借鑒國際經驗 完善我國PPP機制

國務院發展研究中心 孟 春

財政部財政科學研究所 王景森

專家評析

借鑒國際經驗完善我國PPP機制

國務院發展研究中心 孟 春

財政部財政科學研究所 王景森

推廣和應用政府與社會資本合作模式(PPP)，不僅是一個微觀層面的融資方式創新，更是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，適應國家治理現代化、發揮市場配置資源決定性作用、加快轉變政府職能和建立現代財政制度的一次宏觀層面的體制機制變革。學習和借鑒國際社會推廣和應用PPP模式的經驗，對于完善我國PPP體制機制，改善我國應用PPP模式的法律政策環境具有積極的意義。本文嘗試從國際上PPP的發展歷程和經驗中獲得啟發，為更好地開展我國的PPP工作提供借鑒和建議。

國際經驗借鑒；完善我國PPP機制

一、PPP機制在國外的發展歷程回顧

(一)PPP在英國的發展歷程。

對PPP模式應用最為成熟和規范的國家是英國。在英國PPP模式大體可劃分為兩個發展階段。

1.過度私有化階段。政府與社會資本的合作并不是一個新鮮事物，早在17世紀末到19世紀末，私人資本就已經普遍參與公共投資。第二次世界大戰之后，各國政府開始鼓勵私人投資公共基礎設施，PPP項目得以快速發展。

20世紀80年代，在英國撒切爾政府、美國里根政府的推動下，在世界范圍內掀起了私有化的浪潮。這一時期，對大量原有政府掌握的基礎設施進行了大規模的私有化。同時，世界銀行等國際組織也積極倡導私有化，甚至鼓勵將基礎設施建設完全交由市場運作。

就PPP的概念而言，嚴格意義的PPP模式興起應該追溯到1992年英國政府提出的私人融資計劃(PFI)。這一計劃提出的目的就是鼓勵開展PPP項目，隨后澳大利亞開始效仿。英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、南非以及韓國都是PPP最重要的支持者。根據經合組織統計，在PPP最為普遍的國家中，PPP一般占整個基礎設施采購的10%～15%。

雖然，私有化進程在提高公共服務方面發揮了一定的作用，但隨著時間的推移，也暴露了諸多弊端，如過度追求利潤，經常導致公共產品的價格偏高，難以保證公益性。政府公共部門的退出并沒有帶來基礎設施的大發展，反而造成了基礎設施供給不足，社會公共利益受到損害。

在這樣的背景下，世界銀行業認識到過度私有化帶來的弊病，開始對基礎設施市場化模式進行反思。而英國、美國等國家也一直存在著對PPP的批評和質疑之聲，促使英國政府調整其PPP政策。

2. PPP的發展新階段。2012年年底，英國財政部正式公布“關于公私伙伴關系新模式”政策文件和“私人融資(2)標準化合同指引”，標志著PPP模式進入到一個全新的發展階段。

英國的PF2更強調PPP項目的透明、規范、共贏和高效，有很多創新之處。比如，在融資結構方面強調多元化，政府部門要參與投資入股但不控股，社會資本包括私人參與者自身的資本金和市場上的長期債權投資資金；在項目的回報上強調透明和公開，要求提高投資人資本金回報和長期項目債務的透明度，每年公布政府持有股權的項目詳細的年報及財務報告；PF2階段更加注重成本節約和服務質量的提升，要求降低PPP項目的采購時間及成本，提高服務的靈活性，以更好地使項目實現物有所值(Value for Money)。

(二)PPP在亞洲的發展情況。

在亞洲基礎設施的市場化進程中，PPP模式也得到了比較廣泛的發展和應用，尤其在日本、馬來西亞和菲律賓等國家的應用實踐較為典型。

1.日本PPP的發展情況。以前，日本對PPP和PFI(Private Finance Initiative)理解是單純的“民間融資”。現在，單一的引進民營資本以外，向民間開放公共服務領域加大合作的理念正越來越得到廣泛的認可。和歐美相比，日本PPP有以下三個特點:(1)日本私營部門在PPP項目的早期階段較少參與設計和規劃；(2)由日本政府方承擔的風險較多；(3)日本主要是政府與企業合作，較少涉及政府與當地居民、非營利組織等不同群體合作。

