促進城市群經濟社會科學發展的財政對策探索

廣西財經學院、南寧職業技術學院聯合課題組

促進城市群經濟社會科學發展的財政對策探索

廣西財經學院、南寧職業技術學院聯合課題組*

所謂城市群，是在特定的區域范圍內云集相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或兩個(有少數城市群是多核心的例外)特大城市(小型的城市群為大城市)為中心，依托一定的自然環境和交通條件，城市之間的內在聯系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。

經過多年的實踐和探索，我國城市群建設取得了一些經驗，但也存在不少教訓。因此，本文針對我國城市群的發展現狀，圍繞當前及今后經濟社會發展對城市群建設的要求，提出城市群未來發展的設想及財政對策建議，以期實現中國的城市夢和強國夢。

一、我國城市群的建設及現實意義

為打造“城市化中國”，以城鎮化帶動我國經濟社會的發展，全國各地一直致力于推進城鎮化的發展。大城市以其產業承載能力大、創造就業機會高、財政實力強以及高質量的公共服務等優勢，集聚了大量的生產資源、人才、資本、技術、人口，城市空間和范圍在不斷擴大，經濟發展勢頭迅猛。目前，大江南北眾多大城市林立，如有作為政治文化中心的北京市、金融中心的上海市，有作為省會城市的武漢市、南京市、成都市等大都市，以及作為中國對外交往重要門戶的深圳市等。

然而，面對經濟全球化的趨勢，我國各大城市在參與國際分工合作的能力顯得極為單薄。加上近年來眾多大城市不斷出現環境惡化、資源短缺、人口過多、交通擁堵等問題，使大城市的建設頻遭挑戰。另外，我國很多中小城鎮因資金短缺、交通設施不完善，產業發展后勁相對較弱，經濟社會發展速度非常緩慢。這種不協調的城鎮化現象，引起了中央和地方政府的重視，經過多年的探索試點，出現了城市群這一新型城市體系。

21世紀以來，我國公認的已初具規模、正在建設完善或即將建設的城市群有：長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、山東半島城市群、巴蜀(重慶市、四川)城市群、中原城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、關中城市群、廣西北部灣城市群和桂中柳來河城市群等。

從實踐來看，城市群作為新型城市體系，其現實意義表現為：

首先，有利于提升中心城市的輻射帶動能力。近10年來，為推動北部灣城市群的發展，廣西以作為中國—東盟博覽會舉辦地的南寧市為中心，投入數百億元資金，實施沿海基礎設施一期、二期大會戰，建設南寧—崇左、南寧—北海、欽州—防城港、六景—欽州等高速公路網，推進通信同城化，構建產城融合發展模式，全力打造以南寧市為中心的“1小時經濟圈”，提升了南寧作為中心城市的輻射帶動作用，密切了北部灣城市群各城市間的經濟往來，增強了北部灣城市群發展的后勁。

其次，有利于加快城市群經濟協調發展。從實踐來看，抱團建設城市群，有利于加快區域內相關城市的經濟協調發展。近年來，隨著高速公路、高速鐵路、跨江跨海大橋的逐步建成并投入使用，長三角地區基礎設施建設日趨完善，城市群空間布局結構已基本形成，“同城效應”日漸凸顯，也加速了城市群經濟一體化發展步伐，并且由單一的經濟一體化向社會、文化、科技、生態等綜合性要素的全面一體化發展，實現了區域內經濟協調快速發展。據統計年鑒數據表明，2003年，三地制造業增加值占全國的25%，2005年達到31%。到2010年，長三角地區制造業比重按同期匯率計算，達到世界比重的2.1%。

再次，有利于提高城市群的競爭力。城市群的建設，不僅使各城市的土地資源、礦產資源、技術資源、信息資源和市場資源能夠有機整合起來，優化產業布局，也有助于形成政策疊加優勢，增強其在國內外的競爭力，提升招商引資的吸引力。1997年，湖南結合長株潭城市群具備獨特的發展條件、優勢和潛力，積極謀劃并推進長株潭經濟一體化建設。2006年，長株潭被國家列為促進中部崛起重點發展的城市群之一；2007年被整體納入國家老工業基地，享受東北老工業基地振興的政策延伸等。十多年來，按照“規劃引導、基礎設施先行、重大項目跟進”的思路，探索了規劃、行政、法制、改革四個抓手，長株潭城市群的建設取得了階段性進展，競爭力不斷增強。2010年，該城市群實現GDP總量12 560億元，占全省的79%。其中，作為城市群核心的長株潭三市，沿湘江呈品字形分布，總面積2.8萬平方公里，人口1325萬人，分別占全省13.3%和19.2%，GDP 6716億元，占全省的42%。

