以基本公共服務能力建設為重點 完善社會治理

中國社會科學院馬克思主義研究院 劉志昌

以基本公共服務能力建設為重點 完善社會治理

中國社會科學院馬克思主義研究院 劉志昌

基本公共服務現代化是社會現代化的重要內容。當前，我國基本公共服務能力與經濟社會發展水平和要求、人民群眾日益增長的公共服務需求、發達國家公共服務水平相比，仍有一定差距。新時期，完善社會治理，必須適應經濟社會現代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務能力建設和均等化為重點，加快建立健全基本公共服務體系，以基本公共服務體制和能力的現代化推進社會治理體制和治理能力的現代化。

公共服務；現代化；能力建設；社會治理

黨的十八大提出加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成社會管理體制、基本公共服務體系、現代社會組織體制和社會管理機制。將基本公共服務體系作為社會建設和社會體制改革的四大重要目標之一。強調“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”新時期，完善社會治理，必須適應經濟社會現代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務能力建設和均等化為重點，加快建立健全基本公共服務體系，以基本公共服務體制和能力的現代化推進社會治理體制和治理能力的現代化。

一、經濟社會現代化要求基本公共服務的現代化

現代社會實質上就是通常所說的工業社會。隨著我國工業化、信息化、城鎮化、現代化的快速推進，我國社會需求與消費結構、人口和家庭結構、就業結構等日益現代化，人民群眾對基本公共服務的需求日益增長，對公共服務現代化提出了更高的要求。

改革開放后，我國居民消費結構和消費需求日益向現代化方向發展，消費結構和消費需求從衣、食等低層次生存性消費向教育文化娛樂和醫療等更高層次的發展性、享受性消費轉變。我國城鎮居民食品支出占總消費支出1978年為57.5%，1990年為54.3%，2000年為39.4%，2010年為35.7%；農村居民食品支出占總消費支出1978年為 67.7%，1990年為 58.8%，2000年為49.1%，2010年為41.1%。隨著經濟發展和城鄉居民生活水平的提高，城鄉居民食品支出比重降低的同時，教育文化體育和醫療等支出日益增多，對公共服務的需求日益迫切。

家庭人口老齡化、家庭規模小型化、核心家庭為主體、家庭類型多樣化等現代家庭結構進一步發展并逐步形成，家庭傳統保障功能日益削弱，要求建立健全現代社會保障制度。按照聯合國老齡化社會標準，我國于2010年即已進入老齡化社會。截至2013年年底，我國60周歲及以上人口20 243萬人，占總人口的14.9%；65周歲及以上人口13 161萬人，占總人口的9.7%。同時，戶均人口規模下降趨勢明顯，由1982年的4.41人，減少到1990年的 3.96人、2000年的3.44人，再降到2005年的3.13人。家庭結構模式變化在城鎮突出表現為“四二一”模式，在農村基本形成以“四二二”模式，即祖輩四人、父輩二人、子輩二人為主體的格局。家庭結構模式的變化，意味著家庭贍養老人的負擔越來越重。無論是在經濟上，還是在時間和精力上都將是難以承受的。

國有、集體單位外就業人員日益增多，龐大的農民工群體，快速的城市化，以及社會各階層的貧富分化等都對公共服務提出了迫切需求。同時，社會建設滯后是導致公共服務能力不足的重要原因。1978年，城鎮就業人員9514萬人，其中國有、集體單位就業人員占99.84%；2010年城鎮就業人員34 687萬人，其中國有、集體單位就業人員共7114萬人，占20.51%。同時，私營經濟單位就業人數從1990年的57萬人增加到2010年的6071萬人；個體經濟就業人數從1978年的15萬人增加到2010年的4467萬人。改革開放后，在非國有、集體單位中就業人員，特別是私營經濟、個體經濟組織中的就業人員，沒有享受社會保險等公共服務或享受的公共服務項目、水平較低。

基本公共服務現代化是社會現代化的重要內容，社會現代化要求推進基本公共服務現代化。健全基本公共服務體系是加強社會建設、完善社會治理的重要內容，具有重要的意義。新時期，加強基本公共服務能力建設和推進基本公共服務均等化，有利于完善社會治理；有利于擴大內需，從而推動經濟結構的轉型升級；有利于完善政府公共服務能力，促進政府職能轉變和服務型政府的建設；有利于縮小社會差距，從而促進社會公平。

二、基本公共服務能力的國際比較

近年來，我國基本公共服務取得了巨大成績和進步，同時，與我國經濟發展水平以及發達國家基本公共服務水平相比較，我國基本公共服務發展水平仍然相對落后，有待進一步提升。以北京市為例，作為國家首都和經濟發達地區，北京市的經濟社會發展和基本公共服務總體水平居于全國前列。2009年北京市人均GDP首次突破1萬美元，達到中等發達國家水平。2011年北京市人均GDP為80 510.9元，折合12 463美元。按世界銀行劃分各國貧富程度的標準，北京已經達到中上等國家水平，接近富裕國家——人均GNI（國民總收入）12 275美元的水平。《北京市“十二五”時期社會公共服務發展規劃》明確提出“到2015年，基本構建起與首都功能定位和中國特色世界城市建設目標相適應的公共服務體系，基本公共服務水平位居全國前列并達到中等發達國家水平。”在此，我們選取基礎教育等指標與中等發達國家比較。

