中小微企業發展:政府應做什么?

財政部財政科學研究所 劉尚希 崔澤洋

中小微企業發展:政府應做什么?

財政部財政科學研究所 劉尚希 崔澤洋

中小微企業是國民經濟的細胞，經濟活力的重要源泉，是宏觀經濟穩定的重要基礎，提供了大多數就業崗位，中小微企業在抗風險、融資、成本消化、信息搜尋等方面能力較弱，當前面臨勞動力成本上升、融資障礙多、創業起步難、專業化分工不顯著等問題。政府和市場是分工與合作的關系，面對中小微企業，政府扮演的角色是規制、激勵和服務，提供更加完善的法律環境，更加健全的體制機制和更加科學的政策體系，更好地促進中小微企業發展。

中小微企業;發展;政府作用

中小微企業是國民經濟體系中最具創新活力的“細胞”，具有擴大就業、推動科技創新、促進經濟增長與社會和諧穩定等不可替代的作用。從中小微企業自身特點出發，如何更好地發揮政府的作用，是當前的一個重大課題。

一、如何看待中小微企業?

(一)中小微企業的定位。

中小微企業群體在一國經濟發展中具有戰略地位，是保證經濟可持續發展的動力之源。一是中小微企業在數量上占絕對多數。從全國范圍看，我國中小微企業占到企業總數的99.7%，①《中小微企業扛大梁 提供八成以上城鎮就業崗位》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012－05/31/c_123215198.htm，2012年5月31日。中小微企業已經成為促進經濟增長的生力軍，是名副其實的國民經濟細胞。二是中小微企業是經濟活力的源泉，是創新的潛力所在。我國約66%的專利發明、74%以上的技術創新、82%以上的新產品開發，由中小企業提供。②張志亮:《中小企業創新活力不能丟》，http://www.eeo.com.cn/2014/0305/257001.shtml ，2014年3月5日。截至2010年年底，國家高新技術企業中的中小微企業比例達到82.6%。③《中小微企業扛大梁 提供八成以上城鎮就業崗位》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012－05/31/c_123215198.htm，2012年5月31日。三是中小微企業是社會就業崗位的主要提供者，是社會穩定的基礎。與大型企業的資本密集型特征相比，中小微企業多數偏向勞動密集型，單位投資所雇傭的勞動力明顯高于大型企業。中小微企業成為我國城鎮就業和農村剩余勞動力向非農領域轉移就業的主要渠道。據不完全統計，目前我國70%的城鎮居民和80%以上的農民工都在中小微企業就業，新增就業和再就業人數的70%以上集中于中小微企業。①國家工商總局全國小型微型企業發展報告課題組:《全國小型微型企業發展情況報告》(摘要)，http://www.saic.gov.cn/zwgk/tjzl/zxtjzl/xxzx/201403/t20140331_143497.html ，2014年3月31日。

(二)中小微企業的特點。

作為草根企業，中小微企業的脆弱性是顯而易見的。一是抗風險能力較弱。宏觀經濟形勢下行時，大型企業憑借自身在資金和技術上的優勢，其生存能力強。也更容易獲得包括信貸、政策等資源，抗擊風險和危機的能力有明顯優勢。而中小微企業在遇到宏觀經濟不景氣時，往往成為第一受害者，需求下降，產品滯銷，資金鏈斷裂。同中小微企業往往產品種類少，利潤來源單一，在各種風險出現時，很容易由盈轉虧，生命周期也可能就此終結。二是融資能力較弱。中小微企業經營不確定性大，盈利能力不穩定，財務規范性差，缺乏完善的公司治理機制等問題使其成為融資市場上的弱者。在國家實行擴張性政策時，中小微企業最后受到惠及，如國際金融危機爆發時，我國放出數萬億元的天量銀行貸款，但落到中小微企業頭上的只有10%左右;②彭友:《中小企業融資現“剪刀差” 民資期待放開》，http://www.eeo.com.cn/2013/1113/251965.shtml ，2013年11月13日。政策緊縮時，銀行收縮信貸，中小微企業首當其沖。三是成本消化能力弱。相當多的中小微企業利潤微薄，甚至虧損，導致其對成本的變化極其敏感。如對能源、原材料等依賴程度高的中小微企業，因石油、煤炭、農產品等大宗商品價格劇變可能血本無歸。四是信息搜尋能力弱。相對于大型企業有專司研究市場、政府政策的研究機構以及進行風險測度、控制的部門，中小微企業在經濟景氣變動、產業形勢變化等方面表現為嚴重的信息不對稱。很多企業主僅憑經驗或是賭博心態去作決策，這樣使經營風險大增，一旦在市場上失去優勢或決策失誤，極易導致中小微企業退出市場。

