江蘇省生態環境監控系統建設第三方監理探索

陳 媛，徐 娜

（1.江蘇省生態環境監控中心，江蘇南京 210036；2.蘇州市軟件評測中心有限公司，江蘇蘇州 215021）

0 前言

隨著科學技術的不斷發展，21世紀是IT信息技術的時代，信息化作為輔助管理的重要手段被廣泛應用于政府工作和企業生產。其中，電子政務系統建設是信息化建設的熱點，各級政府都投入大量的資金和人力去建設政府門戶網站和業務管理信息系統。但是長期以來，我們在信息化的建設中，多是強調了信息化建設的重要性、先進性和緊迫性而忽視了信息系統建設的風險性。據報道，一家咨詢集團曾對美國24家大型企業開發的客戶服務器系統進行了調查，結果表明，其中68%的項目超過了預定的開發周期，55%的項目其費用超過預算，88%的項目必須進行系統再設計。另有一家美國著名的調查公司SPR對美英兩國的企業信息系統工程進行了類似的調查，報告顯示，有30%～50%的客戶/服務器項目中途放棄開發。

我國的情況也并不樂觀。資料顯示：當前，ERP軟件的平均調試周期在10個月到39個月，這樣長的調試過程，已經接近或超過了該軟件的生產過程。大約70%的IT項目超出預定的開發周期，大型信息化項目平均超出計劃交付時間20%～50%是常有的事，軟件項目開發費用超出預算的達到90%以上，并且項目越大，超項目計劃的支出越高。不僅如此，還有相當一批信息化項目花錢打了水瓢，淪為豆腐渣工程和半拉子工程的信息化項目也比比皆是，導致電子政務系統無法發揮應有作用甚至失敗。

1 江蘇省生態環境監控系統簡介

建立健全環境監控網絡是落實科學發展觀、做好環境保護工作的一項基礎性工程，是依靠科技、提高環境監管能力的重要手段，是分清責任、加強監管的重要依據，也是江蘇生態省建設的現代化科技手段。但由于環境自動監測監控體系建設尚未形成，環境監控工作多頭管理、多頭發展，監控資源呈分散型，系統集成共享水平低，設施運行維護成本大，環境監控效率沒有得到充分發揮。因此，為有效實現監控資源統一管理、信息共享，更好地推進生態省建設，江蘇省計劃建立全省生態環境監控系統。

江蘇省生態環境監控系統（簡稱“1831”系統）是江蘇省統一的環境監控平臺，對水環境、空氣環境、飲用水源地、重點污染源、機動車尾氣、輻射環境、危險廢物、應急風險源等實現聯網，同時建立環境監控管理工作運行保障機制，初步實現全省環境監管現代化。

“1831”系統工程在全省建成后，就可以實現平臺大統一、系統大集成、網絡大整合、數據大集中、硬件大集群、軟件大管理、安全大提升、服務大保障，真正實現“數字環保一平臺，各種要素都上來；全省上下同享用，感知環境看生態”，提升環保工作統籌力和指揮力，服務于全省經濟建設和生態文明建設。

2 引入監理的必要性

信息系統工程建設是一項投資大、周期長、知識密集、高風險的系統工程，出問題者屢見不鮮，造成了大量投資的浪費。究其原因，信息系統的相關技術發展非?？?，除了技術、人才的因素外，更為重要的是缺少一套合理的管理運行機制。所以，第三方監理的參與非常必要。

為了維護業主和承包商的利益，降低信息化系統工程建設風險，控制建設經費，需要有第三方監理機構的參與，這已經成為了政府部門和企業的共識。正是基于此認識，2002年11月28日，信息產業部正式頒布了《信息系統工程監理暫行規定》。其中規定投資在200萬元以上的信息化項目必須有第三方的監理，這在制度上拉開了規范我國信息化建設項目的序幕，不僅是提高信息化項目投資效益的重要手段，而且對于加快我國信息化建設進程，預防和規避信息化項目風險，無疑將具有重要的意義。

“1831”系統工程投資近4000萬，管理業務覆蓋環境保護及管理的方方面面，涉及不同業務子系統的集成與共享，是個大規模的系統軟件工程。這就需要業主既要具有豐富的工程管理經驗，又要懂得有關專業知識，還要熟悉財務管理和審計要求，而以上條件大部分業主單位都不可能具備。

