我國農村中小學布局調整研究述評

●閆闖

農村學校布局調整是指從各地區的自然條件和經濟社會發展需要出發， 將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來， 重新進行區域內中小學網點布局和規劃， 以提高農村學校辦學質量和規模效益的一項工作。 2001 年7 月，教育部發布的《全國教育事業第十個五年計劃》中提出了“適應城鎮化進程和學齡人口波動的需要，合理規劃和調整中、初等學校布局”。 自此以后，我國農村地區義務教育階段開始了一輪學校布局的大調整。當前，我國農村中小學布局調整已經進入了深化發展階段，而系統的梳理與反思我國教育理論工作者和基層教育管理者等對農村中小學布局調整進行的研究，對進一步促進相關研究，尤其農村基礎教育改革有著重要的意義。

一、研究成果

（一）學校布局調整的動因

農村稅費改革、 城鎮化發展和學生人數變動是影響我國學校布局調整的重要因素， 而追求辦學效益、實現教育均衡發展，以及方便教育管理是地方政府進行農村中小學布局調整的主要原因和動力[1]。通過建立回歸模型， 有學者對我國義務教育學校布局調整影響因素進行了實證分析，研究結果表明：義務教育階段在校生數量是影響我國學校布局的最主要因素，班級規模、交通設施、城鎮化發展水平及教育政策對學校布局的影響也不可忽視；總體看，順應人口變動的“自然型調整”是影響義務教育學校布局的主導力量，但2001 年之后，政府推動下的“政策型調整”之作用力日益凸顯。 “自然型調整”與“政策型調整”及其相互變動關系是理解30 多年來我國義務教育學校數量變動的基本解釋框架[2]。 總之，21 世紀以來我國農村學齡人口數量基本呈下降的態勢， 提供了確定農村教育布局調整規劃戰略的關鍵依據，也構成了農村教育布局調整研究和實施的時代背景。

（二）學校布局調整的模式

從政策制定和執行的角度來看， 我國學校布局調整模式大致可劃分為示范方式、 強制方式和示范與強制相結合方式三種。 華中師范大學課題組在對中西部地區調查研究之后， 提出布局調整在實踐中的具體實施方式分為完全合并式、兼并式、交叉式和集中分散式四種主要模式[3]。還有學者基于初中和小學之間的體系關系， 提出了農村義務教育學校布局調整的三種基本模式：適度集中、初中從完中脫出和九年一貫制[4]。 在農村中小學布局調整的過程中，也有許多研究者認為舉辦寄宿制辦學是農村地區學校布局調整的重要方式之一。綜上所看，學校布局調整模式的形成應是內外部因素相互作用的結果， 內部因素主要考量學校系統組織， 從小學或中學的分離或整合建立學校撤并模式，進而推動整體學校布局調整；外部因素則依據政策頂層設計和政策具體實踐，即在理論和實際相結合的情況下，生發出較為理想的學校布局調整模式。

（三）學校布局調整的標準

二十多年來，有關學校布局調整標準研究的成果并不多見。 通過對我國義務教育學校布局調整的政策文本分析發現，各地學校布局調整的標準主要是在校生規模，由于過度強調學校“規模效應”和“經濟效益”，導致學校布局調整逐漸背離了教育發展規律，偏離了教育發展本位，因此，在政策價值轉型、決策程序變革及構建多元化學校撤并標準等方面，我國義務教育學校布局調整政策也應隨之調整。 鄔志輝認為農村學校布局調整標準包括三大類：物質性約束條件，社會性約束條件，教育性約束性條件，12 項約束條件的限制，基于這些約束條件理論，提出“底線+彈性”的農村學校布局調整設計模型[5]。 可以說，由于國家政策標準模糊不清而引發農村各地盲目撤并風潮，且學術界提出的標準過于理性和靜態，難以指導農村教育的實際發展，因此，學校布局調整標準仍有巨大的研究空間。