(三)當前中小微企業發展面臨的問題。

一是勞動力成本上升。對“劉易斯拐點”的認識見仁見智，但人口增長放緩，導致作為普通勞動力主要來源的農村新增人口數量下降。同時，國民受教育程度普遍提高，導致廉價勞動力從無限供給向有限剩余轉變。人口紅利的消退，使得勞動力成本上升，粗放的、勞動力密集型的中小微企業生存空間日益縮小。二是融資障礙多。多數中小微企業起步較低、經營模式單一、自有固定資產較少，不符合銀行授信條件。更重要的是金融體系不健全，大銀行對中小微企業提供金融服務缺少動力，而看似與中小微企業相匹配的中小銀行，新設中小金融機構也并未按最初設想服務中小微企業，加之股權、債權等資本市場發育不完善，導致中小微企業的融資渠道狹窄，主要向民間融資，融資成本高企，最終導致了中小微企業“融資難、融資貴”。截至2012年年底，民間借貸市場的總體規模已超過4萬億元，接近1300萬中小企業融資總額的1/3。③李子彬:《中小微企業1/3融資來自民間借貸》，http://www.eeo.com.cn/2014/0305/256985.shtml ，2014年 3月5日。三是創業起步難。對中小微企業而言，創業初期主要受到政府管制和壟斷壓制。對市場主體而言“法無禁止即可為”，中小微企業只要自身條件允許，只要是合法行業都應該可以直接進入，但在具體執行中，市場準入方面的“玻璃門”、“彈簧門”現象依然存在，中小微企業或是被過高的門檻嚇退，或是陷入苛刻、復雜的準入程序。另一方面，壟斷企業會濫用市場支配地位，也抑制了中小微企業的發展。

二、政府該做什么?

在流行的經濟學理論中，政府與市場是對立的。但從現實來看，政府與市場是分工合作的關系。分工，是指政府與市場要把握好各自的功能定位和作用邊界，分別在公共領域和私人領域配置資源;合作，是指通過政府與市場的作用形成合力，政府提供環境和市場正常運轉所必須的基本條件，市場通過競爭提供發展動力，通過各自的努力共同促進經濟增長，創造國民財富。但在現實中，政府替代市場發揮作用的情形很常見，政府“有形的手”管得太多，太寬泛，過于強大。政府的這種“越位”使得中小微企業面臨某些難以克服的政策與體制瓶頸。同時政府又“缺位”于市場難以發揮作用的領域，如政府通過對公共資源的配置，為市場提供良好的環境。在分工上，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府不要干擾市場優勝劣汰的機制，面對中小微企業，政府只要守住法律的紅線，對中小微企業進行多種形式的規制;在合作上，中小微企業離不開政府的引導、呵護和服務，政府要更好發揮作用，通過激勵手段和更好地服務為中小微企業營造良好的出生、成長和發展壯大的環境。

(一)政府對中小微企業進行規制。

政府規制，是政府為了維護公共利益，糾正市場“越位”，依據法律和法規，以法律、行政和經濟等手段規范市場中的特定主體市場活動的行為。①王建:《中國政府規制理論與政策》，經濟科學出版社2008年版。在我國，由于市場機制不完善，市場管理法制不健全，部分中小微企業社會責任缺失，嚴重破壞生態環境，以犧牲環境和資源為代價獲取不正當的競爭優勢;侵犯員工權益，不提供法定福利待遇和社會保障;假冒偽劣盛行，嚴重損害消費者權益的情況屢見不鮮。政府規制就是要對中小微企業的有害行為進行限制和處罰。

