社會共治視角下我國社區居家養老問題研究

劉筱紅，黃勝勝

(華中師范大學 公共管理學院， 中國 武漢 430079)

一、引言

李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出“推進社會治理創新，實行多元主體共同治理”，由此，由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治模式呼之欲出。老齡化問題是我國當前社會治理中的老大難問題，解決好養老問題對于推進社會有效治理具有舉足輕重的作用。國際上把60及60歲以上老年人口的比例在10%以上，或者65歲及以上老年人口的比例在7%以上的城市稱為“老年型城市”，這樣的社會即稱之“老齡化社會”。預計到2020年，我國老年人口將達到2.48 億，老齡化水平將達到17.17%；2050年，老年人口超過4 億人，老齡化水平達到30%以上[1]。在“十二五”時期，我國將出現第一個老年人口增長高峰，60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，人口老齡化將日益嚴重，社會養老服務需求將急劇增加，在此形勢下，我國傳統的家庭養老已無法滿足龐大的養老需求。隨著家庭的“小型化”，加上我國機構養老設施又嚴重不足，社區居家養老就成為社會關注的新的養老模式。所謂社區居家養老是指老年人居住在自己家中，政府以社區為依托，為老年人提供生活保障、家政服務、精神慰藉等方面服務的一種服務形式[2]。它是對我國長期以來傳統家庭養老模式的更新、完善與補充，是我國做好養老服務的一項重要內容。

二、相關內涵界定

社會共治視角下社區居家養老面對的對象是居住在城市社區，同時面臨生活上的種種困難和不便，缺乏日常生活上的照顧的這樣一批老齡人。推行社區居家養老，能夠充分地調動企業和社會各方力量，合成更大的社會資本“蓄水池”，建立家庭養老院，成為政府、老人本身、大齡下崗養護員多方受益的良好模式，可以說社區居家養老一方面具有福利性、公平性的普遍特征，另一方面又具有多樣化、需求個性化以及不確定性的特點。首先要明確社會共治、社區、社區居家養老這些基本概念內涵。

(一)社會共治

社會共治是與政府管理相對而言產生的概念。由于長期以來受到行政體制的束縛，社會各方面事務均由政府統籌包辦，社會共治從本質上說就是破除權力的壟斷，要求政府分權給社會，讓各種社會力量參與到社會公共事務治理中來。政府作為治理社會問題的一個主體，必須認識到自身在一些問題上的力不從心，應該在該止步的地方停下來，讓市場、企業、社會自治組織發揮其應有的作用，讓社會發揮功能。

(二)社區

羅伯特·E·帕克(Robert Ezra Park，美國芝加哥大學的社會學家)第一次給“社區”下定義：社區是“占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集”，“一個社區不僅僅是人的匯集，更重要的是組織制度的匯集”。在自然社區中，人際關系具有熟悉、同情、信任和相互依賴的典型特征；而在理性社會中，人際關系則具有陌生、反感、不信任、相互獨立和社會連結等典型性特征。世界衛生組織于1974年集合社區衛生護理界的專家，共同界定適用于社區衛生作用的“社區”(community)定義：社區是指一固定的地理區域范圍內的社會團體，其成員有著共同的興趣，彼此認識且互相來往，行使社會功能，創造社會規范，形成特有的價值體系和社會福利事業；每個成員均經由家庭、近鄰、社區而融入更大的社區[3]。

20 世紀30年代初，費孝通先生在翻譯德國社會學家滕尼斯的一本著作《Community and Society》(《社區與社會》 1887)時，從英文單詞“Community”翻譯過來“社區”一詞，后來被許多學者引用，并逐漸地流傳下來。近些年，我國的很多社會學家開始對“社區”進行深入細致的研究，對“社區”的理解和認識不盡相同，經過比較分析我們傾向于認為：“社區是生活在一定地域內出于對政治、社會、文化、教育等目的個人或家庭形成的特定范圍，不同社區間的文化、生活方式。”[4]

