如何促進收入分配制度的改革?

■曾國安 馮柏林

新一屆中央領導集體高度重視收入分配制度改革。十八大明確提出:“要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，調整國民收入分配格局，加大再分配調節力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩步前進。”①為落實十八大提出的收入分配制度改革精神，有關部門專門進行研究，出臺了收入分配制度的改革方案。2013年2月3日國務院以“國發[2013]6號文”批轉了國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部出臺的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，②提出了收入分配制度改革的基本原則、思路、目標以及基本的政策手段等。十八屆三中全會進一步明確了要繼續深化收入分配制度改革，健全收入決定機制，提高勞動收入比重，規范收入分配秩序，完善收入分配調控機制和再分配調節機制，形成合理有序的收入分配格局。那么如何推進收入分配制度改革?應該說十八屆三中全會給了我們新的答案和啟示。

一、收入分配制度改革的方法論思考

(一)既要明確收入分配制度改革的根本目標，也要明確收入分配制度改革的具體目標

從根本目標來看，收入分配制度改革是為了促進社會公平正義、增進人民福祉、促進共同富裕。十八屆三中全會通過了承前啟后的重要綱領性文件——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》指出，深化改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕”。③一方面這符合社會制度的本質特征，另一方面只有這樣才能“確保社會既充滿活力又和諧有序”。

從具體目標來看，收入分配制度改革是要打破不公平、不合理因素的收入分配格局，形成新的更加公平和合理的收入分配格局。具體而言，包括以下幾個主要方面:第一，改變現行的居民整體收入分配差距過大的格局，縮小居民整體的收入分配差距，尤其是要改變收入頂端比重過高的格局，增加低收入者收入，調節過高收入，最終形成橄欖型收入分配格局;第二，改變現行國民收入分配中勞動收入比重偏低的格局，通過促進勞動收入增長，提高勞動收入在國民收入分配中的比重;第三，改變現行的城鄉居民之間收入差距過大的格局，采取各種措施增加農村居民收入，縮小城鄉居民之間的收入差距;第四，改變現行的地區之間收入差距過大的格局，通過公共服務均等化、轉移支付等措施加快經濟落后地區的經濟發展，提高這些地區居民的收入水平，縮小地區之間的居民收入差距;第五，改變現行的行業之間收入差距過大，特別是壟斷性行業和競爭性行業之間收入差距過大的分配格局，采取反壟斷、促競爭的措施促進要素流動和市場公平競爭，促進競爭性行業收入水平的提高，縮小行業之間的收入差距;第六，改變企業內部職工之間收入差距偏大的格局，通過規范和限制國有企業管理人員的報酬和消費、促進工資集體談判、協商以及政府的合理干預，縮小企業內部職工之間的收入差距;第七，改變機關事業單位內部職工之間以及不同地區職工之間收入差距偏大的格局，通過完善工資和津貼補貼制度，在機關事業單位內部職工之間以及不同地區職工之間形成合理的分配格局;第八，改變低收入群體、高收入群體收入來源結構嚴重不平衡的分配格局，通過農村土地使用權益制度的改革、稅收制度的改革以及完善資本市場管制等措施，增加低收入群體的財產性收入，相對減少或者遏制高收入群體財產性收入的畸高增長，從而縮小高低收入群體之間的財產性收入差距。收入分配格局不合理是由多種因素造成的，只有解決了收入分配格局不合理的問題，才能解決由此引起的社會矛盾，改革開放才能繼續順利推進。④

實現收入分配制度改革的目標是一個長期的過程，持續不斷的具體目標的實現可以視為實現根本目標的過程和手段，具體目標的確定則始終應依循收入分配制度改革的根本目標，只有始終明確和堅持收入分配制度改革的根本目標，才能制定出正確的政策，才會有政策的完善和落實，具體目標的實現才能朝著根本目標的方向發展。

