從中非農業合作看維護國家糧食安全

外交部國際經濟司 高 偉

國務院發展研究中心 孟 春

農業部規劃司 趙彩云

國家安全關乎國家盛衰興亡、人民安居樂業，不可忽視。習近平總書記強調:中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤。國家糧食安全，是關系國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題，糧食產業盡管比較效益很低，卻是保障國家安全的首要籌碼。維護國家糧食安全既要立足國內現實，又要適應經濟全球化新形勢，推進對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合。從中非農業合作的實踐，我們可以更好地理解這其中的深刻含義。

一、調研體會

筆者曾經到過幾個非洲的中國農場調研，其中的莫桑比克湖北農場給我們留下了深刻印象。

1.中莫關系傳統友好，合作基礎較好。中華人民共和國與莫桑比克共和國于1975年6月25日建交。建交以來，兩國關系發展順利。中方共承擔了經濟住房、國家體育場等23個成套項目、農業技術示范中心等18個技術合作項目、3個考察項目。2012年，中莫雙邊貿易額為13.4億美元，同比增長40.4%，其中中方出口9.4億美元，進口4億美元，同比分別增長34.4%和56.6%。在莫桑比克首都馬普托有條毛澤東大道。當年，莫桑比克人民解放軍崇拜毛主席，學習毛主席著作。解放陣線是莫桑比克第一大黨，追求建立科學社會主義。

2.農業是莫桑比克國民經濟的支柱和人民收入來源的主要渠道，但糧食危機嚴重，不能自給。根據世界銀行公布的數據，2010年，農業生產總值達26.47億美元，占GDP的31.85%，年增長率8.48%。全國80%左右的農村家庭收入來自農業，約有70%左右人口的經濟來源主要依賴農業。①依賴農業生產作為主要經濟來源的人口比重數據引自《2011-2019年農業發展戰略規劃》，有其他數據來源提到的是80%，應以最新普查數據為主。但總體看糧食消費不能自給，需從國外進口部分糧食來滿足國內消費的需要。2010～2011年度，莫桑比克全國谷物總需求量385.2萬噸，進口需求量達91.9萬噸，其中，玉米、稻米和小麥進口需求分別約17.3萬噸、38.6萬噸和36萬噸，缺口很大，所以莫桑比克希望同中國合作、向中國學習。

3.中國湖北農場在莫桑比克開發農業具備資源、技術、資金、政策等多方面優勢，與當地實現了互補，發展前景較好。湖北農場坐落在馬普托往北200公里的加扎省。該農場是湖北省襄陽市襄州區萬寶糧油公司在莫桑比克開發的友誼農場。農業投資莫桑比克土地使用費每年每公頃0.25～1美元，使用期限50年，到期可續延50年。2011年6月，萬寶承接友誼農場土地開發和種植等項目，租了2萬公頃土地，50年的土地使用權，土地是黑土，很肥沃，撒個稻種粗放經營，畝產就近千斤。我國黑龍江和吉林，那里的黑土地退化嚴重，原來60～70厘米，現在還有20厘米，有些已喪失農業生產能力，與莫桑比克的沒法比。

到2011年年底，萬寶就完成了5000畝樣板田的開發建設，樣板田的單產是550公斤/畝，創造了非洲奇跡。莫桑比克總統格布扎很高興，吃上自己國家生產的大米，他說:“如果能搞10個中國農場，莫桑比克的糧食問題就解決了?！彼匾鈱⑷f寶生產的大米命名為“好味道”。莫桑比克政府決定將另外10萬畝土地并入加扎友誼農場連片開發。

我國農民專業水平高，到了非洲，都是農業技術專家。農場進口了很多拖拉機、收割機等大型農機具，都是國內生產的。中國農業規?；洜I的能力不弱，只是缺少施展手腳的地盤!聽老鄉說，這些農機具在國內還是落后的，生產能力也過剩了，但在非洲有市場。我國對農機具補貼高，合作組織舍得投入，非洲國家做不到。在非洲的部分中國農場也面臨一些困難，比如農機具維修，當地連個螺母都不能生產，維修零件要從國內進口。農場越搞越成功，就開始制定規劃，搞基建、修路、建倉庫、蓋房子，還建大米生產線。這些都需要從國內進口，僅各類機械就幾百臺套，全部用集裝箱海運，很多生活用品也從中國運。這是很大的市場需求。

