基于區域規劃新理念框架下的城市及區域規劃的探討*

韓 鋒

(1.上海理工大學 管理學院，上海 200093;2.上海出版印刷高等專科學校，上海 200093)

1 引言

城市及區域規劃是西方發達國家在上世紀20年代在城市系統規劃、區域系統布局以及工礦區系統改造的基礎上發展起來，伴隨著世界工業化進程的加劇和全球體化進程的演進，我國自1950 年以來高度重視和不斷強化城市及區域規劃工作，廣泛開展區域規劃的具體事宜和細化工作。城市及區域規劃是以跨行政區的經濟區為對象編制的規劃，是國家總體規劃或省級總體規劃在特定經濟區的細化和落實，區域規劃是戰略性、空間性和有約束力的規劃，不是純粹的指導性和預測性規劃［1］。城市及區域規劃在綜合評價與全面分析區域資源與開發項目的前提下，充分發揮區域優勢與有利條件，明晰發展目標和區域化發展方向，調整產業之間相關規劃布局，協調處理各項事業在建設用地和布點計劃集聚化和分散化的矛盾;城市及區域規劃不斷預測和排摸區域內人口增長趨勢的變動，在統計分析和具體推斷的基礎上明確區域的定位、規模與性質，加強區域城鎮、農村資源的合理配置和柔性化流動;城市及區域規劃能夠合理促使諸如通信設備、礦產開發、園林綠化、交通湖海、管道疏通、生產生活設施等方面的布控與工農業生產、居民生活服務以及環境科學運營相互協作配合;城市及區域規劃有效對接區域經濟發展與生態平衡之間的關系、無縫銜接用地結構化沖突與產業布局調整直接的隱性化困境，集約化處理區劃化、部門化利益關系，充分協調人口、資源、環境、經濟發展、生態平衡、城市可持續發展之間的相互關系。

2 城市及區域規劃內涵及其屬性

2.1 城市及區域規劃內涵

城市及區域規劃是為實現一定地區范圍的開發和建設目標而進行的總體部署［2］。廣義的城市及區域規劃在范圍內涉及內容較為寬泛，從其城市歷史淵源和現狀發展出發，明確區域經濟社會發展以及城市綜合性布局的目標，對于區域和城市各項事業的計劃和建設進行統籌部署，這包括對于生產性、公共服務性以及基礎設施性建設用地的規劃，城市擴建、城鎮化推進以及農村綜合整治等統籌安排，省際之間、城市之間以及城市區域內規劃發展的協調配合等。狹義的城市及區域規劃與國民經濟建設的物質載體——土地息息相關，連接國土開發與城市規劃促使區域規劃的實際意義在于對于國土進行全面、有效的利用，國土的利用開發與城市區域規劃是一種整體與局部的關系，城市以及區域規劃是國土資源開發與利用的重要組成部門和關鍵環節。

2.2 城市及區域規劃基本屬性

2.2.1 技術性與科學性

城市及區域規劃是地域生產力布局和人口居住合理分配的重要手段，是科學配置城市規劃格局和動態化區域規劃的基石。無論是城市功能定位還是道路交通布點、市政基礎設置布控、生產性與非生產性用地建設等需要技術上的支撐和科技上的指引，技術性的路徑選擇對于區域規劃的合理性布局起到重要作用。

2.2.2 政策性與法制性

城市及區域規劃是政府公關管理的重要方式與管理過程，是政府提供公共產品和公關服務的重要手段，作為政府公關政策和公關決策的重要過程，城市及區域規劃體現的是一種社會公正、公眾訴求以及效率效果，城市及區域規劃是在法律的規范約束以及政策的剛性引導下進行的政府服務大眾的社會化和政策化過程。

2.2.3 民主與規范性

城市及區域規劃對象的基本屬性決定區域規劃行為代表廣大人民的利益和訴求，民主的廣泛參與以及群眾化導向貫穿于區域規劃的方向與過程，城市及區域規劃是社會資源再分配的重要形式，同時也是民眾共享公共產品與公關服務的具體化過程，只有在充分滿足人民大眾的相關要求和訴求的規范下，區域規劃的方向性和目標性才能徹底實現。

