兩種農村土地流轉方式評析

中國社會科學院馬克思主義研究院 崔 云

自中共十八屆三中全會釋放出新一輪土改信號后，農村土地流轉問題引起學界與社會上空前的熱議。各種觀點紛呈，歸納起來，有兩種主張十分值得關注:一種主張農村土地流轉應在代表農民整體利益以農民為主體的集體組織主導下進行，另一種主張應在資本主導下利用工商資本的資金、技術、管理等優勢實現農村土地流轉。

一、集體組織主導型與資本主導型土地流轉方式概述

(一)集體組織主導型土地流轉。

目前，關于集體組織主導型土地流轉，學界并沒有明確的定義。根據現有資料，集體組織主導型土地流轉通常是村集體在有能力的帶頭人或領導班子帶領下建立包含內置金融功能的體現村民整體利益的集體經濟組織;農民自愿將土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、入股等形式流轉給集體經濟組織集中經營;集體經濟組織憑借其內置金融的融資能力，加大投入，實現集約化生產經營;在收益分配問題上，堅持集體所有制，增值收益歸流轉土地的農民共享，促進農民就地就業增收。在這種集體經濟組織中，農民處于主體地位，集體經濟組織的決策由農民參與、民主協商決定。

以河南省信陽市郝堂村與郝堂村升級版湖北省張遠村為例。河南省信陽市郝堂村主要通過成立夕陽紅資金互助社和綠園公司兩個村集體經濟組織實施土地流轉。夕陽紅資金互助社(一種內置金融，農民主導的金融，利息歸互助社成員)主要解決郝堂村養老和村集體、村民經營活動等所需資金問題;綠園公司主要解決村民土地流轉和村莊發展建設問題。湖北省張遠村則是通過成立“金地融托經服社”以存款、承包地、宅基地“閑置房產”入股、內部信托等形式實現土地流轉。“金地融托經服社”解決了村集體、村民所需資金問題和村民土地流轉問題等。“金地融托經服社”基本上是將郝堂村資金互助社和綠園公司兩個集體經濟組織的功能合而為一。

(二)資本主導型土地流轉。

資本主導型土地流轉通常是指工商資本將農民土地以租賃、入股等形式流轉集中經營;工商資本憑借自身的資金、技術、管理等優勢，實現集約化生產經營;在收益分配上，按議定由工商資本的投資、經營管理等各方、流轉土地的農民共同參與分配。在流轉過程中，由于與單個農戶的交易成本較高，工商資本通常通過當地基層政府、村委會或農民專業合作社等中間組織實現土地流轉。

目前，這類工商資本主要為現代農業企業(如湖北春暉集團、聯想佳沃集團等)、私人投資、土地流轉信托等。其中，關于土地流轉信托的討論最為熱烈。土地流轉信托是將農用地的土地承包經營權、集體建設用地使用權以及宅基地使用權等農村土地使用權作為信托財產，在一定期限內委托給信托公司進行經營管理，通過資本化運作，實現土地受益權的標準化和憑證化，農民可以憑證定期領取收益，最終實現農村土地流轉。

二、集體組織主導型與資本主導型土地流轉的比較分析

集體組織主導型與資本主導型兩種土地流轉雖然都堅持農村土地集體所有權和農民土地承包權不變，但各自都有自身的優勢和問題。

(一)集體組織主導型土地流轉的優勢和問題。

農民的主體地位始終得到尊重。通過建立包含內置金融式的集體經濟組織，奠定村集體的經濟基礎，在土地流轉過程中，以村集體經濟組織為主導，以農民為主體，尊重農民的主體地位，讓農民成為參與主體、決策主體、授予主體。例如，雖然郝堂村所在地各級黨委、政府和有關局委對于郝堂村資金互助社與綠園公司均給予了很大的關心支持，綠園公司在土地流轉中也引入私人商業資本，但與其他地方不同的是，郝堂村走的是村集體主導下農民自主建設開發的道路，農民的主體始終得到了尊重，如土地流轉價格、流轉給誰、甚至流轉后土地的用途等都由村集體和農民參與決定。此外，資金互助社資金來源、資金用途、章程也由村民社員共同參與決定，村基層組織和農民作為村莊開發建設的主體始終得到尊重，從村莊規劃、房屋改造，到道路選線、學校選址，村里都召開村民代表會議征求群眾意見，由基層組織和村民說了算。這與當下許多農村土地流轉由政府主導或資本主導，農民被土地流轉有所不同。