日本為了推進PPP的順利進行，陸續出臺了PFI法、PPP/PFI徹底改革推進計劃等法規和政策，并且在教育、交通、醫院等領域都出臺了相應的法律來推動PPP項目的運行。

值得一提的是，日本有專門的PPP人才培養和資格認證機構。日本的東洋大學于2006年在經濟學研究系開設公私合作專業，培養PPP專業碩士。課程主要包括“城市管理”課程、“PPP商務”課程和“世界PPP”課程。2008年，日本東洋大學設立PPP研究中心，在公私合作專業畢業的畢業生中，對有志于及有能力通過PPP研究解決經濟社會具體問題并有所貢獻的學生授予PPP研究中心“研究伙伴(research partner)資格”。該資格是目前日本關于PPP的唯一資格認證。這些都為日本PPP事業的發展提供了人才支撐。

2.馬來西亞PPP的發展情況。馬來西亞開展PPP的歷史可追溯到1981年，當時政府推行“馬來西亞本土企業政策”，呼吁公共部門與私有部門加強協調與合作。20世紀80年代，馬來西亞又推出了多個私有化計劃，其頂峰是1991年的“私有化總體規劃”。

2013年6月，馬來西亞政府在宣布十五規劃(2011～2015年，10MP)中強調PPP的重要性，并提出190億美元52項頗具影響力的PPP項目，同時還制定了至少吸引私有部門投資1150億林吉特的年度預算。10MP強調私有部門作為經濟增長發動機的作用。

同時，馬來西亞政府還宣布投資200億林吉特成立公私合作輔助基金(簡稱“輔助基金”)，以支持項目實施和鼓勵私有部門投資。10MP明確輔助基金將向主干道路、橋梁、供水設施建設等項目的土地成本和基礎設施提供融資，最低資本金或投資為1億林吉特的項目將有資格獲得基金支持。

3.菲律賓PPP的發展情況。菲律賓開展PPP項目的時間較長，也建立了良好的法制框架。菲律賓法令第6957號(BOT法)規定了PPP基礎設施項目的指導原則并擴展至其他領域。1994年，菲律賓修訂該法后，國內涌現出各種PPP模式。隨后1998年菲律賓對采購要求進行了修訂并引入競爭性招標流程。

在機構設置方面，菲律賓政府也做得比較有代表性。菲律賓政府先是重組了“建設—運營—轉讓(BOT)中心”，后又將其更名為“公私合作伙伴關系中心(PPP中心)”。該中心主要任務是監督和協調PPP項目并保障PPP項目流暢運行。*Allen and Overy. 2012. Asia Pacific Guide to PPPs.

國際組織對菲律賓開展PPP項目的支持也比較多。近期，亞行以技術援助的形式支持菲政府設立“項目開發和監測基金(PDMF)”。該基金屬于資金周轉池，旨在為可行的、準備充分的PPP基礎設施項目建立穩健的融資管道。菲財政部是PDMF委員會的重要成員，該基金委員會負責發放和管理PDMF，尤其是審核該基金的使用申請。它還負責制定、規定和建議為發展PPP項目而使用PDMF資金的政策、程序和指南，以及該基金所支付的成本費用的回收。PDMF可向政府實施部門提供資助，并提供投資前的項目事前可行性研究、可行性研究、融資模式的選擇、PPP方案和項目架構的制定、招標期間和合同文件編制期間提供的業務咨詢服務等活動資金。

二、推廣應用PPP模式的國際經驗

(一)完善的法律法規體系。

PPP項目能否成功運行與國家層面的法律和執行有很大關系。雖然英國、澳大利亞等國家沒有針對PPP模式出臺專門的法律，但是卻制定了非常細致的指導PPP模式實施的是相關政策和指南，為PPP模式的運行提供了詳盡的制度框架。韓國的《PPP法》及實施細則認定了16個部門中的48種基礎設施為適合開展PPP項目。