2.2.4 區域性與統籌性

城市及區域規劃一項目協調配合、整體布局的綜合性工作，城市及區域規劃既要統籌規劃，更要因地制宜。由于區域經濟發展條件和目標的差異性，各地域區域規劃的藍圖和版本不可能設定一致。在國民經濟建設和土地資源開發利用的總體部署下，根據各地區域性質與特征、產業布局的特點、發展目標的設定等因素，揚長避短，系統規劃。

2.2.5 實踐性與參照性

不論是為緩解工業化過程中出現的區域失衡問題，還是為優化城市空間結構、實現全國均衡發展，還是為了增強國際競爭力，日本、法國、德國等發達國家在區域規劃與區域協調發展方面作為先行者，有許多值得我們參考、學習和借鑒的經驗［3］。城市及區域規劃的方案與綱要要充分反映地區建設時間的相關要求，充分銜接區域化整治的相關安排，按照規定要求穩步與規范化推進規劃進程。

3 城市及區域規劃特點和內容探析

3.1 城市及區域規劃特點

3.1.1 綜合性

城市及區域規劃內容復雜廣泛，需要綜合考量和評價區域內的諸多影響因素與維度因子，全面分析與測評各行業與各部門的現實狀況和發展趨向，規劃的推進方法與決策方案需要權衡各項利弊和優劣，強化協調區域間、部門間相互關系，反復論證，避免單一性和決策偏頗性。規劃方案與內容要保證選擇多樣化、差異化、科學化與合理性，最終的方案與決策應當選取于多層次、多目標、綜合化方案中。

3.1.2 目的性

區域規劃是為了實現設定目標，明晰城市發展方向、確立城市未來定位，不斷實現預設方案和目標的過程。城市及區域規劃的內容、形式與方法可能會千差萬別，林林總總，但是各種規劃載體和實施過程都是為了更好的實現規劃目標，達成區域規劃目的。無論是從長遠范圍內的經濟規劃、社會發展規劃、省際用地規劃還是微觀范圍內的居民住宅區、社區綜合規劃、水利樞紐規劃都需要頂層的目標規制和界定，沒有目標的導引和支持，城市及區域規劃無從談起。

3.1.3 前瞻性

城市及區域規劃要系統權衡未來發展藍圖、行為決策以及可持續發展之間的顯性關系，特別注重規劃和區域的超前性，對于自然區、行政區以及社會區進行規劃時，要參量西方城建的先進經驗和成功做法，權威預設和專業構想要以客觀規律為準繩，充分評估規劃對于生態指標和人文環境的沖擊和影響。全面預想諸如聚類經濟區、部門經濟區以及經濟協作區因結構變化而導致的規劃變異，全方位與大規模、系統前瞻比較橫向規劃與縱向規劃的約束關系。

3.1.4 戰略性

城市及區域規劃跨度時間長、涉及問題廣、規劃標準嚴格、規劃指標彈性大，其宏觀性和全局性的特點要求區域化的整體效益和規劃效率。城市及區域規劃的總是從長遠愿景和宏觀范圍為出發點，既要考慮區域的整體利益，又要處理好部門化的利益;城市及區域規劃是對國民經濟和社會經濟發展的總體化部署，既要考慮區域的長遠利益，又要兼顧近期的利益。

3.2 城市及區域規劃內容

3.2.1 城市及區域發展戰略

城市及區域發展戰略包括戰略依據、戰略目標、戰略方針、戰略重點、戰略措施等內容，區域發展戰略既有經濟發展戰略，也有空間的開發戰略［4］。在確定發展戰略的實施步驟進程中，特別注意三個方面的內容:①確定重點開發區域與地段。重點開發區的遴選對于區域發展戰略的良性定位起到重要作用，可以促使發展戰略以點帶面、分節次發展。②確定區域化開發方式及模式。區域發展戰略開發模式與方式的運行要充分考慮地理特征，符合區域地質特點，無論是采取梯度開發方式、圈層開發方式還是點-軸開發模式、核心開發方式，都要合理化貫穿經濟發展不同階段適用的增長極模式、發展軸模式以及網絡型模式的基本規律和特點，擇機裁定有效的開發模式和方式。

3.2.2 工農業生產的布局規劃

地域范圍內的產業發展和產業結構布局是區域經濟發展主要指標內容，效能化(效率、效益、效果)的利用地理區域空間，科學化與密集性布局生產力，充分調動地域資源，這是城市及區域規劃的核心內容與設計宗旨。系統化與集成化調研分析相關產業結構與工農業生產的特性，根據地區分布狀況進行推測與論斷。依據市場的相關需求以及產業分布的遠期規劃，明確重點投資的產業和優先發展的領域，從產業鏈的依托關系以及區域化分工情況明確主導產業帶動其他行業發展的必要性和可能性，統籌安排工農業生產與結構化調整中土地利用以及交通配置狀況。