（四）學校布局調整的程序

學校布局調整政策是國家政府制定并力推實施的，其程序關乎學校撤并的公正、公平和公開，尤其是在學校撤并過程中民眾的參與度和滿意度問題。相關研究顯示：在學校撤并決策過程中，廣大居民、家長和教師參與率極低，部分群眾對學校撤并效果不滿意，低收入者和邊遠山區農民對學校撤并效果滿意度更低，我國在學校布局調整決策機制上應當進行深刻變革[6]。 轉變政府職能，理順中央與地方權責關系，擴大民眾參與，構建多元化利益表達機制，實施規范的學校撤并程序是改革的必由之路。有研究者對我國學校布局調整程序公正問題的研究指出，現有學校撤并行為過于簡單化，缺少必要的程序，僅有的程序既不民主也不公正[7]。所以，為保證農村學校撤并程序的公正性，需要建立最低限度的程序公正標準，即受到決策影響主體的實質性參與，學校撤并決策過程的理性化運作和教育行政權力運行的公開化設定。

（五）學校布局調整的成效及問題

我國學者普遍認為，學校布局調整取得了明顯的成效，比如：集中辦學促進了教育資源的優化配置，農村中小學辦學條件得到一定改善；提高了教育資源的利用效率，特別是提高了農村學校規模效益；提高了農村教師素質和農村中小學教育質量，促進了義務教育均衡發展，等等。 然而，因學校布局調整引發的有關政府、學校、村民、教師、學生等直接問題，也引起學者們廣泛討論。 這些問題包括：在學校布局調整過程中，政府缺乏民主公正，盲目撤并學校，失職現象凸顯等；學校空置資源處理，寄宿制學校發展困境，農村大班額問題和教學點生存困難等；教師工作負擔加重，富余教師的安置不妥，各類教師（比如專任教師、生活教師、代課教師）的利益訴求等；鄉村學校文化的旁落，村民文化生態的缺損以及家庭教育成本的增加等；學生上學遠，交通安全問題突出，輟學率出現反彈以及學生教育公平受損等。此外，農村學校布局調整所引發的新問題或者說學校布局調整帶來的隱性問題也引發了學術界的高度關注，特別是農村學校布局調整缺乏對由此帶來的農村學生道德成長風險的關注[8]。

二、反思與展望

（一）實證研究有待提高

我國農村學校布局調整，目前大多數是個案式研究或部分縣市的調查研究，反映全國各地學校布局調整差異性的大規模實證研究還比較缺乏。 縱然研究者們從多種視角進行闡釋，但是由于各自所處的立場差異，對布局調整尚未獲得相對一致的認識，使討論的問題復雜化，這容易造成研究內容和研究范圍的模糊不清，從而影響研究的效果。 為此，今后的研究需要進一步加強實證研究，擴大樣本容量，厘清農村學校布局調整的基本問題和研究范疇，為該問題的繼續研究添磚加瓦。

（二）相關概念比較模糊

已有研究文獻中存在相關重要概念缺乏明確界定與區分的現象。比如“布局調整”、“撤點并校”、“學校合并”等，往往被混淆起來使用。 事實上，農村中小學布局調整包含有學校的合并、新建、關閉，而每一種方式都具有自身的特征，如果在研究中對重要概念缺乏明確界定與區分，在一定程度上會造成相關研究的不明確，這需要引起研究者的注意。