有些國家法律不完整，或者法律難以執行，就限制了PPP項目的發展。比如，印度雖然已經推行PPP有段時間，其國內對PPP整體接受程度和利用水平很高，但由于沒有聯邦層面的PPP法規，出現了一定程度的信息不暢和區域差異。印度尼西亞法律規定簽署PPP合同的部門負有監管和確保資金價值的責任，但由于沒有標準化和法定約束力的體制，以及印度尼西亞的決策體系不穩固，使得一些PPP法規無法得到很好地執行。

(二)專門的PPP管理機構。

成功實施PPP的國家大多有著專門的PPP管理機構。英國目前主管PPP的代表機構是財政部(HM Treasury)，并采用財政部與財政部專設任務小組(Task Force)共同負責和指導PPP模式的實施，Task Force是1997年在財政部下專為PFI的推廣應用而設立的，旨在給政府機構和私營部門提供咨詢和指南。英國對PPP模式的推廣已經形成了較為規范的體系，除了財政部，還有多家機構共同參與，包括倫敦國際服務局、國家審計辦公室、公共委員會、地方項目監控組等。作為配套措施，英國政府建立了“電力供應管制辦公室”、“自來水服務管制辦公室”、“國家江河管理局”等專門監管機構。

PPP管理機構的職能是處在不斷變化和完善中的。一般來說，PPP管理機構的主要職能包括：(1)制定PPP運作有關的政策和規章；(2)對具體項目提供評估意見，供決策部門參考；(3)推動項目的實施，幫助政府做好招標采購，制定相關的指南和合同范本；(4)對項目實施管理、監督和后評價；(5)為項目提供融資安排，包括提供政府補貼、擔保和協助貸款等；(6)提供PPP相關的培訓、知識共享和PPP項目推介宣傳、信息發布及國際合作等服務。

(三)注重項目選擇時的評價。

發達國家在是否采用PPP模式和采用何種PPP模式方面探索出了“物有所值”評價方法，即Value For Money。

由于社會資本的投資回報要求遠高于公共投資的資金成本，PPP模式可能帶來的政府支出總額增加、公共服務價格上漲等隱患，因此PPP模式應在其可以為政府等公共部門和社會公眾帶來明確的優勢或利益時才被采用。VfM(Value for Money，物有所值)評價方法就是在此背景下應運而生的，用于研判一個項目“是否應采用PPP模式”，以及“采用PPP模式時選擇何種私人部門投標方案更為有效”。VfM是一種前評估工具，以定量評價為核心并輔以定性評價和補充評價形成一個綜合評價體系。

(四)健全的監管體系。

健全的監管政策具有必要的獨立性、不受政治影響、獨立于監管對象等特質，以保證監管機構根據恰當和明確的職責劃分開展工作，以獲得足夠的資源和設備，從而保障決策過程透明和有效發揮監管職能。如果PPP項目是建設具有自然壟斷特征的基礎設施，那么監管者的嚴格職守、優秀設計和有效組織是公共部門實現資金價值、保護用戶和消費者的重要保障。監管者應向工作人員、監管對象和社區組織等相關人員公示職責，在項目設計過程中咨詢相關行業專家，并事后監管項目是否達到相關的服務標準。上述職能一方面能夠培育市場；另一方面也能夠提高服務質量、盈利能力等。在可能存在壟斷的行業，需注意利用不同基準比較項目盈利能力和行業平均水平。

三、完善我國PPP模式的相關建議

PPP模式下，政府的角色將由參與者轉變為監督管理者，成為項目利潤的調節者和公共利益的維護者。資本的本性是逐利，要在引入社會資本，必須考慮給予社會資本一定的合理回報。在PPP過程中，調節進入資本的盈利空間就成為政府部門的一項重要職責。一方面要保持項目回報率的吸引力；另一方面許多項目具有公益屬性，因此也要考慮維護公眾利益，不能使社會資本獲得暴利。此外，大范圍采用PPP模式后，還需要考慮政府和社會資本各自擅長的投資領域，嚴格限制和規范政府部門的投資行為，避免與民爭利。