3.2.3 體系規劃

體系規劃主要包括城鎮體系以及鄉村體系兩個部分，他們是區域生產力進一步優化布局以及調配其他專業規劃的重要部分，同時也是社會生產力以及人口集聚化、空間化的重要反映形式。鄉村居民點由于分散維度廣泛，密集程度與集聚化程度與城鎮相差較大，所以區域規劃的重點輻射力度與編制強度放在城鎮體系規劃方面:①城鎮化目標和定位;②城鎮化總體戰略格局和發展趨向;③主要城鎮的發展方向和特點結構，城鎮之間的融通和聯系;④城鎮體系的人口、工農業分布、國土規模;⑤城鎮體系的核心區域狀況，空間設置與微觀設計，次城鎮化延伸的可能性;⑥交通運輸、水利水電、郵政通訊等基礎設置建設的規劃意見。

3.2.4 基礎設施

基礎設施是社會經濟發展現代化水平的重要標志，具有先導性、基礎性、公用性等特點，基礎設施對生產力和城鎮的發展與空間布局有重要影響，應與社會經濟發展同步或者超前發展［5］。城市及區域規劃要在綜合測量現有基礎設施完備狀況的前提下，根據區域規劃綱要以及地域實際剛性需求，對于設施的密集度范圍、數量要求、規模控制、空間布控以及工程管理等方面進行全方位的明晰與確定。對于諸如“四供”(水、電、氣、熱)、交通運輸、郵政通訊等生產性設施以及公關產品和福利事業(教育、醫療衛生、服務貿易、園林綠化)要逐步完善，保障相關供給和需求。

3.2.5 國土利用

對于同國土資源的開發效果主要體現在空間利用的優化性以及時間把握的及時性，國土空間利用結構和布局調整的優化組合是實現區域規劃、提高土地生產力的最佳路徑選擇。國土利用主要包括:①國土綜合調查及開發情況;②國土質量評估與評價;③國土開發與利用需求分析;④各項用地標準和指標的衡定，各類型用地規模和性質的預測;⑤國土資源的保護和監測。國土開發主要在三個構成要素方面顯現其功效:①樞紐。是區域規劃多種區劃的交叉與銜接之處，是區域內聯系的核心環節和中心部位，起到定位和連串作用;②片區。片區是國土利用的功能和類型劃分，高新技術開發區、環境保護區、經濟密集區以及生態脆弱區等都是片區的形式劃分;③聯線。聯線既是連結和溝通樞紐點的關鍵因素，又是片區范圍內的構成部分。

4 新時期城市及區域規劃新理念和發展新觀念

隨著國內外城市及區域規劃理論與模式的不斷拓展，特別是近10 年以來區域規劃表現出一些新的理念和發展新模式:

4.1 由自上而下強制型規劃轉向雙向互動互求、協商型規劃

目前世界上的傳統區域規劃基本存在著三種類型:①自上而下強制型;②自下而上放任型;③控制與引導雙軌型［6］。這三種基本類型彰顯著政府的宏觀調控和權威規劃、市場的盲目導向和政府政策的失靈、按照市場需求下的政府法制化與專業化規劃，這三種類型基本上缺乏公眾的積極參與以及社會力量的廣泛融通。新的區域規劃強調自上而下與自下而上的均衡、協作，注重兩者之間的互動與融合，存在著一種協商式與溝通式的流程，在區域規劃實施中與評估中建立健全交流、公眾參與、社會力量深入、互動式談判的平臺，通過建設公平、公正、公開、平等化的渠道與路徑，廣泛征求規劃意見和建議，滿足大眾、社會、媒介、企業等利益群體的相關訴求，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區域規劃。