二、我國城市群發展的成效、主要做法及存在問題

(一)我國城市群發展取得的成效。

實踐表明，城市群的建設和發展所取得的成效非常顯著。據有關統計數據顯示，珠三角城市群占全國國土面積的0.3%，占全國人口的3%，地區生產總值占全國的9.3%；長三角城市群占全國國土面積的2%，占全國人口的6%，地區生產總值占全國的20%；京津冀城市群占國土面積的2.27%，占全國人口接近6%，地區生產總值占全國約10%。也就是說，三個地區加起來GDP占了全國的40%。

這也證明了城市群的發展將是我國今后城鎮化的必然趨勢。

(二)各大城市群發展所采取的主要做法。

1.建立多層面的聯席會議制度。聯席會議制度，其目的是推動城市群中的各成員城市進行密切交流和互動，實現城市抱團發展的目標。如中原城市群建立了省級直屬有關部門與城市的聯席會議制度、政協主席聯席會議制度、舉辦城市市長論壇和經濟發展論壇等，探討中原城市群如何把握機遇實現產業承接等議題。珠三角城市群則以廣佛肇、深莞惠、珠中江三大城市圈為平臺，建立了相應的黨政主要領導聯席會議、分管市領導工作協調會議、部門協調會議等多層級的協調機制，各城市圈通過不同特色的城市規劃，實現經濟圈內部優勢互補，在推進城市經濟社會發展的基礎上再實現城市群的共同發展。

2.科學編制全面系統的城市群發展規劃。城市群的發展不僅要在總體布局方面進行科學規劃，而且還要對教育、經濟、科技、信息、土地、旅游、交通、環境保護、就業與社會保障、戶籍管理、統計體系等方面進行合理規劃。如2008年12月國家發改委頒布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008～2020年)》，就明確了有關規劃范圍是，以廣東省的廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、江門市、東莞市、中山市、惠州市和肇慶市為主體，輻射泛珠江三角洲區域，并將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃。該綱要規劃還從產業體系、創新能力、基礎設施、城鄉一體化、環境保護和資源節約、社會事業發展等方面進行了精心的規劃，終極目標就是促進珠三角城市群經濟持續高效地發展。

3.積極推進城市群建設一體化。由于城市群內各城市的不同功能定位，互補性很強，在人流、金融、信息等不同層面上的一體化發展，有助于加強城市經濟聯系及城市間其他方面的對接。目前我國大多數城市群的建設，都在基礎設施、產業發展、交通運輸、旅游發展等不同領域的“一體化”做出了許多大膽而有益的探索和試點，并取得了良好成效。如珠三角城市群就在基礎設施建設、產業布局、城鄉規劃、公共服務和環境保護等方面制定并實施了一體化專項規劃，使該城市群經濟社會發展體系實現有機銜接。長株潭城市群則提出公共交通的一體化、信息網絡的一體化等發展思路，實現三市區際公共交通運營一體化管理與信息網絡的共享，使三市間的交通交流更加便利。廣西在“北部灣經濟區同城化發展推進方案中”提出，到2015年北部灣經濟區內將優先實現通信、交通、產業、城鎮體系、旅游服務、金融服務、教育資源、人力資源社會保障、口岸通關一體化九大領域的同城化建設。

4.合理規劃產業布局，促進產業融合。城市群內產業分工格局是各城市為適應全球、國家或區域內外部環境變化，在彼此的競爭中形成和調整的產業結構與空間布局及應用。以京津冀城市群為例，它們依托北京市、天津市、唐山市等中心城市的制造業基礎，形成了電子信息、汽車、裝備制造、冶金和石油化工五大產業集群。特別是在汽車制造業從過度分散走向高度集中的大趨勢下，京津冀也在謀求和加強彼此的分工與合作：北京市著重轎車、越野車的整車制造，天津市在發展經濟型轎車的同時注重轎車零部件的發展，河北則圍繞京津的汽車整車制造發展零部件制造業和專用汽車制造。

5.努力強化城市經濟功能定位。城市群的發展使區域經濟的組織與創新能力逐步加強，產業結構與空間布局不斷優化。作為一個有機整體，城市群內部存在著密切的聯系，包括資源、金融、市場、信息以及一些集團公司控制的聯系更緊密的要素流動，按照市場經濟規律合理配置，形成城市間日趨合理的職能分工。

如在中原城市群中，鄭州市定位為全國重要的物流中心、先進制造業基地和科技創新基地；洛陽市定位為新型工業城市、科研開發中心和職業培訓基地；開封市定位為國際文化旅游城市以及紡織、食品、化工和醫藥基地。