(三)社區居家養老

西方的“社區照顧”概念，從理論上看是指老年人居住在家，由各個社區牽頭建立一套完備的服務老年人、保障老年人生活方方面面的服務體系，通過向老年人提供服務實現養老目標的方式。老年人平常生活照料問題以及精神層面上撫慰問題是“社區照顧”關注的兩大焦點。社區居家養老服務體系則是指為實現社區居家養老方式所提供的社會各個支持系統的整合，通常應該包括制度支持系統、需求支持系統、物質支持系統、組織支持系統、人員支持系統[5]。

在社會共治的視角下社區居家養老是以家庭為核心，以社區為依托，主要內容是老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉，主要形式是上門服務和社區托付。開展社區居家養老模式后，老年人養老的經濟來源將不再僅僅依靠家人和子女，而是由政府統一發放養老金，由社會和社區提供生活照料和精神慰藉?？梢哉f，這種養老模式既減輕了下一輩負擔，又有利于老年人的身心健康。總的來說，社區居家養老是適合合作共治的時代背景以及我國國情的社會化養老模式，也是新型的適應老齡化社會的養老模式。

社區居家養老在我國的實行時間不長。2001年6月我國民政部在全國廣泛推行“社區老年福利服務星光計劃”[6]，目前，我國很多城市都設立了許多試點，推廣社區居家養老服務，為我國社區居家養老服務發展奠定了良好基礎。

從1980年開始西方國家在治理國家“福利病”的過程中興起了伊瓦斯的“福利多元”理論?！案＠嘣髁x”一方面強調福利服務可由政府公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區四個部門共同來負擔，另一方面還強調提防市場勢力的過度膨脹，聯合非營利組織力量，緣由是非營利組織具有迅速滿足福利需求的變化、有效整合福利服務資源以及對民主參與有很好的強化作用等功能[7]。

“參與”和“分權”是“福利多元”理論的兩個主要方面?！皡⑴c”，指希望社區、非營利組織等福利提供者和福利消費者共同參與到福利服務的制度決策及服務輸送的過程中；而“分權”，是指將福利服務的行政權由政府轉向社區。“參與”的實質是福利服務的提供、規劃及決策可以由非政府組織、福利消費者和福利提供者共同參與[7]，因此，“福利多元主義”強調的政府權力分散在理論上為社會共治視角下社區居家養老模式提供了重要依據。

在改進老年社區服務工作方面，“社會共治”理論和“福利多元”理論可以說是一脈相承。“社會共治”理論強調需要改變一切事務由政府包攬來解決的問題，提倡社區、家庭和非營利組織共同承擔社區服務，同時每個社區的養老組織或機構應該根據老人的不同需求制定調整服務計劃，并直接參與設施運作及服務活動。

三、社區居家養老現狀與需求分析

以社會共治推行社區養老可以從國家不同時期的政策法規追尋脈絡。2008年國家為了推廣社區居家養老這一中國式“老有所養”模式，十部委聯合制定的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》正式出臺。按照十部委的《意見》，努力使城市所有社區居家養老服務網絡實現全覆蓋，不斷充實服務設施，豐富服務形式和內容，不斷壯大服務隊伍，社會和市場力量有序介入，組織管理體制和監督機制逐步健全和完善，合作共治的趨勢逐步凸顯。

在2014年的《政府工作報告》上，李克強總理提出了推進社會多元化治理、系統治理，將政府組織、市場組織和社會組織看做當前中國現代社會三種基本的制度安排，可以說這從頂層設計上為解決養老保障這一關系民生的重大問題、推行社會共治提供了良好的政策引導作用，是改革前的前奏。

鄔滄萍教授認為老年人的需求主要包括受尊重的需求、自我價值實現的需求和精神慰藉的需求等[8]，也有學者認為老年人的需求主要是自尊的需求、期待的需求和親情的需求，所有這些觀點均表明老年人除了基本的物質需求外，最重要的是精神上的慰藉。但由于家庭的核心化與小型化趨勢，年輕人的壓力越來越大，陪在老年人身邊的時間也越來越少，老年人的心靈將感到越來越孤寂，精神慰藉需求得不到完全滿足。

