徐州市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理研究

許瑞山

（徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221000）

1 概況

徐州是江蘇省突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害較嚴(yán)重的城市之一，并以采空地面塌陷、崩塌、滑坡等為主，氣候變化和人類活動是影響地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的主要因素。隨著礦產(chǎn)資源的開采、人類不合理的工程建設(shè)活動的增加，在氣候異常、降雨增大的影響下，徐州市主要地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)的隱患程度逐年增大。自2003 年以來，全市累計(jì)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害36 起，其中崩塌4 起、滑坡3 起、地面塌陷29起，無人員傷亡，但直接經(jīng)濟(jì)損失約778 萬元。

1.1 采空地面塌陷

采空地面塌陷是人類采礦活動造成的，對于正在開采的煤礦、鐵礦、石膏礦等礦區(qū)，發(fā)生采空地面塌陷是必然的。對于已塌陷區(qū)而言，往往還有一定的殘余變形，如果受到外界因素的擾動（抽水、振動、附加荷載等）后，則有發(fā)生活化塌陷的可能性。近年來，徐州市采煤塌陷地累計(jì)總面積約23345 公頃（35 萬畝），已復(fù)墾整治1 萬公頃（15 萬畝），尚有1.34 萬公頃（20 萬畝）未復(fù)墾，尚未復(fù)墾采煤塌陷地除極少數(shù)可以正常耕種外，絕大部分為低產(chǎn)田或絕產(chǎn)田，存在地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害隱患，給礦區(qū)群眾生產(chǎn)生活帶來極大不便，是礦地工作中的主要難題。邳州北部石膏礦區(qū)總面積5 千公頃（7.5 萬畝），雖已停產(chǎn)整頓，但地質(zhì)條件復(fù)雜，存在時刻發(fā)生地面塌陷地質(zhì)災(zāi)害的可能。

1.2 崩塌滑坡

在徐州市低山丘陵區(qū)，因開山采石和道路切坡形成的大量高陡巖質(zhì)邊坡，存在不同程度的崩塌、滑坡隱患，在降雨、凍脹、振動等多種因素作用下，容易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害。徐州市開山采石礦山占用土地面積1641 公頃（2.46 萬畝），破壞土地面積953公頃（1.43 萬畝），其中位于禁采區(qū)（帶）內(nèi)有464 個關(guān)停的開山采石礦廢棄礦山，閑置土地面積667 公頃（1 萬畝）。徐州市廢棄開山采石礦山數(shù)量多，分布廣，崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，是地質(zhì)災(zāi)害防治工作的重中之重。

2 徐州突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

2.1 應(yīng)急預(yù)案體系逐步完善

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系包括5 個層次：①總體應(yīng)急預(yù)案；②部門應(yīng)急預(yù)案；③地方應(yīng)急預(yù)案；④專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；⑤企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案。目前，徐州市及各縣（市、區(qū)）政府都已經(jīng)編制了突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，基本包含了各種常見的突發(fā)公共事件。2006 年徐州市國土資源局聯(lián)合相關(guān)部門制定《徐州市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，2013 年委托徐州市礦業(yè)協(xié)會對預(yù)案進(jìn)行了修編，縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和有關(guān)礦山企業(yè)根據(jù)《徐州市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》編制了各自的突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，徐州市國土資源局制定了部門突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，全市建立了比較完善的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系。

2.2 應(yīng)急管理體制逐步形成

應(yīng)急管理應(yīng)遵循屬地管理為主、分級負(fù)責(zé)和分類管理為輔，并強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)的原則。目前，徐州市各級政府已經(jīng)成立了各級各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)。其中，針對突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害建立了應(yīng)急管理組織體系，包括以下5 個機(jī)構(gòu)：①領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；②工作機(jī)構(gòu)；③辦事機(jī)構(gòu)；④地方機(jī)構(gòu)；⑤專家組。這些機(jī)構(gòu)在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，并依據(jù)事前制定的應(yīng)急預(yù)案開展應(yīng)急管理工作，構(gòu)成一個組織運(yùn)轉(zhuǎn)高效、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)有序、部門分級負(fù)責(zé)、上級統(tǒng)一指揮的應(yīng)急聯(lián)動體系，并在地質(zhì)災(zāi)害的防治過程中不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)職能。