土地用途變化較小，農民承擔風險較小。土地流轉后經營權通常歸村集體經濟組織或當地農戶，土地用途變化不大，可解決當地農民就業問題，且土地經營權由農民參與決定，一般信譽較好，比較可靠，因此農民承擔風險較小，農民收入增長比較穩定。

村集體經濟力量增強，村公共產品供給增加。集體組織的經濟力量能得到較快加強，有利于增加農村公共產品的供給，如村莊道路建設、衛生環境建設等，有利于提高整個村莊治理環境。

農民貸款難問題得到基本解決。內置金融使得農民貸款難的問題得到基本解決。例如在郝堂村，年輕人可以從資金互助社貸款創業，種茶葉和板栗，養豬，等等。貸款年息15.6%，金額上限10萬，期限最長1年。貸1萬以下，找兩位入社老人簽字擔保。貸2萬以上，除找老人擔保外，還可拿林權證或土地使用證抵押。因在一個村莊內，風險可控。基金互助社的5名理事和監事，對村莊里的人知根知底，對于那些銀行有貸款的、家庭不和睦的、信用不好的，互助社一律不予放貸。此外，一旦農民無法償還貸款，互助社就可將土地承包經營權在村社內部流轉——這些對銀行來說難以變現的資產，對于同在一個村社的村民來說，卻是有價值的。互助社成立以來，還未產生過不良貸款。而這在過去是無法想象的。因農民貸款存在規模小、風險難控、農民抵押財產經營和變現難等問題，商業金融機構等外置金融針對農民的貸款通常審批時間長，貸款成本較高，“貸一萬要送一千塊的禮”的現象普遍存在，郝堂村很少有人能從信用社或是商業銀行獲得貸款。資金互助社基本上解決了農民貸款難的問題。

集體組織主導型土地流轉存在的問題主要為:集體組織主導型土地流轉的實施依賴集體組織帶頭人或領導班子的領導能力，而這一點可遇不可求;土地流轉過程較慢，流轉范圍主要在村級范圍，規模較小;內置金融資金主要來自村民，資金數量有限;農民經營管理水平較低，集體經濟組織容易被“內部人”控制。

(二)資本主導型土地流轉的優勢和問題。

1.資本主導型土地流轉的優勢主要表現為如下兩個方面:

(1)緩解了現代農業發展中的資金短缺問題，提高了農業技術和經營管理水平，提高了農業經營效率。現代農業所需的現代物質條件、先進的科學技術、現代組織經營管理等，離不開大量資金、高水平技術與經營管理人才等的有力支持，與分散的農民家庭相比，工商資本在這方面具有先天優勢。工商業資本進入農業，可以在很大程度上緩解現代農業發展中的資金短缺問題，有利于采用新型農業機械、建設新型農業基礎設施、采用先進農業技術、推廣農產品種植新品種、創新農業生產和經營模式，從而提高農業經營效率。

(2)實現土地大規模流轉，解放大量農村勞動力。因資金實力較強，工商資本能在較短時間內實現農村土地大規模流轉，從而解放出大量農村勞動力。

2.資本主導型土地流轉存在的問題主要為:

(1)農民主體地位弱化，農民承擔風險較大。在強勢資本面前，作為單個勞動者的農民在土地流轉中處于弱勢地位，雖然流轉價格可以討價還價，但農民在資本面前議價力較低，且一經流轉，經營權通常不歸當地農民，農民不再參與決定相關土地經營活動，農民主體地位難以得到體現;土地流轉農民收益風險較大，土地流轉農民要承擔土地流轉后獲得經營權的經營管理方所帶來的經營風險，一旦經營出現問題，農民利益將直接受損。

(2)大規模流轉致使失地、失業農民增多，影響社會穩定。資本主導型的土地流轉規模較大，通常為整村連片流轉，在解放農村大量勞動力的同時也意味著依靠土地為生的農民失去了最為重要的生產資料，失業農民增多。目前流行的說法是流轉農民可以被獲得承包經營權的一方雇用，或外出打工等，即在農業內或外實現充分就業，獲得工資收入。但這只是理論家的一廂情愿，是一種理想狀況，對于相當一部分年老體弱、有家累或非農業就業能力差的土地被流轉的農民來說，這是難以實現的。因此，在一定意義上說，土地流轉規模越大，失地農民越多，失業農民也越多。這就進一步加劇了農民的弱勢地位。此外，失地農民為謀生計進城務工，導致留守人口老齡化以及留守兒童無人照料，這些都不利于社會的穩定。