農場雇傭當地農民打工，經常向當地農戶贈送大米和紅酒，當地居民高興。我們在湖北農場吃飯，感覺那里的米飯和國內不一樣，口感松不好吃。老鄉告訴我們:這種大米在當地受歡迎，運回中國沒市場，最好賣給當地，當地政府也高興。我們在非洲開發農業，生產的糧食即便運不回來，都賣給非洲，就能大大降低非洲的糧食進口量，拉低國際糧食市場的需求和價格，這本身就是一種貢獻，更是一種糧食安全戰略。

萬寶在非洲發展，金融發揮了很大助推作用。2012年，國開行湖北分行向萬寶非洲公司發放了2000萬美元的貸款，解決了萬寶的資金瓶頸，在莫桑累計帶動投資5000萬美元。一年多時間，萬寶非洲的經營規模就從800畝發展到10萬畝。國開行金融扶持萬寶的做法值得總結。金融服務實體經濟不能光盯著國內，還要服務“走出去”。隨著中國發展，農業“走出去”的規模將越來越大，潛力無限。

二、非洲農業開發潛力巨大

1.地理位置和區位優勢明顯。非洲大陸地處南緯35°和北緯37°之間，赤道橫貫中央，75%的土地處于南、北回歸線以內，熱帶和亞熱帶氣候占絕對優勢，年平均溫度在20℃以上。非洲南部地區全年平均日照時數為2400～3200小時，非常適合多種農作物生長。森林覆蓋率為21%，草場約9億公頃。坐在小飛機上看那些野生動物園，一望無際，郁郁蔥蔥，很壯觀。

2.農業資源豐富，開發潛力很大。非洲擁有世界上最多的尚未開墾的土地，可耕地為8億多公頃，已耕地為2億多公頃，尚有75%的耕地未開墾。比如蘇丹分裂前，擁有的土地和中國差不多;分裂后，南蘇丹分走了3/4的石油儲備和1/3的收入，所以蘇丹高度重視農業，希望實現國家的“綠色振興”。在非洲已耕地中，還有大量的閑置，實際利用的土地只占1/4。即使不增加單產，僅僅通過提高可耕地的利用率，就能緩解非洲的糧食緊張局面。此外，非洲的農業種質資源也極其豐富。世界上幾乎所有的糧食、蔬菜、果樹都可以在非洲種植。絕大部分地區可一年兩熟或三熟。

3.水系資源豐富，漁業發展潛力大。非洲河流眾多、農田灌溉水源豐富，擁有尼羅河、剛果河、尼日爾河、贊比西河等，水量充沛，但目前開發有限。非洲海岸線3萬多公里，海域遼闊，漁業資源豐富。非洲人不喜歡吃海鮮，所以海鮮很便宜。我們在坦桑尼亞的一個中餐館吃飯，一盤普通蔬菜折合人民幣80元，一盤螃蟹是80元，一鍋海參粥也是80元。

三、中非農業合作可實現優勢互補

1.非洲自然資源條件富足，但技術、人力等資源明顯缺乏。非洲優越的自然條件和巨大的發展潛力是農業開發的堅實基礎。大部分地區氣候條件較好，類型豐富，主要可以分為熱帶雨林、熱帶草原、熱帶沙漠和地中海式氣候四個類型，沿海地區濕熱，高原氣候溫和;自然資源和農作物品種豐富，土地資源豐富富饒。但由于技術落后、基礎設施缺乏、勞動力素質不高、政策支持不夠等多種原因，農業以自給、半自給的小農經濟為主，糧食不能自給。自1980年起，非洲成為農產品凈進口洲。除玉米能基本滿足地區需求外，45%小麥和80%大米依賴進口。世界糧食計劃署公布的《2010糧食安全風險指數報告》顯示，在10個面臨極端糧食安全風險的國家中，9個來自非洲;在50個存在較大糧食安全風險的國家中，非洲占36個。

2.中國自然資源條件約束日益加劇，但技術、資金、人力等條件相對成熟。中國用全世界7%的土地養活全世界20%的人口，非洲國家很嘆服。中國的農業技術、機械、政策體系等相對較為成熟完善，是非洲需要的。都是發展中國家，中國模式是非洲兄弟可以借鑒的。但從我國自身看，幾千年的精耕細作，使土地過度開發，很貧瘠，農業發展受資源環境約束日益加強，資源可開發空間幾乎為零。悉尼大學的研究發現，中國的土地流失速度比自然補充速度高57倍，在歐洲這個比例是17倍，美國是10倍，澳大利亞是5倍。