(二)收入分配制度改革要立足于初級階段和市場經濟

首先，收入分配制度改革要立足于社會主義初級階段。立足于社會主義初級階段的含義，一方面是指收入分配制度改革必須促進經濟發展，因為初級階段的主要任務是發展生產力。《決定》指出:“全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心。”收入分配制度改革是經濟體制改革的重要組成部分，經濟體制改革要發揮“牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應”，從而推動經濟社會持續健康發展。盡管收入分配制度改革有其根本目標和具體目標，但改革不能脫離社會主義初級階段，不能損害經濟發展，而是要充分激發經濟活力，促進經濟效率的不斷提高，從而不斷促進經濟發展，如果脫離了社會主義初級階段，損害了經濟發展，最終的結果只會是損害人民福祉。另一方面是指收入分配制度改革必須堅持按勞分配為主，完善按要素分配方式，這是因為初級階段長期存在的是“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”。雖然《決定》沒有關于收入分配基本制度的直接表述，但按照《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》(以下簡稱《說明》)已經明確重復性舉措“不寫”的精神，十八大報告和《意見》已經明確的收入分配的基本制度自然是必須堅持的。

其次，收入分配制度改革要立足于市場經濟。《決定》指出，要“堅持社會主義市場經濟改革方向”，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。這是因為:“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。”收入分配是在市場經濟條件下的收入分配，必須遵循市場經濟規律，收入分配制度改革是在市場經濟體制下的收入分配制度改革，改革不能背離市場經濟規律，所以《決定》強調“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，要“完善主要由市場決定價格的機制”，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”，“健全資本、知識、技術、管理等由要素市場決定的報酬機制”。

(三)要把握收入分配制度改革所具有的長期性、復雜性

收入分配制度改革是一個長期的動態的調整過程。一方面，作為生產關系的基本內容之一的收入分配制度必須適應生產力的發展而動態地進行調整，是由經濟社會發展規律所決定的;另一方面，隨著經濟社會條件的變化以及在經濟社會發展過程中新的問題的出現，對收入分配制度進行相應的改革是由現實中存在的問題所決定的。《說明》明確指出:“在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸。”我們不能認為收入分配制度的一次改革就能解決所有問題，也不能認為改革解決了當前所面臨的問題就能高枕無憂了。三十五年來不斷進行的收入分配制度改革已經充分證明了收入分配制度改革是一個長期的過程，但是只要立足于經濟發展，將增進人民福祉作為根本目標，收入分配制度改革就會是一個不斷深化和優化的過程。

收入分配制度改革是一個長期的過程，也是一個復雜的過程。一是因為導致收入分配不公平、不合理的原因具有復雜性，既有效率因素，也有其他多方面的因素，特別是中國正處于經濟和社會的轉型期，多種因素交織在一起，收入分配中合理不合法、合法不合理、過去不合法后來合法、過去合法后來不合法的現象大量存在;二是對收入分配現象的認識、對收入分配狀態的判斷、對收入分配改革的路徑、步驟與手段等往往有不同的見解、不同的政策主張，孰對孰錯、孰優孰劣，往往不能一目了然;三是在過去的經濟體制下已經形成了既得利益集團，改變既有的利益分配格局勢必會遇到各種形式的阻力。這就意味著我們對收入分配制度改革的復雜性、艱巨性要有充分的認識，對收入分配制度改革既必須反復研究、反復論證、科學決策、優化方案，同時必須要有堅定的決心。所以《決定》指出，改革進入了“攻堅期和深水區”，必須“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”。

(四)收入分配制度改革必須更加注重系統性、整體性、協同性

更加注重系統性、整體性、協同性，既是收入分配制度改革經驗教訓的總結，也提供了深化收入分配制度改革的新思路。從理論上來看，收入分配制度自身各個組成部分之間、收入分配制度和經濟體制的其他方面，以及上層建筑之間相互聯系、相互制約的關系，決定了要深化收入分配制度改革，必須更加注重系統性、整體性、協同性。從實踐上來看，收入分配制度改革是經濟利益關系的調整和經濟利益的再分配，對經濟和社會發展的各個方面具有廣泛而重大的影響。一方面，如果忽視改革的系統性、整體性、協同性，改革難以進行;另一方面，如果缺乏系統性、整體性、協同性，要么會帶來新的矛盾和問題，要么會受到利益相關方的牽制而使改革偏離正確的方向或者導致改革失敗。十八屆三中全會明確提出了“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的基本要求，同時也將系統性、整體性、協同性貫穿在收入分配制度自身的改革和影響收入分配制度改革的其他領域的改革之中。從收入分配制度自身的改革來看，既明確了改革的整體目標和整體安排，也明確了初次分配制度和再分配制度、勞動收入分配制度和財產性收入、轉移性收入分配制度、競爭性行業收入分配制度改革和壟斷性行業收入分配制度改革、農村收入分配制度改革和非農產業收入分配制度改革等整體推進的改革部署。從決定及影響收入分配制度改革的其他領域的改革來看，改革的系統性、整體性、協同性一方面反映在“經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革”等改革部署上，另一方面反映在生產資料所有制改革、國有企業經營體制改革、投資體制改革、財政體制改革、金融體制改革、教育體制改革、社會保障體制改革、農村土地制度改革、農業經營體制改革、農業支持制度改革、戶籍管理體制改革、完善城鎮化發展戰略和體制等方面。應該說，只有按照系統性、整體性、協同性的要求來規劃和實施改革，收入分配制度改革才可能達到預期的目標。