為了促進PPP模式能夠得到更規范的運用，發揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個方面積極作為：

第一，建立健全相關法律法規。PPP項目需要法治精神和契約精神，政府部門應該努力創造適宜的政策法律環境，健全利益共享和風險分擔等相關機制，加強項目運作的規范性并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風險。從具體國情看，我國宜采取專門立法為主、單項立法為輔的模式來規制PPP模式。總體上來講，應建立以憲法為首，以公用事業特許經營法的專門立法為主，以大中型項目單項立法作為補充，以地方法規、行業法、公司法、招投標法等法律法規相配套，以其他文件作指導的完善的法律體系。

第二，設立專門的PPP管理協調機構。發達國家的經驗表明，專門的PPP管理機構對于規范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項目運行效率等有著非常重要的作用。從我國的國情出發，建議在中央層面建立專門的PPP管理機構，成員涵蓋財政、發改、住建、交通等多個部門，以加強其統籌協調的作用。在省級層面設立相應的PPP管理協調機構也應積極探索。PPP管理機構要致力于提高PPP項目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項目建設和管理中的權錢交易、利益輸送等行為。另外，建議在中央和省級政府層面設立PPP引導基金，由政府部門和追求穩定收益的社會資本投資入股，目的是激發社會資本參與PPP項目的積極性，降低PPP項目融資風險和融資成本，推動PPP項目的順利進行。

第三，完善績效考核機制。在現行政府績效評估機構基礎上，逐步建立以財政為中心的PPP項目評價體系。首先要構建PPP項目績效評價體系。(1)政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。目前暫可以由財政部基建投資評審中心承擔此項工作，履行事前、事中、事后全過程審計監督。(2)專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權，充分實現政務公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負責解決一些技術上的難題，協同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。(3)審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監督評估的主體，以保證評價結果的客觀公正，又體現了績效預算的決策民主化功能。其次，要強化PPP項目績效評價管理。PPP項目績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、完成質量三個方面，考核的重點在于項目質量和管理效率。當然，在具體執行中，要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復等方面。國際上對PPP項目的考核評價主要考慮的是物有所值原則，即Value for Money，這一方法應該引入到我國的PPP項目評價體系中并做適當修正。此外，在政績考核體系中，也可以嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標，以推動地方政府積極推廣和應用PPP模式。

第四，加強人才培養工作。PPP項目涉及政府管理、項目管理、投融資管理、工程技術和公共服務等多個領域，需要各方面的人才參與和推動。而PPP模式在我國的推廣和運用時間不長，人才十分匱乏。因此，建議政府部門加強人才培訓工作，努力培養具備經濟、法律、財務、合同管理等相關知識的復合型人才，尤其是要注重提高政府相關部門具體參與人員的實踐能力。我們注意到，當前財政部門正在舉辦多種形式的PPP培訓班，亞洲開發銀行等國際組織也在積極參與PPP的培訓和推廣工作。但是規范的PPP模式涉及領域廣泛而復雜，不是辦短期培訓班就可以解決的。建議學習日本的經驗，設立專門的PPP人才培養機構和人才資格認證體系。通過專業學習和資格認證制度，能夠培養致力于PPP事業的專業人才，有利于推動PPP事業的健康發展。

第五，加強研究PPP典型案例。當前，財政部門正在積極推動PPP模式的推廣和應用，但是我國應用規范的PPP模式的歷史不長，積累的經驗還不夠，并且缺乏研究和挖掘。在我們大規模推動PPP模式的時候，非常有必要站在前人的肩膀上，系統研究國內外運用PPP模式的典型案例，借鑒并吸取相關的經驗和教訓。深入學習PPP案例，有利于我們避免以前的錯誤，努力吸取成功經驗，再結合我國不同地區的實際情況，科學合理地把PPP運用到我國各地實踐中。