因此，江蘇省環保廳在“1831”系統建設初期，就籌劃招標了省內三家具備甲級資質的監理公司負責整體工程項目的監理，在系統工程建設過程中，第三方監理主要為業主提供建設前期咨詢、設計方案論證、系統質量控制等一系列的服務，提高系統工程建設水平，充分發揮投資效益。

3 第三方監理的特點

3.1 工作內容擴展向外延伸

監理業務范圍涉及工程建設的全過程，監理機構協助業主制訂項目的總體規劃和技術方案，以及設備選型方案。在信息系統工程進入現場施丁階段后，監理機構將對整個工程實施的進度、質量、投資以及合同進行監督，在工程項目驗收之后，監理單位協助業主制定信息化設施的運行管理制度。因此，信息工程監理工作業務范圍將覆蓋信息工程項目從立項到試運行的全過程。

3.2 依靠專家網和技術協作網

由于信息技術涉及的門類廣泛，大多數又都處于當代迅速發展的科技前沿。而任何一個信息系統工程監理單位都不可能擁有所有掌握眾多前沿科技的專家。所以，從監理的需要出發，一個信息系統工程監理單位必須在社會上建立一個專家網絡，可以根據需要隨時請相應領域的專家協助工作。另外信息系統工程質量檢測同樣需要大量先進的儀器，一個監理機構不可能將所有可能需要的儀器都購置齊全，往往也是與社會上的高?；蚩蒲袉挝唤f作關系。當有需要時，租用其儀器或送去檢測。因此，信息系統工程監理機構必須能夠得到社會上專家網和技術協作網的支持。

3.3 對信息系統監理人員的素質要求很高

由于許多工作需要依靠專家網絡提供技術支持，這就要求信息工程監理單位的技術人員不僅具有豐富的實際現場施工經驗，同時要求他們具有組織能力，能夠組織外聘的專家協同工作。

3.4 信息系統工程監理是全過程監理

信息系統工程監理是全過程監理主要包括：工程招投標階段、工程設計階段、工程實施階段、工程驗收階段及保修階段。

4 系統工程監理內容

4.1 監理制度

信息化項目的監理制度，是指在整個信息化項目的實施的全過程中，對項目實施所涉及到的各種資源和所設計的、應該達到的目標進行全面的、全過程的、動態監控和管理從而降低項目風險的的一種現代的監督管理制度。

按照信息化項目的大小和難易，實施過程一般可分為：項目前期監理、項目過程監理、項目試運行監理和項目后期跟蹤監理4個階段。

一般講，信息化項目監理的主要任務和監控重點可考慮6個方面：

①項目的技術方向和軟硬件選型的合理性和適應性；

②項目實施方案的可行性和安全性；

③項目負責人的權威性和人員結構的合理性；

④項目實施的計劃性和細分目標的銜接性；

⑤“二次開發”的必要性、增值性和新增功能后軟件運行的穩定性；

⑥資金使用的計劃性、嚴肅性和合理性。

根據以上重點，監理人員應該制定全程的、動態的、監控方案。并應履行項目監理責任制、項目監理驗證制和監理情況匯報制。驗證情況和記錄應該作為項目驗收的重要見證和依據。并應按“受控”文件存檔備查。項目完工前，項目監理不僅應該提出完整的項目監理報告，而且應該就項目的某些功能進行驗證性使用并提出報告。驗證不合格的不能進行項目驗收。

由于在我國剛剛實行信息化項目監理制，可能存在某些問題。只要我們認真的總結經驗教訓，不斷實現理性升華，深化對信息化項目監理制重要意義的認識，加快培養一批復合型的即懂技術又懂管理的監理人才，就一定能把信息化項目的監理工作做好。

4.2 監理內容

信息化項目建設不僅存在著信息不對稱的風險，還存在著各方信息處理能力不對稱引起的風險。實行項目監制有助于項目風險控制，信息化工程監理是現代項目管理的一種重要的表現形式。信息系統監理的中心任務是科學地規劃和控制：工程項目的投資、進度和質量三大目標；監理的基本方法是目標規劃、動態控制、組織協調和合同管理；監理工作貫穿規劃、設計、實施和驗收的全過程。

信息系統監理的內容概括為“四控，三管，一協調”。

4.2.1 質量控制

質量控制是項目建設的核心，是決定整個信息系統工程建設成敗的關鍵，質量控制是進度控制、投資控制和變更控制的基礎和前提，質量控制要貫穿在項目建設從可行性研究、設計、建設準備、實施、竣工、驗收到維護的全過程。主要包括組織設計方案評比，進行設計方案磋商及圖紙審核，控制設計變更；在施丁前通過審查承建單位資質等；在施工中通過多種控制手段檢查監督標準、規范的貫徹；以及通過階段驗收和竣工驗收把好質量關等。

