農村財政扶貧資金管理的問題與對策研究

廣州番禺職業技術學校 林翰雄

扶貧開發是建設有中國特色社會主義的重要工程，擔負著保障全體人民共享改革發展成果的艱巨使命。①王亮、陸琦林:《發達市場經濟國家財政扶貧經驗及借鑒》，載于《地方財政研究》2013年第12期，第76～80頁。《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》中指出，我國力爭到2020年基本消除絕對貧困現象。為如期實現上述農村扶貧戰略目標，我國農村財政扶貧資金管理機構應當審視制約我國農村扶貧事業可持續發展的農村財政扶貧資金管理問題，并有針對性的研究提升農村財政扶貧資金管理水平和資金利用效率的策略，以期為我國成為全球率先實現聯合國千年發展戰略中規定的貧困人口減半目標的國家奠定堅實的基礎。

一、農村財政扶貧資金管理的問題

(一)農村財政扶貧資金管理理念問題。

1.在外源性扶貧理念指導下的農村財政扶貧資金管理當局難以根除農村地區貧困問題。農村財政扶貧資金管理當局過度強調農業和土地在農村地區扶貧工作中的重要地位，缺乏與時俱進的扶貧資金管理理念。農村地區致貧之根源不在于農民收入水平較低而在于獲取收入的能力較弱，而制約貧困地區農民獲取收入能力的根源在小農經濟生產方式對有限農村生產資源的制約作用。我國農村財政扶貧資金管理的傳統理念給具體的扶貧工作造成如下消極作用:將有限的農村財政扶貧資金投放于生產效率較為低下的農業用地上，將政府財政扶貧資金管理與農村貧困地區較為惡劣的農業生產環境和農業生產方式相捆綁的策略，不僅不注意使得生態環境相對惡劣的農村居民達到快速減貧的目的，而且嚴重制約農民銳意進取地開展生產自救的能力發揮。在政府財政資金的大力幫扶下，貧困地區農業生產條件固然發生了山地變平地及耕種面積增加等變化，但傳統農村的生產生活方式仍然固化為小農經濟而未有變化，從而實質上等同于浪費農村財政扶貧資金的投入。

2.一元化扶貧績效考評理念弱化了有限農村財政扶貧資金的綜合運用效率。當前我國中央財政撥付給地方的扶貧資金缺乏有效績效考評辦法，中央財政扶貧資金每年撥付給各省的數量是在考慮各省貧困人口數量、農民人均純收入和政策調整等因素的基礎上按公式計算的結果。②王善平、高波:《財政扶貧資金公司化運作研究》，載于《財經問題研究》2012年第11期，第76～80頁。這種以強調單一經濟指標為依據的農村財政扶貧資金配置法則忽視了對影響區域經濟運作效率的均衡考量和對各種致貧影響因素的綜合考量，從而弱化農村財政扶貧資金的綜合運用效率。農村貧困地區的貧困問題主要凸顯于現代化生產力的匱乏問題，這決定了農村貧困地區雖然宏觀經濟指標相對落后，但是生態環境指標通常優于發達地區。部分地方政府的農村財政扶貧資金投放政策的實施結果雖然有限度地提升了農村貧困地區的國民生產總值目標，但卻是以減損農村生態環境和諧和社會穩定為代價。此種減貧模式的問題在于將減貧目標單純的放置于增加農村貧困地區的短期經濟效益，忽視對農村貧困地區的財政資金扶貧政策的社會效益與生態效益的必要考量，從而降低了面向農村貧困地區的財政資金扶貧資金的綜合運用效率。

(二)農村財政扶貧資金管理制度問題。

1.我國農村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金籌措制度缺乏完善性的問題。我國各地農村扶貧項目的資金來源主要以中央和地方財政資金的注入為主，缺乏積極開拓面向社會籌措扶貧資金的有效資金籌措制度體系。各級政府在農村地區扶貧事業中的一角獨大性制度障礙弱化了我國社會主義市場經濟機制在農村扶貧事業中的關鍵作用，使得多數農村扶貧資金實質上以財政資金轉移和再分配的方式在中央政府與地方政府之間流動，進而增加了各級政府借助農村扶貧資金轉移與再分配渠道來貪污與挪用之。這種建立在非市場化制度基礎之上的農村扶貧資金籌措制度體系的資金流通渠道單一且冗長，不僅給貪腐行為留下機會，而且削弱社會資源參與農村地區扶貧事業的能力。

2.農村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金使用制度不健全的問題。農村財政扶貧資金的使用制度建設缺位導致大量扶貧資金滲漏，間接抬高人均減貧所需資金額。考慮到農村貧困地區人口外出打工比例較高的現狀，部分地區農村財政扶貧資金的投入對象多為留守農村地區的老弱婦幼群體，有限的財政扶貧資金投入不僅未能有效增加該類群體的生產自救能力，且導致扶貧資金投入在較長期間內難見成效。再者，農村財政扶貧資金運用制度缺位導致有限的財政扶貧資金投放于背離生態效益、經濟效益和社會效益的項目中，使得接受財政扶貧資金的農村貧困地區缺乏生產力水平的可持續性提升，進而導致業已脫貧的農村貧困地區返貧率升高。