這樣用非洲的資源優勢彌補我國的資源約束問題，用我國較先進的技術、裝備等優勢彌補非洲的農業生產方式原始、落后問題，達到取長補短、優勢互補。一些國際金融機構、發達國家，比如世界銀行、美國、英國等，也希望借助我國的農業發展經驗，共同幫助非洲國家提高農業生產水平。這為我國對外輸出農業技術、理念和標準提供了機遇。我國農副產品、農業勞動力、農技人員、農業生產資料及相關裝備等，也需要拓展發展新空間。

此外，中非關系歷來友好。當年，毛主席曾動情地說:是非洲黑人兄弟將我們抬進聯合國。坦贊鐵路更是中非友誼的象征。近年來，中非合作出現過不和諧的音符，雖是個別現象，但要重視。在中非農業合作中鮮有不愉快的案例，表明中非農業合作受歡迎、阻力小。

從長遠看，維護糧食安全需要內外結合、優勢互補、資源共享。中非農業合作不僅必要而且可行!

四、赴非開發農業的風險和困難

(一)存在各類安全風險隱患。

1.政治風險。包括戰亂、政府更迭、國家征收、政府政策變化，還有恐怖主義。我們去非洲農場調研，當地政府很重視，派人陪同，在前面和后面的車上，有時還架著機關槍，雖然場面顯得很威風，但畢竟不是一件令人愉快自在的事情。我們在非洲還聽說過一個順口溜:穿衣一塊布，吃飯一棵樹;發展靠援助，說話不算數。因為一些國家的政局變動太快，制約著農業長期投資。

2.社會風險。包括刑事犯罪、勞資糾紛、疾病等。工會在非洲比較活躍，一旦出現勞資糾紛，工會一般都介入。瘧疾、艾滋病等發病率較高。瘧疾還好，一位老大使告訴我們，他本來有糖尿病，到非洲常駐得了瘧疾，一天出幾場大汗，回國后糖尿病居然好了。說起來好笑，聽起來很“冷”。艾滋病就更可怕了，一些國家艾滋病發病率約10%，那里的人均壽命也就30多歲。

3.市場風險。非洲大多為不發達國家。政府對經濟調控不力，經濟改革進展遲緩，通貨膨脹率較高、失業率較高，如肯尼亞，高達25%，而且這些國家除農業、制造業、服務業外，無其他支柱性產業，對外貿易一直處于逆差，且逆差有逐年擴大趨勢。出口產品多為初級產品，價格低廉，以農產品等初級產品出口為導向的經濟極易受國際市場價格波動的影響。同時大部分非洲國家政府負債高、財政實力弱、貧困率高，典型的表現是一旦外援沒有達到預算，國家財政連基本工資都發不出來，一旦災害來臨只能坐等國際援助，無財政自救能力。例如肯尼亞，2009年度政府國內外總債務約150億美元，屬高度負債國;財政赤字1678.88億肯尼亞先令(約合20.99億美元)，占本年GDP的7.39%;貧困率約50%。另外，農產品缺少正規的抵御市場和價格風險的機制。在生產的農產品很難運送回國內的情況下，非洲內銷也會成為問題，經營風險較高。

(二)承受國際壓力較大。

現在很多國家對非洲的投資熱情高漲，加大了我國企業的投資壓力。美國公布的《美國對撒哈拉以南非洲地區的戰略》中，把非洲定義為“充滿機遇和活力的地區”，甚至認為非洲將成為“下一個亞洲”。2002～2011年，馬來西亞對非投資193億美元，占馬來西亞對外總投資的24%。印度對非洲投資也很多，在地理和語言上也有優勢。在南非，有很多印度人后裔。

我國農業走出去才剛起步，就有人“抹黑”，說什么“新殖民主義”。這種說法完全站不住腳!我國企業赴非農業投資，遵循國際通行的商業模式，主要是提供農業技術援助，產品主要供應當地，充實了非洲老百姓的“糧袋子”和“菜籃子”，做到了“互利雙贏”。值得關注的是，日本在海外屯田1200萬公頃，是其國內耕地的3倍多;森林覆蓋率高達70%，卻盡量不砍伐，而是從亞非等發展中國家大量進口木材。

