確保納入參與式預算進程的預算項目的數量和質量。

4.修訂《預算法》，提升政府財政管理水平。法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，為了推進參與式預算制度的進一步改進，修訂《預算法》應從兩個方面出發。第一，進一步限制行政機構的自由裁量權。行政機構的活動雖然受到立法機構的制約，但是其仍應具有一定的自由裁量權以處理具體事務。但是如果這種自由裁量權無所限制，就容易使立法機關和公民個體對行政部門的監督流于形式，因此，應在《預算法》中確定行政機關在預算執行過程中的對項目及其資金的增減應具有的自由裁量權限度。第二，進一步細化政府預算的項目及其資金安排。這是基于民主懇談以及人大會議的預算初審時各代表對政府預算進行協商的技術基礎。

5.探索實現參與式預算與“PPP”公共產品供給模式的對接?！癙PP”(Public-Private-Partnership)模式是指公共部門和私人部門之間多樣化的制度安排，即傳統上由政府提供的公共活動或服務，部分或全部地由私人來安排。公私伙伴關系泛指政府與私人部門之間的任何協議。參與式預算與“PPP”模式的成功對接可以實現較低的財政投入而獲得較高的公共產品產出。二者的對接路徑可以如下:在政府制定預算過程中，將公共產品項目信息公布，由社會企業根據自身的企業特征評估出項目所需成本并報送政府財務部門，在民主懇談會議和人大會議召開之前，財政部門將政府財政預算報告以及公共產品項目招標信息報告一并提交討論。這樣的制度設計的特點:一是豐富了參與式預算的“參與”內涵，社會生產部門以“項目投標”形式加入到參與過程。二是將公共產品項目招標權從行政機構移交更為中立的立法機構，可以在制度上減少權力“尋租”情況的發生。