2.3 應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善

徐州市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案對災(zāi)害應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制作了比較明確的規(guī)定，主要從以下5 個環(huán)節(jié)體現(xiàn)：①地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防；②地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測預(yù)警；③地質(zhì)災(zāi)害信息報(bào)告；④地質(zhì)災(zāi)害信息發(fā)布；⑤地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)和處置。在徐州地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理工作中，突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)日趨完善，能夠確保地質(zhì)災(zāi)害的信息發(fā)布和報(bào)告快捷，地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)迅速高效。

2.4 應(yīng)急保障不斷加強(qiáng)

徐州市財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金用于地質(zhì)災(zāi)害防治，市國土資源局配備了數(shù)碼相機(jī)、滑坡監(jiān)測儀、裂縫報(bào)警儀等裝備，為應(yīng)急工作提供了資金和技術(shù)保障；徐州市國土資源局會同氣象局、礦業(yè)協(xié)會實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報(bào)方法和石膏礦區(qū)地面塌陷機(jī)理與防治措施等研究，為地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)提供了技術(shù)保障；同時，利用“422 地球日”“512 防災(zāi)減災(zāi)日”等節(jié)點(diǎn)開展地質(zhì)災(zāi)害科普宣傳，邀請專家專題講座，對基層工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了地質(zhì)災(zāi)害防治工作人員的業(yè)務(wù)技能和廣大民眾防災(zāi)避險(xiǎn)能力。

2.5 徐州市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題

2.5.1 工作經(jīng)費(fèi)不足，地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮平臺建設(shè)滯后

一是資金缺口大，主要地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)得不到應(yīng)有的治理，災(zāi)害隱患無法消除；二是群測群防隊(duì)伍工作經(jīng)費(fèi)沒有保證，僅國土局每年象征性的給予補(bǔ)貼（從2011 年開始），主要靠行政命令部署群測群防工作，影響了群測群防員的工作積極性和工作成效；三是應(yīng)急裝備配置比較弱，應(yīng)盡快提升地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急裝備保障能力。

2.5.2 應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置與評估的技術(shù)方法研究不夠

目前的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急工作多是專家在現(xiàn)場根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析判斷，有針對性的應(yīng)急監(jiān)測、處置和評估方法研究很少，需要投入一定的技術(shù)力量和經(jīng)費(fèi)開展相關(guān)理論方法研究。

2.5.3 應(yīng)急機(jī)制不完善，專業(yè)隊(duì)伍和物資保障缺乏

目前，地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情速報(bào)制度已經(jīng)形成并得到有效執(zhí)行，但市、縣級的應(yīng)急響應(yīng)統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、有序高效的運(yùn)行機(jī)制尚未形成，部分縣（市、區(qū)）國土資源局缺少專業(yè)人員，難以承擔(dān)突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作。

2.5.4 應(yīng)急培訓(xùn)演練不夠，應(yīng)對突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害能力亟待提高

地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急工作要求有序、快速、高效，因此，需要開展各種訓(xùn)練和不同規(guī)模的應(yīng)急演練。

3 完善徐州市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理的對策

3.1 總體思路

以全市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急防治需求為導(dǎo)向，以專業(yè)支撐、專家咨詢?yōu)榛A(chǔ)，以規(guī)范管理為保障，完善群測、群防與專業(yè)監(jiān)測相結(jié)合的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測防治網(wǎng)絡(luò)體系，提升突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的技術(shù)支撐能力，做好地質(zhì)災(zāi)害防治知識的宣傳培訓(xùn)，全面提高地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急工作水平。

3.2 基本原則

一是以人為本，預(yù)防為主。建立健全群測、群防機(jī)制，最大限度地減少突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害造成的損失，把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為應(yīng)急工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二是立足實(shí)際，按需建設(shè)。立足已有資源，圍繞防災(zāi)需求，突出快速響應(yīng)與機(jī)動處置能力，均衡協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展。