二、收入分配制度改革的路徑探索

(一)收入分配制度改革要將加強頂層設計和實踐探索相結合

收入分配制度改革是一項復雜的系統工程，需要加強頂層設計，也要重視實踐探索。擁有三十多年實踐探索所積累的實踐經驗、經濟發展所取得的巨大成就，我們已經具有進行頂層設計的條件和能力，同時也能夠在可控條件下進行實踐探索。同時，要保證不偏離收入分配的基本制度，保證收入分配制度改革的基本方向和原則不偏離正確的方向，保障收入分配制度改革的有效推進，建立科學規范、運行有效的完善的收入分配制度，又應該加強頂層設計。而對認識尚不清晰或者尚不統一、把握尚不準確、效果尚不明朗、影響尚難判斷的改革措施則應該進行試點或者試驗，通過實踐探索來明確或統一認識，對已經推行的政策也要根據實踐總結經驗和教訓。《決定》明確指出，全面深化改革要“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”。一方面我們要遵循經濟社會發展規律，從社會主義初級階段和市場經濟體制出發，根據經濟社會發展條件的長期變化，做好收入分配制度改革的頂層設計;另一方面則要針對所要解決的現實問題、所擬推行的政策做好實踐探索工作。十八屆三中全會關于收入分配制度改革的內容體現了頂層設計和實踐探索的有機結合，收入分配的基本制度、收入分配改革的基本原則、方向、基本目標、改革的重點、基本政策等均已有頂層設計，而對于增加居民收入和調節收入分配結構以及實施收入分配制度改革的其他具體措施等等則需要進行實踐探索，例如，如何增加農民的財產性收入，如何確定和限制國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費，如何保護證券市場中小投資者合法權益等等，都需要進行實踐探索。

(二)收入分配制度改革既要整體推進，也要重點突破

《決定》指出，“整體推進和重點突破”要“相促進”。收入分配制度的改革之所以需要整體推進，一方面是因為收入分配制度的各個方面相互聯系、相互影響，另一方面是因為在收入分配中所面臨的矛盾和問題不是單一的，沒有整體推進，只會顧此失彼，改革目標不可能實現。之所以需要重點突破，一方面是因為收入分配制度的各個方面在收入分配制度中的地位和作用有主有次，各領域改革進展不一，必須更加重視處于主要地位、處于滯后狀態的領域的改革，實現突破;另一方面是因為在收入分配中所面臨的矛盾和問題有主有次，必須解決主要矛盾和突出問題。《決定》提出了收入分配制度改革的整體推進方案，實際上包括了收入分配制度的各個方面，同時也特別強調了收入分配制度改革的重點領域，這就是:第一，確保勞動收入，實現勞動收入增長和勞動生產率提高同步，提高勞動收入在初次分配中的比重;第二，縮小城鄉、區域、行業收入分配差距;第三，健全勞動力市場等要素市場;第四，規范收入分配秩序，完善收入分配調控體制機制和政策體系;第五，加大稅收調節收入分配的力度。