從教育投入看，北京市公共教育支出占GDP比例偏低，占財政支出比例較高。2009年，北京市公共教育支出占GDP的比例為3.01%，韓國、新加坡分別為5.05%、3.08%；2010年，北京市、新加坡分別為3.19%、3.26%。2008年，北京市公共教育支出占政府財政支出的比例為16.14%，韓國、新加坡分別為 15.8%、15.3%；2010年，北京市、新加坡分別為16.57%、10.3%。從小學生師比看，北京市低于韓國和新加坡。2010年、2011年，北京市小學生師比分別為13.2和14.9，韓國 2010年為 20.9，新加坡 2011年為18.5。

從醫療衛生看，北京市醫療衛生總費用占GDP比重與韓國接近，高于中等收入國家，但公共醫療衛生投入偏低，遠遠低于韓國、中等收入國家。北京市衛生局等組成的項目組研究數據顯示，北京市衛生總費用占 GDP比重2007～2009年分別為5.6%、6.4%、6.0%，中等收入國家分別為5.4%、5.4%、5.8%，韓國2007年、2008年分別為6.3%、6.5%。2009年，北京市公共醫療投入占醫療衛生總費用的29.1%，中等收入國家為52.0%，韓國為58.2%，新加坡為36.1%。

從公共交通看，北京市每萬人公共汽車、出租汽車數量遠低于新加坡。每萬人公路里程數量高于新加坡。2009～2011年，北京市每萬人擁有公共汽車數量分別為12.4輛、11輛、10.7輛，每萬人擁有出租汽車數量分別為38輛、34輛、33輛，每萬人公路里程分別為11.8公里、10.76公里、10.58公里，新加坡每萬人擁有公共汽車數量分別為32.1輛、32.1輛、32.9輛，每萬人擁有出租汽車數量分別為49.5輛、51.4輛、52.2輛，每萬人公路里程分別為6.7公里、6.7公里、6.6公里。

從北京市與韓國、新加坡等中等發達國家的比較看，一些指標接近或達到中等發達國家水平，但總體上仍存在一定的差距，有些基本公共服務既有數量上的差距，也有質量上的差距，同時，在財政投入、服務理念以及制度體制機制等方面仍有較大的發展空間。從全國情況看，我國基本公共服務仍存在總量供給不足、服務供給不均衡、體制仍需改革、財政投入仍需加大等問題。

三、以基本公共服務能力建設和均等化為重點，完善社會治理

在我國北京等地相繼進入中等發達國家收入水平的新時期，完善社會治理，必須適應經濟社會現代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務能力建設和均等化為重點，加快建立健全基本公共服務體系，以基本公共服務體制和能力的現代化推進社會治理體制和治理能力的現代化。

一是要進一步深化財稅體制改革，建立財政保障機制，奠定基本公共服務能力建設和均等化的經濟基礎。從發達國家經驗看，公共服務能力建設和均等化的關鍵是建立科學的財稅體制，建立事權和支出責任相適應的制度，加大財政投入力度，建立健全公共財政支出均等化的體制機制。我國要優化財政支出結構，加大民生財政投入力度，降低行政成本，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，建立起雙向的財政平衡機制和保障機制。

二是要加快轉變政府職能，調動地方政府的積極性，建立基本公共服務均等化的動力機制。黨的十八大提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。要求“推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”，這就要求在新時期，我們要更多地關注社會公平，特別是在基本公共服務領域，要以“公平”為首要價值取向，并用這種價值取向指導地方政府的行政行為。要加快轉變政府職能，強化政府公共服務職能，提高政府公共服務能力。建立和完善公共服務評價指標體系，實行中央對地方的公共服務問責制；建立以公共服務為導向的干部政績考核制度，增加公共服務指標在干部政績考核體系中的權重，從而解決地方政府在基本公共服務均等化中的動力不足問題。

三是要改變經濟社會發展理念，推進社會事業改革創新，大力推進基本公共服務均等化，促進經濟社會全面協調發展。新時期，要按照經濟社會全面協調發展的要求，按照共同富裕和區域發展的總體戰略部署，著力縮小城鄉和區域發展差距，統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展。要制定科學的基本公共服務發展規劃和實施方案，明確基本公共服務的發展任務和工作目標，有步驟地提高基本公共服務水平和均等化程度。要將農民工等外來流動人口全面納入基本公共服務體系，加強基本公共服務的制度建設。

四是要構建城鄉一體化的基本公共服務體制機制，著力推進城鄉基本公共服務均等化。基本公共服務的城鄉差距仍然是當前經濟社會發展的突出問題。農村地區如果享受不到公平的基本公共服務，就很難真正實現基本公共服務現代化的目標。要在不斷提高基本公共服務水平的同時，著力推進城鄉基本公共服務均等化，盡快消除基本公共服務的城鄉差距、區域差距、群體差距，建立健全覆蓋城鄉居民基本公共服務供給體系，確保城鄉居民在基礎教育、社會保障等方面享受公平的基本公共服務。