(三)前期投資準備不足。

許多企業在非洲投資之前，缺少對當地政府政策、合作伙伴的全面、細致調查，容易導致對投資地政策、市場、文化等方面了解不足，增加投資風險。例如，非洲農業基建落后，配套不足，有些國家基本是“靠天吃飯”。如果投資企業缺少對基礎設施條件的全盤考慮，盲目地投資一些農業項目，短期看似成本低，但后續投入大，附加成本高。次外，投資非洲的勞工來源也需要全面考慮。非洲的勞工保護比較嚴格，大部分當地工人比較懶散。中國人勤勞，不僅要把自己這輩子過好了，還要管好兒子、孫子。與此不同的是，非洲的女人勤勞顧家，男人則不同?？赡苁鞘苄叛鲇绊懀麄冎还墚斒溃炎约旱娜兆舆^好就行了，不太顧及后代。在一些中資企業，有些非洲男工人一發工資就跑了，出去揮霍，錢花得差不多了，再回來上班。

(四)個體缺乏長遠打算。

我們的小伙子在非洲很受歡迎，娶非洲媳婦的不少，但真正能在當地扎根的不多。有些農民到非洲后封閉在小圈子里，就等著“賺一票”趕快回國，追求短期效益的居多。中國人有落葉歸根的傳統，與西方不同。西方的傳教士走到哪里，就在那里建教堂，把教堂當成自己的家，去世后就埋在教堂。

五、赴非開發農業的建議

(一)對國家的建議。

一是加強國家對赴非農業開發的宏觀指導。加快國家相關體制改革，盡快構建國家海外發展的統一的平臺和協調機構，盡早制定國家層面統一的“走出去”戰略規劃，改變現在多頭領導、重復工作，群龍無首的局面。首先，建立政府主管部門、行業組織、科研機構和農業企業間的協調機制，加強信息溝通，規劃引導中國和非洲農業合作有序開展，統籌兼顧，形成合力，有計劃有步驟的深入發展。其次，強化國家層面的外交手段服務，建議將赴非農業“走出去”項目納入國家與非洲國家雙邊或多邊經貿談判框架中，就存在的雙重征稅、人員簽證期限過短、勞務人員限制、入境生產資料關稅過高、產品返銷國內時征稅過高等問題通過多層次的外交手段解決。

二是完善赴非農業開發政策支持體系。建立補貼制度，在財政預算中，設立赴非農業開發專項發展經費，用于企業開拓國際市場的各種補貼、貼息和緊急援助等。放寬融資條件，針對農業“走出去”企業的特點，修改擔保標準，創新擔保形式，幫助涉外農業企業解決融資困難;允許和鼓勵具備條件的企業，在境外發行股票、債券，直接進行國際資本市場融資。建立和完善保險體系，設立專門針對農業對外投資的保險險種，主要承保企業在境外農業投資的非常風險;將農產品出口特別險的承保環節從出口報關階段延伸到生產養殖階段，擴大承保范圍，加大保費補貼比例。完善稅收優惠政策，避免雙重征稅，境外農業投資企業在投資國已繳納法人稅、所得稅的，在國內應當免除;調整農產品出口退稅機制，建議由中央財政全部承擔出口退稅;對國內供需缺口較大的戰略性、資源性農產品，在返銷國內時，免征進口環節稅費，享受與國內產品同等待遇。對赴非農業開發項目所需國內生產資料、設備等，提供通關便利，減免出口環節稅費。

三是完善政府的管理與服務。規范勞務輸出市場，培養熟悉跨國經營管理、外語和農業專業知識的復合型人才;采取多種途徑加快培養具有跨國能力的專業技術人才;嚴格規范對外勞務的招聘和管理。加快培育國際投資領域的行業協會，組建我國農產品出口行業協會、農業對外投資行業協會、勞務輸出行業協會和海外農業企業行業協會，加強行業協會在行業自律、價格協調、應對貿易糾紛、抵御海外風險等方面的作用，為企業“走出去”保駕護航。加強信息服務能力建設，設立專門研究機構，密切跟蹤投資國相關法律法規的調整，做好農產品市場信息的收集、分析和預測;建立農業涉外項目主體庫和聯系制度;建立完善的農業投資、技術合作和農產品出口摩擦報告機制和農產品爭端應訴機制。建立和完善規范有序的法律法規，盡快完善鼓勵各類主體參與農業“走出去”的法律法規，如信用擔保、海外農業直接投資、保險及法律援助等制度，切實保護“走出去”主體的合法權益，為涉外企業創造規范有序的制度環境。