在珠三角城市群中，深圳市主要發揮“二傳手”和制度創新的實驗室作用，發展物流業和高新技術產業及電子裝備制造業；香港特區發揮自己的服務業優勢以及國際貿易、金融、管理和人才優勢和世界自由港優勢，成為以現代物流業和金融業為主的服務業中心與高新技術產業基地；珠海市借助其環境優勢，以制造業為主，服務業為輔，成為高新技術產業基地和基礎工業基地；西岸的中山市、江門市是最重要的家電和五金制造業基地。

(三)城市群發展存在的問題。

1.城市功能互補性相對不足。由于每個城市都面臨增強競爭力的挑戰，為應對外部帶來的壓力，城市的發展方向將追求自身最優化，在我國主要表現為追求城市GDP的增長，而單一追求GDP增長的理念，會導致城市群內各成員城市定位混亂，城市特色功能流失，產業結構同質化。

2.城市群內不合理競爭現象依然突出。以珠三角城市群為例，由于電子商務的興起，物流業近幾年來得到了巨大的發展，隨之發展的還有交通基礎設施的建設，但這些交通基礎設施的建設在珠三角城市群卻演變成了城市間的互相競爭，廣州市為了與香港特區爭奪世界物流中心，新建機場和火車站及擴建廣州港，加強對客流和貨流的吸引。而香港特區為了保住世界物流中心的地位當然不會坐以待斃，急著上馬港珠澳大橋。深圳市則斥資300億元擴建東西港區和深圳機場，意旨掌控國際轉口的主導權。在物流業方面珠三角城市群不僅沒有形成城市間日趨合理的職能分工，而且還造成了物流產業的嚴重重復建設，浪費區域資源，降低了整個區域經濟的競爭力。*《深圳投300億改造深圳港和深圳機場》，載于《國際金融報》2012年11月12日。

3.核心城市不強，整體發展緩慢。在我國發育比較成熟的城市群如長三角、珠三角、京津冀等城市群內，核心城市為上海市、廣州市、深圳市、北京市、天津市。雖說它們在我國經濟社會發展中舉足輕重，但無法與紐約市等國外發達城市相比較。紐約市屬于高發達城市，其經濟發展水平可以輻射整個城市群，帶動整個區域的經濟發展。而我國上述城市經濟發展模式還處于吸納資源而非溢出狀態，缺乏龍頭帶動作用，輻射的經濟區域也較窄。

三、推進城市群經濟社會科學發展的基本路徑及財政對策建議

(一)基本路徑建議。

城市群經濟社會科學發展，就是要充分發揮城市群的功能優勢，通過“產業聯動”、“市場聯動”、“信息聯動”、“創新聯動”和“資金聯動”，整合區域經濟，以經濟高速發展的中心城為起點，輻射區域內其他城市形成一條條線，最后線線相接形成網絡，進而可以高度優化區域的資源，有利于區域經濟的發展，提升區域整體競爭力。

1.積極推進產業聯動發展。在城市群發展中，各有關城市要圍繞核心城市的產業發展規劃，在發展壯大具有明顯競爭力的特色優勢產業的同時，注重以具有產業領先的企業為主導，帶動周邊產業的發展，形成產業鏈條的產業聯動模式。這就需要各城市通過溝通和協調，確立產業鏈環節中的某個主導企業，通過調整、優化相關企業關系，使其協同行動，提高整個產業鏈的運作效能，從而達到不斷增強整個地區的產業競爭力的目標。

2.科學實施市場聯動戰略。實施市場聯動戰略，就是要根據各城市產業的優勢，構建優勢互補但不會趨同的市場體系，如生產資料市場、消費品市場、旅游市場、勞動力市場等，不僅能營造城市群內經濟社會發展的良好合作氛圍，而且使買賣雙方能按需交易，降低尋找市場的機會成本。市場是一種有效配置社會資源的價格機制，而市場聯動則是為了能使得城市群的社會資源能充分地、高效地進行配置，從而帶動區域經濟的發展。

3.努力構建信息聯動體系。信息聯動是指通過建立的收集區域信息渠道和發布區域信息平臺，使用信息和發布信息雙方能及時充分地進行信息的互動，其目的在于通過整合區域的信息，減少信息不對稱所帶來的影響。

以目前政府信息網站為例，我國大部分城市的做法是每個地方政府建立一個網站，網站內主要是地方政府的信息，缺少與其他地區的信息互動，不利于信息的交流。因此，在推進城市群建設過程中，可以建立一個區域性的信息港，收集和整理城市群內地方政府發布的政策、文件以及資源、產品等方面的信息，并在此基礎上對收集的數據進行分類、篩選、對比等，使信息有層次地串聯在一起，實現城市間信息傳輸、集散、共享和服務，擴大地方政府發布信息的范圍和影響。