一是法律規制。政府通過法律、法規所實施的規制行為，如對中小微企業知識產權的保護、對企業破壞環境的懲罰、保障公平交易和平等競爭的法律法規。二是行政規制。政府機構利用各種行政手段，命令、禁止、審批、認可或許可，直接干預經濟主體決策活動的規制方式。行政規制中政府通過制定標準、發布實施、執行檢查、實施處罰等程序直接介入經濟主體決策活動。三是經濟規制。經濟性規制是規制經濟學最核心的內容。經濟性規制主要關注政府在約束企業定價、進入與退出等方面的作用，重點針對具有自然壟斷、信息不對稱等特征的行業，其目的主要是為了防止資源配置低效和確保服務供給的公平性。經濟性規制的實施方式主要有，對企業進入及退出某一產業或對產業內競爭者的數量進行規制，可通過發放許可證，實行審批制，或是制定較高的進入標準來實現;對所規制企業的產品或服務定價進行規制，也稱為費率規制，包括費率水平規制或費率結構規制;對企業產量進行規制，產量高低直接影響著產品價格，進而關系到生產者與消費者的利益，通過規制可限制或鼓勵企業生產。

(二)政府對中小微企業實行激勵。

發揮政府促進中小微企業發展的激勵作用，要求政府對中小微企業的創業、創新、吸納就業等行為給予鼓勵。要素可以按對生產的貢獻獲得回報，企業也應該按照對經濟社會的貢獻獲得回報。政府的激勵性政策有利于企業更好地促進經濟社會發展，從而形成良性循環。政府的激勵性措施有短期和長期之分。長期性激勵主要指從體制上固定下來的政府對中小微企業的支持，短期性激勵更多是政策上支持。長期性激勵具有穩定性、固定性等特征，中小微企業對政府的長期激勵措施可以形成預期，從而刺激其改變經營策略，發展方式，對調整中小微企業結構有戰略意義。短期性激勵具有靈活多變、針對性強等特點，適用于對某類企業、某些行業的激勵。

具體講，政府對中小微企業的激勵措施主要包括以下幾個方面。一是政策性金融。政策性金融在支持中小微企業發展上主要表現為在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠，緩解其面臨的“融資難、融資貴”問題。如為鼓勵中小微企業轉型升級，對其應用的先進技術、新工藝、新材料、新裝備改造提供低息貸款。二是稅收優惠。稅收優惠是一種稅式支出，旨在幫助生產者降低成本，提升能力，其主要政策措施是有稅收減免、退稅、優惠稅率等。對中小微企業實行稅收優惠可以起到“放水養魚”的效果，如暫免征收部分小微企業的增值稅和營業稅;實行企業所得稅稅收優惠;激勵金融企業對中小微企業融資的稅收優惠;對小微企業免征關稅、進口環節增值稅和消費稅等。三是財政補助。對中小微企業的財政補助有助于其降低成本，提高投資和生產能力，促進發展。補貼形式可以為價格補貼、就業補貼、出口補貼、技術創新補貼等，如國家設立國家中小微企業發展基金，支持初創企業發展，支持科技型中小微企業發展等。四是政府采購。政府采購向中小微企業傾斜，可以增加市場上對其產品和服務的需求，擴大市場份額，從而激勵中小微企業發展。具體可采取預留采購份額、專門面向中小微企業采購、一定比例價格扣除參與評審、鼓勵中小微企業聯合體投標和中標大型企業依法向中小企業分包等措施，提高政府采購中小微企業貨物、工程和服務的比例，促進中小微企業發展。

(三)政府為中小微企業提供服務。

政府財力的有限性決定了政府不可能無限擴大對中小微企業的資金支持或減少稅收來實行激勵，而且政府提供各種專業、綜合服務平臺遠比給錢重要，這有利于整體性地降低中小微企業的成本。如同樣是對科技型中小微企業的支持，可以由直接的資金支持轉變為支持企業創新平臺建設，通過鼓勵高等院校、科研院所、企業技術中心開放科技資源，開展共性關鍵技術研究，從而改善企業創業和發展環境，提高服務中小微企業的水平。

政府對中小微企業提供服務主要表現在服務體系建設和服務行為的強化上。一是推進中小微企業服務體系建設。加強統籌規劃，完善服務網絡和服務設施，積極培育各級中小企業綜合服務機構，如科技、金融、產業融合創新服務平臺，公共技術創新服務平臺，信息服務平臺，檢驗檢測服務平臺，標準體系服務平臺，知識產權服務平臺，教育培訓服務平臺，物流服務平臺等。二是強化政府對中小微企業的服務行為。簡政放權改革背景下，應深化行政審批制度改革，全面清理并進一步減少、合并行政審批事項，實現審批內容、標準和程序的公開化、規范化。政府各部門都要簡化程序、縮短時限、提高效率，為中小微企業設立、生產經營等提供便捷服務。

三、政府如何更好地發揮作用?