(二)對投資主體的建議。

一是做好充分的調研和前期準備工作。赴非洲投資農業，一定要重視前期調研，了解市場需求，在調研中可以發現許多商機。我們在南非德班認識一個老板，福建人，他告訴我們，在德班福建人很多，大多從事商貿。我們問他什么賣得最火，他告訴我們是毛毯。因為德班氣候宜人，不冷不熱，一年到頭，有一條毛毯就夠了。南非人買了毛毯不僅自己蓋，還作為禮物，結婚生孩子，甚至參加宴會，都可以送毛毯，不僅實用還有面子。如果能在當地發展畜牧業并投資建廠，生產非洲特色的毛毯，肯定更有市場。

二是入鄉隨俗，遵紀守法。一些非洲國家曾經是英國殖民地，培養了公民的法律意識，有的國家經濟執法很嚴格，甚至比刑事執法還嚴。我們的企業在非洲投資要守法經營，依法辦事，學會與執法人員打交道。一些企業習慣國內做法，忽視當地法律法規的重要性，風險很大，出了問題很棘手。

三是合理安排和利用非洲當地勞工。非洲國家的失業率高，有的高達25%，青年人的失業率高達50%以上，農村就業不足的農民高達90%。企業赴非農業投資，要盡量雇傭當地人。在坦桑尼亞，一個劍麻農場的老鄉告訴我，中國人和當地人的比例1∶5比較合適。盡管非洲勞動力資源充足，勞務價格較低，但勞工素質普遍不高，缺乏農業基礎知識和生產技術，勞動效率極低。如何促使農民愿意使用新技術，進而提高他們的農業生產管理水平是開發農業的首要問題。

四是加強生產監管，注意防范各種風險。赴非農業投資首先要注意人身安全。其次加強農業生產監管，防治偷盜、自然災害等風險。有的地方小偷小摸比較嚴重。在坦桑尼亞，我們去過一個中坦農技合作中心，有上千畝地，種了很多糧食作物和蔬菜。什么都好，就是偷盜防不勝防。玉米最容易被偷，偷走用火烤烤就是一頓美食。

五是創新農業“走出去”PPP融資模式。非洲國家大部分是不發達國家和發展中國家，其通脹比較嚴重，10%是平常事;金融貨幣體系不成熟?，F在我國力推PPP模式，也就是公私合營。農業赴非投資，PPP模式值得借鑒，尤其是大型項目，融資很重要，建議通過設立SPV，利用國際債券市場發行人民幣債券，吸引國際金融機構、項目東道國機構參與，降低融資成本，分散匯率等風險。賺錢的事要大家一塊干，利益共享、風險共擔。在國際市場上開展業務，千萬不能搞“贏者通吃”，要有長遠眼光，懂得“舍得”，多做公益事業，讓利于當地，樹立良好形象。

六是加強溝通和協調，力爭和平友好共處。和非洲兄弟交往要放低身段。由于國力不對稱，他們在一些事情上可能表現得很著急，怕吃虧。這可以理解，我們要照顧對方的感受，中國人歷來講究和氣生財。日本人在非洲投資很會做樣子，讓非洲人很受用。赴非農業投資需加強溝通和協調，避免一哄而上、惡性競爭，切不可“老鄉見老鄉，兩眼露兇光”。

此外，要提升農業“走出去”層次，增加科技含量。多興辦農場和各種企業，如養雞場、農產品加工廠、飼料加工廠等，增加技術含量和附加值;加強農業技術合作培訓，開展農作物育種、栽培研究和畜牧技術合作;在一些干旱國家，多興修灌溉設施，開展旱作農業和節水灌溉等。積極尋求與國際組織、國際金融機構以及地區性組織之間合作的可能性，積極爭取獲得國際企業或國際機構在對非農業項目及農業開發和科研等領域的合作。