三是強(qiáng)化服務(wù)，實(shí)用高效。強(qiáng)化服務(wù)意識，嚴(yán)格規(guī)范管理，務(wù)實(shí)高效地提供應(yīng)急保障與技術(shù)支撐。

四是開展演練，平戰(zhàn)結(jié)合。兼顧日常應(yīng)急工作的同時開展應(yīng)急演練，檢驗(yàn)應(yīng)急體系建設(shè)成果，提高應(yīng)急響應(yīng)能力。

3.3 應(yīng)急體系建設(shè)內(nèi)容

3.3.1 應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

立足現(xiàn)有條件，適當(dāng)充實(shí)技術(shù)人員，精細(xì)選聘應(yīng)急專家，合理調(diào)整優(yōu)化市級地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急處置隊(duì)伍，促進(jìn)和帶動重點(diǎn)縣（市、區(qū)）國土資源部門建立規(guī)模適度的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急工作隊(duì)伍。依托地質(zhì)災(zāi)害群測群防體系，面向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源系統(tǒng)，定期開展地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急處置和地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)知識培訓(xùn)，全面提高基層突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急處置能力。

3.3.2 應(yīng)急支撐平臺建設(shè)

按照《國土資源部突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作方案》，制定應(yīng)急預(yù)案，建設(shè)應(yīng)急技術(shù)平臺，配置完善的應(yīng)急裝備，形成可支撐應(yīng)急預(yù)案快速、高效運(yùn)行的基礎(chǔ)系統(tǒng)。

一是應(yīng)急技術(shù)平臺建設(shè)。運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、通信、GIS、GPS 等高新技術(shù)手段，構(gòu)建一個各級應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門互聯(lián)互通的基礎(chǔ)平臺，形成滿足應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)指揮和應(yīng)急管理需要的應(yīng)用技術(shù)系統(tǒng)。

二是應(yīng)急裝備建設(shè)。根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急技術(shù)工作的裝備需求，分輕重緩急配置必要應(yīng)急裝備，建成基本滿足應(yīng)急需求的裝備系統(tǒng)。

3.3.3 社會化應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

依托群測群防體系，結(jié)合群測群防“十有縣”建設(shè)和基層國土所“五到位”活動，推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急防災(zāi)減災(zāi)進(jìn)社區(qū)，以點(diǎn)帶面推進(jìn)社會化應(yīng)急處置網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，廣泛發(fā)動社會各界群眾參與，全面提高基層地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避險(xiǎn)能力。

4 徐州市地質(zhì)災(zāi)害的保障措施

地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理是一項(xiàng)長期性的工作，目前徐州市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理工作雖然取得了一定的成績，但仍然有存在一些亟待解決的問題，這些問題存在的主要原因有：一是缺乏對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理工作重要性的認(rèn)識和了解，地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理人員的配備和裝備建設(shè)也亟待完善；二是地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理的科學(xué)化水平還相當(dāng)落后，應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)制不夠完善，災(zāi)害科學(xué)決策的能力亟待提高等。因此，為了確保完善徐州市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理的措施有效實(shí)行，下一步工作中還需提供以下保障：一是提高認(rèn)識，充分意識到災(zāi)害應(yīng)急管理工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，完善地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理的監(jiān)督管理體系，增強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)的權(quán)威性和實(shí)效性，為地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)提供機(jī)制保障；二是爭取多方支持，形成以財(cái)政為主導(dǎo)的多元化經(jīng)費(fèi)來源渠道，為地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)提供資金保障；三是優(yōu)化地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急專家組，開展地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急防治科學(xué)技術(shù)研究，為應(yīng)急體系建設(shè)提供技術(shù)保障；四是在市應(yīng)急辦的統(tǒng)一指揮下，加強(qiáng)同建設(shè)、交通、水利、氣象等部門聯(lián)系，建立全市地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急防治信息網(wǎng)，并實(shí)現(xiàn)各部門間的信息共享，為應(yīng)急體系建設(shè)提供運(yùn)行保障。

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