3.農村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金監管制度不健全的問題。當前我國各級政府的財政扶貧資金管理存在政出多門的問題，這給扶貧資金監管制度體系的有效運行造成障礙。各級政府財政扶貧資金通常需要經由發改委、扶貧辦及財政部門等各部委的監管方可流通到受助農戶手中。多部門監管固然有助于抬高針對農村財政扶貧資金的貪腐行為的制度成本，但當前分散型的農村財政扶貧資金監管制度體系使得扶貧資金監管力量缺乏合力，不僅使得部分洞悉當前監管制度漏洞的貪腐人士可以利用各部門之間的監管漏洞來作案，而且易于導致扶貧項目申報手續繁雜，扶貧項目立項重疊而導致重復性建設，最終將削弱有限的農村財政扶貧資金利用效率。

(三)農村財政扶貧資金運作管理問題。

1.各級政府在農村財政扶貧資金使用方向及使用方式的決策問題上暴露出諸多管理問題，從而導致扶貧資金的運用效率降低和有限扶貧資金的流失。貧困地區農村財政扶貧資金的決策受多元化影響因素的制約，其間不僅涉及受助農戶的切身利益，而且與農村財政扶貧資金的流經部門和監管部門的切身利益密切相關。這使得農村財政扶貧資金的使用方向和使用方式決策問題充斥著各級政府部門間圍繞本部門切身利益的博弈行為。由于我國行政機構中沿襲著一定程度的官僚主義作風和部門本位主義特色，這使得圍繞農村財政扶貧資金運用問題的博弈各方通過張揚各自利益訴求的方式來持續作出自我利益取舍的決策，其結果勢必造成有限農村財政扶貧資金運用效率的減損。再者，即便達成農村財政扶貧資金運用的相關決策，但各級政府部門之間仍然圍繞其各自利益和農村貧困人口利益展開進一步博弈，最終在各利益集團相互妥協基礎上形成并不利于廣大農村貧困農戶切身利益的次優決策結果。

2.各級政府在農村財政扶貧資金的流通過程中暴露出諸多管理漏洞。由于當前我國農村財政資金扶貧資金管理機構規模龐大，組織機構運作效率相對較低，這使得在現有行政管理體制框架下的各級政府在執行農村財政扶貧政策的過程中存在顯著的體制性內耗問題。有限的農村財政扶貧資金尚需撥付相當比例用于扶貧資金的事業性管理經費支出，從而增加用于貧困地區農民的財政扶貧資金缺口。再者，臃腫的農村扶貧資金管理組織機構不僅耗費更多事業性管理經費，而且導致農村扶貧政策執行過程的拖沓。過多的農村扶貧資金管理組織機構將導致各部門間的職責界定模糊，在本位主義指導下的部門間相互扯皮而缺乏統一行動力，從而增加了農村財政扶貧資金的運行成本。農村財政扶貧資金運行成本增加的顯著表現是因資金撥付時間延遲而增加農村財政扶貧資金運作流程各環節的時間成本，使得貧困農戶的急缺資金難以及時足額到位，從而降低貧困農戶生產自救活動的實施效率。

二、農村財政扶貧資金管理的可行對策探究

(一)變革農村財政扶貧資金管理理念。

1.農村財政扶貧資金管理當局應當建構內生性扶貧理念。內生性扶貧理念重視以有限的農村財政扶貧資金來拉動更多的有志于支援農村貧困地區扶貧事業的社會資金的投入，進而激發農村貧困地區農戶通過發展生產力方式來實現自救脫貧目標的積極性。內生性扶貧理念的建構要點在于對導致農村地區貧困問題的根源的深入反省和對當前扶貧政策運用方向的重新定位，通過有限的農村財政扶貧資金的運用來改變農村貧困地區的生產生活方式。這要求農村財政扶貧資金主要應當用于發展農村貧困地區農戶的基礎性生產力，幫助其建立可以脫離外部扶貧資金援助的自我經濟供給機制，從而有效提升其減貧能力，堵塞其脫貧后再返貧的幾率。

2.農村財政扶貧資金管理當局應當確立針對農村財政扶貧資金的綜合績效評估理念。農村貧困地區雖然生態資源豐富且生態環境質量高于發達地區，但其生態環境保護能力相對較低，生態環境保護存在一定程度的薄弱性。農村財政扶貧資金管理當局需深刻反省傳統的以經濟效益為核心的一元化扶貧績效考評理念的問題根源，在確立將農村扶貧事業的重心放置于解決農村地區現代化生產力匱乏的問題，通過建立包括生態效益、社會效益和經濟效益在內的多元化扶貧資金使用績效評估理念。在執行農村財政扶貧政策的過程中將對農村貧困地區的生態環境保護目標放置在重要位置不僅有助于緩解因農村扶貧開發項目的實施而造成的農村區域生態環境破壞的問題，而且有助于支持農村貧困地區通過發展生態友好型產業的方式來實現本區域經濟的可持續發展，從根本上遏制當前我國農村貧困地區返貧率較高的痼疾。