4.大力推進創新聯動工作。黨的十八大明確提出，要實施創新驅動發展戰略，堅持把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，以全球視野謀劃和推動創新，提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，尤其要注重協同創新，增強創新驅動發展新動力，激發各類市場主體發展新活力。

創新聯動的目的在于激發企業創造力和擴大企業的生產力，從而提升城市群內各有關企業的競爭力。創新聯動的關鍵在于如何使企業利用城市群整合區域資源的優勢，進行技術的革新并且付之實踐。其中，技術創新者與企業之間的聯系尤為重要，整合城市群區域的技術資源和收集企業的需求信息，將技術資源最大化地利用，確保區域經濟獲得長足的發展。

5.合理開展資金聯動工作。資金被比作是企業的“血液”，它是企業經營活動正常進行、生存發展的重要保障。當資金環節出現問題時，即使是資產上億元的大型企業，也會因為幾百萬元的資金而宣布破產。因此，融資問題成為了我國許多企業做不大做不強的根源。資金聯動就是運用已整合好的區域金融資源，幫助企業解決融資問題。例如，政府可通過合并城市群內的地方銀行，成立區域性銀行，將區域內分散的金融資源聚集起來，聚沙成塔，積少成多。該銀行除了對內承擔幫助解決融資的問題外，對外還要進行資本投資，增強自身實力。

(二)助推城市群經濟社會科學發展的財政對策建議。

由于城市群不是若干城市在一定空間范圍內的自然布局和簡單組合，城市群能夠成“群”的關鍵在于城市間的緊密聯系和協同互動，促進城市間要素自由流動、資源高效配置、基礎設施對接、產業關聯配套、公共服務均等，充分發揮城市群的規模效應、集聚效應和協同效應。

因此，在城市群建設和發展過程中，應學習借鑒美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、英國以倫敦為中心的城市群這國外五大城市群的建設經驗，努力做好以下幾個方面的工作：

1.創新財政管理體制。借鑒中央對地方財政管理體制和省對市縣財政管理體制的基本做法，按照社會公共需要或公共物品的受益范圍及城市間的職責劃分，合理確定城市群內成員城市的事權和財權。例如，各城市主要承擔本轄區范圍內政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出，而城市間的基礎設施對接所需支出，由關聯城市召開聯席會議按人口、區域面積、資金實力等因素合理分配承擔比例；根據事權和財權相結合原則，按稅種和收入屬地原則劃分各市收入，對于城市間開展合作共贏活動所產生的有關稅收收入，由各市政府根據貢獻能力協商確定地方享受的稅收分成比例，并通過“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的辦法處理各地方財政收入入庫問題，確保城市群內各城市的財政收益。

2.加大城市群內基礎設施和社會服務銜接方面的投入力度。為保障城市群內人員、信息、技術、生產資料和商品的自由流動，各城市間要加大交通設施的投入力度，尤其在各城市間的結合部應通過合理協商界定支出責任，實現互聯互通；加大教育資源、醫療衛生資源等方面的投入力度，滿足人員流動所帶來的教育、醫療等方面的需求；加大對通信網絡一體化、就業管理一體化、五險一金管理一體化的投入，建立健全通信、就業、五險一金信息數據庫，方便群眾辦理各項業務，確保城市群內老百姓得到實惠，實現人人參與城市群建設、助推城市群科學發展目標。

3.穩健處理城市群內各城市間財權分配爭議問題。在城市群建設過程中，各城市為了保證本市經濟社會發展和維護自身的財政利益，不可避免地會出現財權分配比例的爭議問題，從而導致城市間合作不徹底甚至是部分領導干部干預行業及產業合作的問題。對于這類問題，國外采取了相關措施解決各城市間財權分配爭議問題，并取得了良好的效果。

如歐盟國家為推進城市群經濟的發展，于2008年2月通過增值稅改革法案。根據這套法案，城市群內部分商業活動(如餐飲、文化、體育、科研、教育、電信、廣播電視和電子商務等服務)將不再由服務商所在國征稅，而改由發生實際服務消費的國家征收，從而保證了稅源與稅收的一致性，實現了城市群相關城市的協同發展。

為此我們建議，學習借鑒國外經驗，通過召開聯席會議制度，使各城市加強溝通和交流，建立財政收入分配協調機制，確保財政收入能按照財源地貢獻大小進行合理分配，以實現城市間經濟協調可持續發展的目標。

*課題組成員：李順明、楊清源、甘自發、陳會連。