而在社會工作職業化的進程中，居家養老正好為社會工作者提供了展示的舞臺。社區居家養老也需要專業的社會工作者，在居家養老方面，社會工作者發揮著重大作用。他們能根據老人實際需要，因人而異地為社區內的老年人提供各種直接的或者間接的服務，能適度地介入老年人與子女之間，促進兩代的溝通，幫助家人、子女、親友共同為老人營造良好的生活環境，還能積極促進家庭與社區、社區與老年人之間充分地溝通。

四、社區居家養老建設中存在的問題

一直以來政府一元治理是社區居家養老服務提供的最大問題。合作共治正好處于經濟體制轉軌和政治體制轉型的社會轉型期的時代背景下，經濟社會在“新常態”下發展，養老保障問題成為社會的“穩定器”和“安全閥”。但是由于我國人口基數大，地區發展差異顯著，社區居家養老同樣也面臨體制上和非體制上形形色色的各種障礙，影響了社區居家養老的進一步推廣和惠民的步伐。只有更好地挖掘問題背后的原因才能找出相應的對策建議，為問題的良好解決和推進社會有效治理提供事實上的依據。具體的原因包括觀念、資金、建設、政府等諸多方面。

(一)對社區居家養老認識上的不足

幾千年以來我國孝道文化居于主導，贍養父母是子女應盡的義務，“養兒防老”的傳統家庭養老觀念根深蒂固，這就使得不僅普通民眾，甚至是政府相關的職能機關、管理部門都對社區居家養老存在認識上的不足。在社會流動性加強和市場劇烈沖擊下，養老職能正漸漸由以家庭為主向以社會為主發生轉變，社區居家養老是“未富先老”國情的需要，社區養老服務事業是解決老齡人養老保障問題的重要途徑，人們應該提高認識，真正意識到開展和完善社區養老服務的重要性和迫切性，從而為推進社區居家養老工作奠定思想、輿論基礎。

(二)資金短缺，籌資渠道比較單一

開展社區居家養老服務工作首先必須有一定的經費作為保證。2014年推行的新型農村社會養老保險是由政府組織引導，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，社會統籌和個人帳戶相結合的制度模式，但就方案看，在老齡人口逐年遞增的情況下，政府的財政投入覆蓋面有限，居民每月的養老金數額不足以解決生活中的各種問題。目前地方縣市開展社區居家養老服務所需經費主要來源于街道的補助、社區辦公經費的占有及募集，但基層財力畢竟有限，居家養老工作發展艱難，由于經費的缺乏導致政府購買服務的能力不夠。

經費來源渠道十分單一，投入方式隨意性和波動性大，嚴重阻礙社區居家養老的可持續發展。目前，在中國的許多城市如天津、北京等城市，“政府買單”是社區居家養老服務運作的經費的主要來源。政府的有限投入，對社區居家養老服務工作的開展十分不利，盡管一些地方要求基層按照一定比例配備方法補貼給社區居家養老服務機構，但在實際的操作過程中往往很多要求難以達到。

(三)社區養老建設不到位，資源難以共享

由于合作共治的格局沒有形成，政府攤子鋪得很大但治理面臨困境，市場力量介入又很有限，企業也在逐利本性的驅使下“挑肥揀瘦”，往往將資源投在有利可圖的部分城市的部分社區，居家養老全方位服務的功能很難發揮，社區養老問題呈現碎片化的狀態?，F實情況是國內許多城市社區由于缺乏合理有效規劃，基礎設施和完備的服務網絡小區不愿配套，而老城區難以配套，社區居家養老設施很不完善，其中重要的醫療保健服務設施欠缺，精神慰藉服務參差不齊，而調查結果顯示，醫療保健服務和精神慰藉服務是老年人最迫切需要。