(二)改良農村財政扶貧資金管理制度。

1.農村財政扶貧資金管理機構應當首先完善與農村財政扶貧資金相配套的扶貧資金籌措制度建設。農村財政扶貧資金管理者既要充分肯定各級政府在農村扶貧事業中的主導性地位，又要清醒的認知到各級政府的有限財政力量對于根除農村貧困問題的局限性。農村財政扶貧資金管理者應當通過建立與健全與農村財政扶貧資金相配套的扶貧資金社會化籌措制度體系的方式來徹底解除農村貧困問題和高返貧率問題。這要求農村財政扶貧資金管理者應當建立面向社會的開放式農村扶貧資金管理平臺，從農村財政扶貧項目的申請立項與配套資金撥付、項目實施與配套資金管理、項目驗收與配套資金結算、項目后續管理與配套維護資金的持續性撥付等方面給予社會公眾以必要的知情權和參與權，從而有效吸引廣大熱衷于農村地區扶貧事業的社會閑散資金來參與建設農村扶貧項目。農村財政扶貧資金管理者應當確立政府主導的農村財政扶貧資金與社會資金的配套投放比例，并對配套扶貧資金運作全程進行有效監管。

2.農村財政扶貧資金管理機構應當健全農村財政扶貧資金使用制度。為克服農村財政扶貧資金在使用過程中的跑冒滴漏問題，各級政府應當建立由專業人士組成的農村財政扶貧資金管理委員會，以有效提升農村財政扶貧資金運用的決策能力和規范化管理水平。鑒于農村財政扶貧資金的公益性特點，農村財政扶貧資金管理機構應當深入推進農村財政扶貧資金的公共管理平臺建設，將農村財政扶貧資金項目的申請、審批、公示及運作流程監管放置于農村財政扶貧資金公共管理平臺上，形成對農村財政扶貧資金的全方位和全流程式公開化管理。再者，農村財政扶貧資金管理機構應當健全農村財政扶貧資金的縣級專戶管理和集中報賬制度，有效堵塞農村財政扶貧資金的傳統分散化管理中所內生的制度漏洞，杜絕掌握農村財政扶貧資金分配權的基層干部和關鍵崗位人員的貪腐機會。

(三)優化農村財政扶貧資金運作管理。

1.農村財政扶貧資金管理當局應當對內省思其行政組織結構的合理性，通過簡化農村財政扶貧資金管理機構的組織結構的方式來縮短各級政府財政資金撥付主體與農村財政扶貧資金接受主體之間的資金傳遞層級，進而減少農村財政扶貧資金管理部門的行政管理成本，增加農村貧困農戶所能獲取的農村財政扶貧資金的比例。農村財政扶貧資金管理當局在對其內部組織機構進行優化的過程中應當采取收放并舉的策略，既要穩步下放小額財政扶貧資金投放項目的審批權，又要提升財政扶貧資金的集中支付制度的執行效率。這要求各級政府農村財政扶貧資金管理機構應當簡化審批流程，降低制度運作成本，提升貧困農戶所能獲取的農村財政扶貧資金的比例。

2.農村財政扶貧資金管理當局可將多渠道財政扶貧資金合并歸集，并同時制定針對貧困地區農戶的全方位及系統化扶貧政策。財政資金的整合實際上是政府各部門利益和權力的整合，涉及不同部門利益調整和權力劃分，因此整合財政專項資金，還需要突破若干政策瓶頸。①梁朋:《大力整合財政資金協同推進扶貧開發——對廣西富川縣財政資金整合的調研》，載于《經濟研究參考》2013年第57期，第21～26頁，第32頁。具體而言，農村財政扶貧資金管理當局可將中央政府和各級地方政府的財政扶貧資金歸集到統一的財政扶貧資金管理平臺，并在該平臺對包括以工代賑與轉移支付在內的各種支付形式的財政扶貧資金進行統籌規劃和統一支付，以確保集中有限財政扶貧資金的力量來實現定點爆破式扶貧效果。

3.農村財政扶貧資金管理當局應當健全以扶貧績效為導向的農村財政扶貧資金激勵機制。農村財政扶貧資金管理的目標不在于實現當屆政府的政績，而在于實現農村貧困地區農戶的減貧、脫貧及降低脫貧農戶的返貧率等具體可行的目標。農村財政扶貧資金激勵機制建設可從如下方面兼顧農村財政扶貧資金運用的公平性和效率性:一是按照各地區的貧困人口的規模和貧困層級來分撥部分農村財政扶貧資金，并從分配的均衡性角度來考評其資金管理績效;二是分撥部分農村財政扶貧資金來執行具有一定投資價值的專項定點扶貧項目，并以該專項扶貧項目的投入產出比為標桿對農村財政扶貧資金管理能力進行績效考評。這兩種績效考評策略都要求農村財政扶貧資金管理當局洞悉各級政府的農村扶貧開發政策，在結合區域農村經濟特色和社會與生態環境實際情況的基礎上，依據效益優先法則來科學制定農村財政扶貧項目規劃，并對農村財政扶貧資金進行重點監管和全面績效考核，以有效提升農村財政扶貧資金的運作效能。