(一)加深對中小微企業的認識。

改革開放突破了社會主義與市場經濟的藩籬，中小微企業從無到有，群體不斷壯大，對經濟社會發展的貢獻也不斷加大。對中小微企業的認識也經歷了不同階段。2002年通過了《中小企業促進法》，首次從法律層面提出促進中小企業發展;2008年開始實施“兩稅合并”后的《企業所得稅法》，首次提出“小型微利企業”的劃分標準和享受20%的企業所得稅優惠稅率;2011年，工信部等四部委《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，在不同行業，大中小微企業有了明確標準。緊接著，工信部頒布《“十二五”中小企業成長規劃》，財政部從政府采購、企業所得稅優惠、減免行政事業性收費等方面支持中小微企業，2012年，國務院頒發《進一步支持小型微型企業健康發展的意見》，對中小微企業發展的支持明顯加強。

對中小微企業的認識是否到位，決定了政府作用發揮的好壞。中小微企業從個體上講，體量小、收入少、利潤低，但是作為一個群體，在數量上占有絕對優勢，是市場經濟發揮作用的重要體現。當前，多數中小微企業都是勞動密集型企業，是吸收就業的主力軍，而科技型中小微企業占比低，且很多利潤來源單一，很多都是“一招鮮”，對成本消化能力弱，信息搜尋能力弱，但是隨著勞動者素質的提高，創新型中小微企業的不斷發展，中小微企業將成為經濟結構調整的主力軍。從貢獻的角度講，國有大型企業控制國民經濟命脈，是國民經濟的支柱，是體現國家競爭力的主要力量，但是中小微企業活力和創造力不斷增強，對國民經濟發展的貢獻潛力巨大。基于這樣的認識，我們有理由相信政府將更好發揮作用，在規制的基礎上，向中小微企業提供更多激勵和更好服務，促進其發展。

(二)完善中小微企業發展的法律環境。

在市場競爭中，企業規模小，產品技術含量低決定了其處于劣勢，產品的定價權可能旁落。在與政府的關系方面，也決定了這樣的企業的現實話語權和對政策的影響力相對較弱。作為“弱勢群體”，中小微企業需要法律保護才能發展壯大，如知識產權保障、欺詐打擊、打假等方面的法律保障。一項知識產權可能是一個中小微企業的核心競爭力，盜版的出現就意味著這家企業的倒閉，而欺詐、假冒偽劣的存在是對市場秩序的侵擾，法律對此的打擊責無旁貸。

一是健全中小微企業相關的法律制度?！吨行∑髽I促進法》僅僅是涉及中小企業，而對于才剛剛起步的小微企業來說，很多法律跟不上進度。下一步，應提高立法質量，拓寬立法層面，在《中小企業促進法》的基礎上，清理不利于中小企業發展的法律法規和規章制度，擴大市場準入范圍，降低準入門檻，進一步營造公開、公平的市場環境，改善中小微企業發展的法律環境。國務院先后在2005年、2010年針對非公有制企業和民間投資，發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(“非公36條”)和《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(“新36條”)，而在當前金融法律體系中，《商業銀行法》、《貸款通則》、《擔保法》、《破產法》等很多法律對小微企業的融資支持力度都不夠。

二是法律執行到位。健全相關法律制度解決的是“有法可依”的問題，法律執行到位解決的是“有法必依”的問題。如“新舊36條”的規定“看上去很美”，非公有制經濟發展和民間投資的門檻降低了，有形的障礙消除了，但是無形的“玻璃門”和“彈簧門”是否還會大行其道，壟斷行業對民間投資只是名義開放呢?法律執行不到位，再健全的法律都會形同虛設。這就要求有更多的規章、實施細則等具體、細化的東西去支撐法律執行。