(四)政府放權不合理，其他合作主體介入有限

在社區居家養老問題上政府各部門都僅僅只從自身出發承擔相應的事務，缺乏從宏觀的角度制定各項支持社區居家養老的政策，更沒有切實發揮市場、企業、公民組織這些合作主體的作用，形成“九龍治水水難治”的困局。在現實國情下，社區居家養老服務的發展在很大程度上取決于政策的支持程度。部分社區工作人員表示，社區工作大多為各個部門布置的硬性任務，包括勞動、衛生、治安等涉及社區居民生活的各個方面，在經費缺失、人員不足、任務繁重的情況下，社區只能是對老年人進行簡單的生活照料。各單位做自己要做的事情，整個運轉沒形成規范的體系，中心也不是社區居家養老，政府作為居家養老問題治理主體而其他合作共治主體(譬如市場力量、社會資本、企業投入、民間組織)運轉不起來，政府獨木難支導致社區居家養老服務捉襟見肘。

(五)市場提供居家養老服務的功能缺失

由于老年人本身需求的差異性以及現代社會地區經濟發展不平衡，如東、中、西部經濟發展水平就有很大的差異，各個地區自身養老服務水平有高有低，導致老年人社區居家養老服務享受上的不平等，而企業難以有效介入社區居家養老服務領域。同時，社區居家養老服務行業本身標準高、回利周期長，市場資本流入難，合作共治需要政府在制度、政策、條例上的支持和引導，否則很難推行多元治理。此外，在利益驅使下，加上政府監管上的漏洞，居家養老服務出現外包現象，這會助長部分不法企業套取養老資金的行為，使原本復雜的問題變得更加撲朔迷離。

社會合作共治沒有形成，社區服務中行政機關一元化治理，導致很大一部分社區居家養老項目并沒有產業化。政府幾乎全盤包攬社會福利性項目，社區服務單位作為行政機關的附屬，并沒有成為真正意義上的市場主體，缺乏有利于社區居家養老服務發展的競爭機制和社會資本，不利于社區居家養老做大做強。

五、社會共治提高社區居家養老水平

社會共治是提高社區居家養老的路徑選擇。建立完備的社區居家養老服務體系對于推進社會的有效治理意義重大，提高社區居家養老服務質量和水平是政府以及各類社會主體合作共治的共同努力方向，只有條分縷析、各個擊破地面對各類問題，分析深層次的原因，才能提出切實、可行、有效的對策建議，具體對策如下：

(一)推進社會力量、市場主體進入社區居家養老

社會福利體系多元化是我國福利體制改革的趨勢，這就要求引入社會力量彌補國家福利供給的不足，建設多元化的社會福利體系。要調整國家直接提供福利服務的角色，引入市場機制，擴大社區居家養老的規模，促進社區居家養老服務良性發展。

合作共治才能為社區居家養老提供制度上的保障，完全依靠政府和社區投入難以持續和長久，必須讓有償服務在社區居家養老中占一定的比例，同時開展有償服務要為更好地開展無償服務服務，把獲得的利潤用來建設新的服務項目，彌補福利服務的資金不足。在政策方面，給出優惠政策鼓勵民間資本和社會力量介入社區居家養老服務投資，引入市場競爭機制，拓寬市場投資渠道，建議民政部門、工商部門、稅務部門聯合起來，統一決策和制定企業參與社區居家養老服務業的稅收優惠政策和補貼標準。同時，做好社會宣傳工作，讓在社區居家養老服務方面做得好的企業獲得良好的社會認可，帶動更多社會資本進入。

(二)拓寬社區居家養老服務資金來源渠道

目前我國政府對社區居家養老服務投入資金有限，因此拓寬資金渠道勢在必行。要相應擴大政府財政投入，確保社區居家養老服務經費來源不再只單靠基層財務補貼，建立起居家養老項目整體財政預算制度。針對目前資金籌措渠道單一的狀況，“國家通過發行社會保障基金福利彩票，來增加社?；稹盵9]，為居家養老服務工作的長遠開展提供充足的資金資助。還可以鼓勵各企事業單位、個人等關注我國養老現狀，為社區居家養老工作提供資金援助。

其次，擴大資金的來源與支出渠道，讓社區居家養老的所有資源能夠有效整合。要根據各個地區不同的情況，制定符合當地發展的社區居家養老服務辦法，最終合理地整合資源。

推行優惠政策，讓老年人本身的養老資金增加，這樣可以解決部分有房的老年人經濟供養問題，減輕家庭和社會的養老負擔；還可以推行“時間儲蓄服務”， 準確記錄為老年人服務的時間，將來服務者年老時可以獲得相同時間的服務[10]，從而有效解決目前居家養老服務人員不足的問題，并為一些人將來的養老提供保障。