4.2 由360 度全方位型規劃轉向針對型規劃

由于對市場環境中許多變動因素無法把握，以往區域規劃了許多無法調控的經濟生產內容，如此面面俱到的規劃，不僅耗費了大量的規劃精力與財力，也影響了有關各界包括規劃人員自身對區域規劃實際效果的看法，實際上也削弱了區域規劃的權威性、科學性［7］。地域范圍和有限國土是一個隨著時間推移而加深變化的系統復雜體，城市及區域規劃只能是在特定目標界定和限定時間范疇內完成，針對規劃內容中的特定區域、具體要求以及特殊背景進行開拓，分階段、有重點、高效率的針對性規劃，真正抓住區域規劃中具有決定價值和關鍵作用的部分進行規劃。西方發達國家國土資源規劃的經驗教訓告誡我們:“國土利用與開發要實現生產力最佳經濟布局的同時，更要突發規劃主題，提升國土規劃的編制效能。”，城市及區域規劃防止廣而全、大而泛，精干高效的同時力戒面面俱到。

4.3 由單一性的剛性規劃轉向多樣化柔性化規劃

現階段的區域規劃面對的是一個經濟全球化、社會網絡化、政務電子化、信息公開化以及治理人文化的一個開放式社會，遇到的問題變化多端、千奇百怪，這些迥異的狀況要求在區域規劃的柔性化和彈性制，機式動和靈活化處理規劃方案問題成為區域發展的迫切要求。原來以剛性規劃為主、行政力量為主導的方式與方法過多折射出風險性和被動型，難以在瞬變復雜的環境中把握主動，計劃的隨機變動導致剛性規范機制失靈;柔性化為主、彈性方案的區域規劃體現的是目標與方案的靈活性，兼容市場要求、環境變動以及政策約束的特殊變化，過多的反映出以價值手段和以人為本的規劃趨向，將剛性推行轉變為彈性化規制。

4.4 由目標終極型規劃轉向過程實施型規劃

相比于其他類型的規劃，區域規劃更具有宏觀性、長遠性、戰略性的特征，如何將區域規劃的種種“終極合理目標”轉化為具體可行的“行動過程”，是關系到區域規劃實際成敗的關鍵［8］。無論是“目標決定論”的擲地有聲還是“過程決定論”的事實依據，規劃過程的科學與精妙勢必達成目標的完美實現。從基礎設施建設、城市體系布局、國土高效開發到規劃政策的制定、生態環境的防護、可持續發展的把握都是務必實施和推進的內容，實施過程的全面化布置和工具化手段在促進生產力集聚的同時，也進一步引導空間的合理開發和運營，降低規劃中的消耗和浪費，促使經濟社會發展和生態環境的有機統一。

4.5 由經濟主流型規劃轉向綜合目標型規劃

傳統的區域規劃尤其是城鎮體系規劃，是以生產力的布局為核心任務，在以經濟目標為根本內在驅動的情況下，區域規劃中雖然對社會發展、生態環境保護等也有一定的涉及，但大多是作為一種“標簽”，無論是規劃者還是執行者，都沒有將其放到真正重要的地位［9］。傳統的區域規劃在體系布控和政策執行時，出發點與落腳點始終定位于經濟指標和發展，“社會發展”的定義被曲解為“經濟增長”的加速，規劃的重心和焦點集中于與經濟增長內容相關的因素，造成的直接后果就是區域化人文沖突、環境資源壓力以及國土利用的經濟化。新形勢的區域規劃強化社會因素、人文因素以及生態化因素的存在，直接否決以粗放型以及目標化的物質建設擴張，注重精神層面區域整治和國土利用，規劃理念和政策的定制圍繞綜合性目標開展。

［1］朱 健.均質平原城鎮體系規劃方法探討——以嘉興市為例［J］.經濟研究探索，2009(4):87-89.

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［3］朱喜鋼.基于城鄉一體化視角的市域空間結構規劃［J］.山東師范大學學報:自然科學版，2006(2):67-81.

［4］張永慶.長三角地區區域經濟合作與整合發展問題研究［J］.學習與實踐，2004(12):10-16.

［5］秦衛永，陳 嬋，殳世平.水鄉城市濱水景觀設計初探［J］.小城鎮建設，2007(4):45-49.

［6］張奇志，朱立毅.上海城鄉統籌規劃探索［J］.瞭望，2007(18):2-5.

［7］朱喜鋼，馬國強.新時期縣(市)域總體規劃編制的探索［J］.城市規劃，2008(9):93-96.

［8］楊培強.浙江省與周邊城市開放型經濟發展的比較研究［J］.浙江統計，2012(8):78-79.

［9］張建龍，謝振宇.在控制性規劃階段引入城市形態規劃析［J］.城市規劃匯刊，2009(6):56-59.