（三）研究內容缺乏深度和廣度

農村學校布局調整的結果不僅包括政策制定時的預設變革，還包括實踐中正在發生的預設之外的突發事件、諸多變異以及意外后果，而學校布局調整作為一個影響深遠、正在發生，或仍將繼續下去的社會事件， 這繁雜的結果對學生發展的影響值得我們去探究。 2012 年9 月，國務院辦公廳發布了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，強調“農村義務教育學校布局，要充分考慮學生的年齡特點和成長規律……努力滿足農村適齡兒童少年就近接受良好義務教育需求”[9]。 2013 年5 月，國家審計署公布的“1185 個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果”，指出“部分學校寄宿設施建設滯后、條件簡陋，管理和服務能力不足，不僅不利于學生身心健康發展，也容易引發安全事故”[10]。 顯然，這些農村學校布局調整政策和公告的內容逐漸表明：學校布局調整不僅要關注顯性的實踐變化， 還要遵循隱性的規律要求， 而學校布局調整后學生的道德成長、學生的幸福生活、學生的學習狀態等就是需要注意并且急需研究的隱性問題。除此之外，研究也需要加強橫向和縱向的聯系，擴寬研究的領域和范圍，譬如， 農村學校布局調整對留守兒童又會產生怎樣的影響？等等，像這樣的研究問題才更具有理論意義和實踐價值。 最后，研究的實踐針對性不強。 學校布局調整作為社會結構調整的有機組成部分， 有利于教育資源的重新整合和教育公平的發展需要， 可以說， 農村學校布局調整的理想狀態在于通過促進教育的均衡、有序、健康發展，使得農村學生有一個優質的教育環境， 而農村學校布局調整的結果勢必會對學生的日常生活、 課程學習以及活動交往等帶來一系列的變化和影響， 譬如辦學條件和教學方式的改善，能夠為農村學生營造一種更好的學習氛圍。但是，已有研究更加側重理論的分析和建構，忽視實踐中存在的具體問題，例如，研究者從不同的角度關注了農村學校布局調整帶給教育公平的損傷， 但是對如何彌補和規避這些損傷缺乏深入探討， 未能為農村學校布局調整的實踐操作提供具體有效的指導。

從某種意義上來說， 農村學校布局調整可以歸納到學校改革范疇之類， 是由一系列社會行為與社會事實構成的重要教育事件，是一次漸進式、非線性的“學校革命”。 由于撤點并校的直接結果是打破學校的網點分布，這個看似整體劃一的“學校革命”背后，是政府、專家、學校、村民和學生等主要利益群體之間，在特定的場域下的博弈和較量，所以，從政策的制定、“共識”達成到成功實施，學校布局調整是一項長期且艱難的任務，其實現過程是漸進式發展的。此外，農村學校布局調整不可能是一蹴而就的，作為多元訴求以及利益紛爭的結果， 隨著改革動因的變化，有可能推倒重來，發生學校“撤消到合并、合并到分離、分離到重建”的情況，因此，學校布局調整不是線性的“學校革命”，整體上有一種螺旋上升的趨勢。不可置疑，理想和現實大都難以吻合，應然和實然總是存在差距， 構成一種社會事實的農村學校布局調整，必定是理想和現實、應然和實然之間的動態發展過程的辯證統一。總之，我國農村中小學布局調整研究， 需要在教育理論研究者和教育實踐工作者的聯合下，最終實現指向學生發展的改造。

[1]賈勇宏.農村中小學布局調整的預期和動力——基于中西部 6 省(區)的調查與分析[J].教育發展研究，2007，（21）：9-14.

[2]雷萬鵬.義務教育學校布局：影響因素與政策選擇[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2010，（5）：155-160.

[3]中西部地區農村中小學合理布局結構研究課題組.我國農村中小學布局調整的背景、目的和成效——基于中西部地區6 省區38 個縣市177 個鄉鎮的調查與分析[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2008，（4）：121-127.

[4]孫家振.調整學校布局優化資源配置——關于農村義務教育階段學校布局調整的實踐與思考[J].山東教育科研，1997，（1）：73-75.

[5]鄔志輝.中國農村學校布局調整標準問題探討[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2010，（5）：140-149.

[6]雷萬鵬，張婧梅.構建公正的學校撤并程序——對民眾參與度和滿意度的實證調查[J].全球教育展望，2011，（7）：67-73.

[7]鄔志輝.農村學校撤并決策的程序公正問題探討[J].湖南師范大學教育科學學報，2010，（11）：5-11.

[8]蔡志良.論農村學校布局調整與學生道德成長風險[J].浙江師范大學學報：社會科學版，2013，（1）：47-54.

[9]中央政府門戶網站.國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見國辦發 〔2012〕48 號[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm，2012-09-17.

[10]中華人民共和國審計署辦公廳.2013 年第2 號公告：1185個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3274274.html，2013-05-03.