土地用途變化較大，“非農化”常有，“非糧化”嚴重，國家糧食安全遭受威脅。資本的逐利性決定了農地流轉后用途常常被改變，通常先是從糧食作物轉向蔬果等所謂高附加值經濟作物，然后就是搞觀光農業、鄉村旅游、度假村等，最后把耕地變相變成遠離農業的非農用地。“在有些地區，耕地流轉給業主后，15%的耕地用于發展觀光農業和鄉村旅游，真正用于種糧的耕地只占6%左右。”①郭曉鳴、廖祖君:《加強風險防范完善農地流轉機制》，載于《中國社會科學報》，2011年10月27日，第7版。這將嚴重威脅國家的糧食安全。從各地關于工商資本土地流轉的報道看，土地流轉后用于種植經濟作物和發展觀光旅游呈不斷擴大的態勢，“非糧化”現象嚴重，威脅著國家的糧食安全。

三、結論及對策建議

從上述關于兩種土地流轉方式的分析可知，兩種流轉方式均有自身的優勢和問題。從目前的發展狀況看，呈現出集體組織主導型土地流轉弱、資本主導型土地流轉強的勢頭。對二者的分析表明，集體組織主導型土地流轉雖然土地流轉規模小、過程慢，但農民的主體地位始終得到尊重，集體經濟的力量得到加強，土地用途變化小，農民貸款難問題得到基本解決;資本主導型土地流轉雖然有利于利用工商資本增大農業投入，提高農業效率，但大規模的土地流轉卻帶來嚴重的糧食安全問題和社會穩定等問題。因此，必須揚長避短，發揮出兩種土地流轉方式最大的正能量，既要積極支持集體組織主導型土地流轉，又要有效利用、引導工商資本到農村適度發展，嚴格規范其土地用途和土地流轉規模。相關對策建議如下。

政府應積極支持發展集體組織主導型土地流轉，尊重農民主體地位，發展壯大集體經濟。黨中央十八屆三中全會決定明確指出:“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。”集體組織主導型流轉是集體經濟的一種經營組織方式，發展集體組織主導型流轉也就是發展壯大集體經濟。因此，政府應給予支持，尤其是對于資金、人才等集體經濟組織最為缺乏的要素，應給予政策方面的大力支持。這將有利于增強集體經濟組織資金實力，有利于集體經濟組織采用先進的農業技術，提高農業生產效率，壯大集體經濟力量。需要注意的是，政府要支持但不要干預，應尊重農民的主體地位，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題。

建立健全相關工商資本土地流轉政策法規。目前，對于工商業資本是否能夠大規模進入農業，特別是通過大規模承包、租賃等形式長期占有農地等，我國尚未有明確的法律規定。這與美國、日本等國家嚴格限制工商業資本進入農業的法律規定形成鮮明對比。建議在鼓勵和引導工商資本到農村適度發展的同時，嚴格規范工商資本進入農業的土地用途管制，工商資本土地流轉規模要適度，嚴格限制工商資本長期超大規模進行農村土地流轉集中，避免土地非農化和非糧化。

土地流轉中應保留部分農地供不愿流轉的農民耕種，土地流轉后要優先解決“失地”農民就業問題和基本生活保障問題。人多地少是中國基本國情，小規模農戶在中國必然會長期大量存在。在土地流轉中，要始終尊重農民的意愿，在農民自愿的前提下，推動農村土地合理有序適度流轉。在農地流轉的同時，可通過調整農地位置、保留部分農地等靈活做法，照顧到小農戶的利益，使愿意耕種農地的農戶仍有地可種，讓家庭小農戶仍能在工商大資本轟轟烈烈的下鄉運動中得以繼續生存和發展。此外，建議在土地流轉合同中明確規定，土地承包經營權歸屬方在聘用務工人員時要優先考慮土地流轉后的“失地”農民，盡可能為其提供各種工作機會。對于再就業十分困難，無法保障基本生活的失地農民，建議由勞動保障部門按月發放失地補貼。

建立能夠代表土地流轉農民整體利益并可與工商資本平等對話的組織，切實維護農民權益。與強勢的工商資本相比，單個農民處于弱勢地位，難以與工商資本平等對話，自身利益難以得到有效維護。因此，需建立能夠以平等的身份與工商資本討價還價的組織，切實有效維護農民利益。

［1］李昌平:《村社“內置金融”在村社共同體中的作用——郝堂實驗的啟示》，載于《銀行家》2013年第8期。

［2］李響:《土地流轉信托現狀與前景》，載于《中國國土資源報》2013年11月9日。

［3］樊殿華、王萍:《資本下鄉VS村社互助，農地流轉的兩派試驗》，載于《南方周末》2014年1月16日。

［4］鞏曉雯:《試論資本介入農村土地流轉的問題及對策》，載于《法制與社會》2013年12月(上)。