(三)健全政府支持中小微企業發展的體制機制。

政府職能履行取決于促進中小微企業發展的體制機制，主要包括行政體制、金融體制、財稅體制、監管體制、服務體制等方面。如果這些方面的體制機制不完善，就會形成中小微企業發展的障礙。

健全政府支持中小微企業發展的體制機制。行政體制上，要深化改革，進一步轉變政府職能，加快推進行政管理體制的改革，減少行政審批、行政許可等事項;金融體制上，支持成立專為中小微企業服務的中小銀行，發展中小微企業股市、債市直接融資，拓寬融資渠道，有效緩解中小微企業“融資難、融資貴”問題;財稅體制上不斷完善財政支持、稅收優惠、政府采購等方面體制機制，如財政設立政府引導資金支持中小微企業信用體系的建設，財政不直接向中小企業提供資金，而是參股信用擔保機構，培植社會性的第三方信用擔保法人經濟主體，幫助中小微企業建立信用體系，促進其融資;監管體制上，要求根據法律的授權對法律執行是否到位進行監督，也要求通過規制對中小微企業的有害行為加以限制和處罰;服務體制上，轉變政府觀念，從管制型政府轉變為服務型政府，不斷提高政府治理水平，提供各種綜合服務平臺能有效降低企業成本，從而促進中小微企業發展。促進政府履職的各項體制機制，不僅能夠單獨發揮作用，也能共同起作用，構成一個有機整體。如為促進民間投資，一是要完善法律制度，抓緊完善《反壟斷法》實施細則，為民間投資營造公平的市場競爭環境;二是要推動相關主管部門轉變觀念，改善服務方式，以便利民間資本在相關領域的投資;三是推動相應的行業監管體制變革，規范民間投資發展。

(四)建立科學的政策體系。

促進中小微企業發展取決于政府的各項政策，如財政補貼、稅收優惠、政策性金融等。政策體系是否科學決定了政府能不能發揮作用，決定了政府政策績效大小。如果在政策制定上存在由于體制上的分割導致的政策碎片化，或是在政策執行中，存在明顯的政府“缺位”，或是在政策執行后缺乏政策評估與反饋機制，這樣的政策體系就是不科學的，其后果也顯而易見。政策碎片化，甚至互相矛盾，中小微企業將會無所適從，選擇性執行政策;政府“缺位”，沒有對企業有害行為的有效規制，只能任由其發展;政府不能得到政策執行效果的反饋，就找不到改進政策的抓手，也就無從完善政策體系。

建立科學的政策體系，一是要有完整的頂層設計，從對中小微企業的反向規制和正向激勵和服務出發，讓政府政策全方位覆蓋其行為，防止政策“缺位”，防止政策碎片化不能形成合力，也防止政策間互相牽制從而抵消政策作用。二是政策執行體現政府政策意圖，要防止執行偏離軌道，如建立中小銀行的主要目的就是促進中小微企業發展，政策實際執行中，似乎給予了其充分的市場地位，讓其肆意追求利潤，而沒有對其業務的開展范圍、經營模式等進行有效規制，這一為中小微企業拓寬融資渠道的重要政策也就打了折扣。三是對政府政策實行全過程績效管理。與法律、體制機制相比，政府政策的作用時間短，也更加靈活，在其制定上也就能更有針對性，績效目標的設定也相對容易。在政策執行過程中，對設定的績效目標進行監控，發現錯誤立即糾正。政策執行完畢，重視政策績效評估并及時反饋評估結果。實行績效管理的政府政策反映到政府預算上就形成了全過程預算績效管理的模式，即預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的“全流程”預算績效管理。

［1］金三林:《中國勞動力成本上升的成因及趨勢》，載于《東方早報》2013年5月28日。

［2］楊毅:《我國中小企業的政府規制研究》，碩士學位論文，2010年。

［3］財政部:關于印發《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》的通知，http://www.gov.cn/zwgk/2011－12/31/content_2034662.htm ，2011年12月。

［4］馬乃云、張安安:《完善財稅政策，促進中小微企業發展》，載于《中央財經大學學報》，2012年第8期。

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