4.2.2 進度控制

進度控制是保障信息系統工程項目按期完成的基本措施，進度控制是對工程項目的各建設階段的工作程序和持續時問進行規劃、實施、檢查等一系列活動的總稱。進度控制首先要在建設前期通過周密分析研究確定合理目標，并在實施前將工期要求納入承包合同；在建設實施期審查、修改實施組織設計和進度計劃，比較實際狀態和計劃之間的差異，并作出必要的調整。做好協調與監督，使分階段目標日期逐步實現，最終保證項目建設總日期的實現。

4.2.3 投資控制

信息系統過程的投資控制主要是在批準的預算條件下確保項目保質按期完成。主要是在建設前期進行可行性研究，協助建設單位正確地進行投資估算；在設計階段對設計方案、設計標準、總預算進行審查；在建設準備階段協助建設單位確定標底和合同價；在實施階段審核設計變更，核實已完成的工程量，進行工程進度款簽證和索賠控制；在工程竣工階段審核工程結算。

4.2.4 變更控制

由于信息系統采用的技術發展和更新速度較快，建設單位提出的需求根據時代的變化也在發生變化。承建單位根據建設單位的要求，適當調整技術方案，因此使信息系統工程在建設過程中變更頻繁。監理要對可能發生的變更要保持預控能力，對變更申請要快速響應，任何變更要得到對方確認，明確界定項目變更的目標，加強變更風險以及變更效果評估，及時公布變更信息，選擇沖擊性最小的方案，進行變更實施的監理。

4.2.5 合同管理

信息系統工程的建設過程實際就是合同的執行過程，合同管理是進行投資控制、工期控制和質量控制的手段。合同管理的主要內容是擬定信息系統工程合同管理制度，協助建設單位擬定信息系統工程合同的各類條款，參與建設單位和承建單位的談判活動，特別應注重知識產權的保護，及時分析合同的執行情況，并進行跟蹤管理，協調建設單位與承建單位的有關索賠及合同糾紛事宜。

4.2.6 信息管理

在信息系統工程建設過程中，能及時、準確、完善地掌握與信息系統工程有關的大量信息，處理和管理好各類工程的建設信息，是信息系統工程項目管理的重要工作內容。監理單位進行信息管理的目的是促使承建單位通過有效的工程建設信息規劃其組織管理活動，使參與建設各方能及時、準確地獲得工程建設信息，以便為項目建設全過程或各個建設階段提供決策所需要的可靠信息，同時也作為確定索賠的內容、金額和反索賠提供確鑿的事實依據。信息是信息系統工程監理不可缺少的資源，是監理人員事實控制的基礎，是進行項目決策的依據，是監理工程師協調建設單位和承建單位之間關系的紐帶。

4.2.7 信息安全管理

信息安全涵蓋了人工和自動信息處理的安全，是確保以電磁信號為主要形式的，在信息網絡中進行通信、處理和使用的信息內容，在各個物理位置、邏輯區域、存儲和傳輸介質中，處于動態或靜態過程中的保密性、完整性和可用性，以及與人、網絡、環境有關的技術安全、結構安傘和管理安全等。監理在信息系統管理的作用是：保證信息系統的安全在可用性、保密性、完整性與信息系統工程的可維護性技術環節上沒有沖突，在成本控制的前提下，確保信息系統安全設計上沒有漏洞，督促信息系統應用人員嚴格執行安全操作和管理，建立安全意識，監督承建單位按照技術標準和建設方案施工，檢查承建單位是否存在沒計過程中的非安傘隱患行為。

4.2.8 協調

協調貫穿在整個信息系統工程從設計到實施再到驗收的全過程，主要采用現場和會議方式進行辦調。

5 結語

總體而言，從監理合同簽訂開始到最后系統試運行結束，監理方工作在職能上可以歸結為2點：溝通與監督。溝通的目標是建設方與承建方信息對等，溝通的手段是定期或不定期召開工作會議；監督的目標是在質量、進度和投資上進行控制，監督的手段是合同管理和文檔管理。

信息化工程項目實行監理制是推進信息化建設的一項具體措施，這項措施使信息工程從工程目標的準確認定到最后通過驗收完成的全過程，以至工程承建合同的具體執行，都在第三方的監督、管理和協調下，保證了工程質量和進度，降低了信息化工程建設的投資風險，有效提高了系統工程建設成功率。