(三)完善社區居家養老服務設施

老年生活健康為本，健康保障靠醫療護理，要加強老年人的醫療保健服務。老年人“老有所養，老有所樂”的生活要以健康的身體為基礎，鼓勵企事業單位、社會各團體組織、個人等社會力量參與開辦社區衛生服務，以加強社區醫療服務建設，壯大醫療衛生隊伍，配置老年醫療衛生設施。

其次完善社區養老服務設施，豐富載體。為給社區老年人提供更好的服務，可以在社區建造居家養老服務中心，設立閱覽室、乒乓室、日間托管室、健身房、報刊點、文化室等；提供人性化、多樣性的服務項目讓老年人自由選擇，如老年教育、包戶服務、社區托老服務、老年人權益保障服務、日常生活照顧服務、文化娛樂活動等；根據老年人自身的特點，配置多樣性的服務設備，滿足老年人群由于不同的家庭構成、年齡層次、經濟水平差異等產生的不同養老需求。

另外，對大中型醫療組織在社區設立衛生服務機構提供政策和資金支持，鼓勵衛生技術人員到社區兼職照料居家老年人。同時可以在社區設立健康保健知識展板，宣傳衛生保健知識，幫助老年人養成科學合理的生活習慣，加強自我防病能力。

(四)加大力度培育居家養老服務專業隊伍

社區居家養老服務需要充滿愛心、具備家政服務常識、基本康復護理知識的專業人才的加入。服務人員可優先聘用社區 “40”“50”人員，招聘后，投入專項資金，加大對從業人員護理保健、康復醫學、飲食營養搭配、老人心理等知識的培訓。社區可依托高等院校、技師學校、職業培訓學校等機構建立居家養老服務培訓基地，推行居家養老服務護理員職業技能鑒定制度，建立健全各種工資、保險、評價、獎勵等規章制度，確保從業人員按規定參加社會保險及享受相關待遇，同時嚴格按照《城市居民委員會組織法》對社區專職工作者進行定性，對社區專職工作者進行職業水平認證。

(五)立足國情，逐步推廣社區居家養老模式

建立社會共治的合作機制必須把“需求主導、市場運作、政府扶持”作為原則，探索適合我國國情的社區居家養老服務模式，以家庭為中心，依托社區、依靠養老機構建設“家院互融”居家養老模式。開展“家院互融”可以把養老機構改造成老年人平時活動中心，配置專業的服務人員，促進資源的有效整合，在養老機構中配備娛樂設備，使居家老人能夠享受到養老機構多樣化、專業化的照料與服務，同時讓其感受到家庭的溫暖。

社會共治視角下應針對老人的不同需求，根據實際情況為其提供相應的人性化管理和特色化服務。調查顯示在做好日常生活護理的同時，老年人更需要保健和精神慰藉方面的服務。社區居家養老服務可以主要圍繞生活護理、家政服務和精神慰藉三大類，盡可能提供多的服務，來滿足老年人的需要。社區除了提供常規的如家庭鐘點工、陪伴服務、托老所服務外，還要創新服務種類，如老年家庭病床、應急服務、職業介紹、心理咨詢等特色服務。

綜上所述，以社會共治推進城市社區居家養老模式需要在實踐的過程中不斷完善，推進政府、市場資本、企業、養老機構以及老人家庭子女良性的協作與相互彌補，凝聚各方力量，優勢互補，統籌兼顧，只有這樣全方位、多主體形成合力才能夠更好地為老年人提供優質的服務，不斷提高老年人的生活品質，不斷滿足老年人多元化的需求。我們必須認真貫徹落實十八大精神，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制，逐步做實養老保險個人賬戶，改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，實現基礎養老金全國統籌，切實發揮社會養老保障的“穩定劑”和“安全閥”的堅實作用，最終實現社會合作共同治理的有效推進，增進社會福祉和福利，讓生養我們的父母老有所養、老有所依、老有所樂。

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