(三)收入分配制度改革必須充分利用市場和政府兩種力量的作用

十八屆三中全會對市場與政府的關系做出了更清晰和明確的界定，充分肯定了市場的作用，明確指出市場在資源配置中起決定性作用，政府的作用則是彌補市場缺陷。因此一方面，政府必須轉變職能，要徹底解決政府干預過多的問題，讓政府這只“不安分的手”徹底收手，要讓市場充分發展，這樣才能讓市場在資源配置中發揮決定性作用;另一方面，又必須解決政府缺位問題，要讓政府過于“安分的手”出手，去解決市場不能或者不愿解決的問題。簡而言之，要讓市場充分發展，以充分發揮市場的作用，又要健全政府職能，充分發揮政府的作用。十八屆三中全會通過的文件貫穿著既要充分利用市場的作用、也要充分利用政府的作用的精神。收入分配制度改革也貫穿著這一精神，一方面，全會強調要充分發展要素市場，健全要素價格市場決定機制，放寬投資領域管制，開放壟斷性行業的投資，促進非公經濟發展和創業，促進就業市場的公平競爭和發展，建立城鄉統一的建設用地市場，建立農業土地經營權市場、農村產權交易市場，發展和完善信貸市場、保險市場、證券市場等;另一方面則又強調要完善產權保護制度、規范市場交易秩序、建立和完善包括初次分配和再分配在內的調控機制、發展社會保障和教育事業、加強環境保護和生態保護、實行生態補償制度、完善稅收制度和財政轉移支付制度、加大對經濟落后地區的轉移支付等。就前者來看，是要通過促進市場的充分發展來推進收入分配制度改革，弱化和消除由市場發展不充分、由政府干預過多所造成的收入分配的不公平、不合理，促進收入分配的公平合理;就后者來看，則是要加強和完善政府職能來直接或者間接地干預收入分配，弱化和消除由市場內在缺陷、政府職能缺位所造成的收入分配的不公平、不合理，促進收入分配的公平合理。應該說，只有實現了市場和政府作用的正確定位、實現了市場力量和政府力量都充分發揮作用，并且兩種力量實現了功能補位和有機結合，收入分配制度改革才能順利推進。

三、收入分配制度改革必須多種措施并舉

鑒于收入分配問題呈現出的多樣性，收入分配不公平、不合理產生原因的復雜性，不同類型的政策措施效能的特定性和有限性，收入分配制度改革必須多措并舉。十八屆三中全會提出了推進收入分配制度改革的多項基本政策措施。

這些措施包括:第一，深化市場取向的經濟體制改革，實現市場與政府的功能組合優化。這一方面會促進經濟發展，為實現共同富裕提供基礎;另一方面會促進就業和收入決定的公平。第二，堅持和完善公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，積極發展混合所有制經濟，深化國有企業改革，支持非公有制經濟發展。一方面經濟發展提供解決收入分配問題的物質基礎，另一方面國有企業改革和發展、非公有制經濟發展是就業機會增加和居民收入增加的前提。第三，規范和健全市場機制，推進統一、開放和競爭性的市場建設，發展和完善市場體系。這一方面會促進經濟發展，從而促進就業和居民收入的增長，另一方面會促進就業機會的公平和勞動收入、財產性收入決定的公平性。第四，推進民主與法治建設，強化對公共權力的制約和監督。一方面以此規范政府行為，防止政府越位;另一方面防止政府不作為，解決政府缺位問題，從而促進規范市場秩序和收入分配秩序 (既包括初次分配秩序，也包括再分配秩序，既包括勞動收入分配秩序，也包括財產性收入和轉移性收入分配秩序)，為在全社會范圍內建立和維護公平的收入分配秩序、形成合理的收入分配格局提供前提。第五，完善產權保護制度。一方面鼓勵創業和投資，鼓勵合法的財富增長，從而促進效率的提高;另一方面遏制和杜絕一切形式的對于合法收入和財產的侵占，保障經濟秩序和收入分配秩序的公平、規范、有序。第六，深化投資體制改革，促進投資自由。⑤這對增加目前競爭性行業職工的收入水平和縮小行業之間的收入差距會發揮積極作用。第七，深化財稅體制改革，促進財政分配結構的改變。這對收入分配的影響體現在以下幾個主要的方面:一是一般性轉移的重點是“增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付”，這將對縮小地區間收入差距和居民整體的收入差距發揮積極作用;二是“清理、整合、規范專項轉移支付項目”有助于減弱再分配過程中的不公平;三是“提高直接稅比重”有助于減少稅負轉移，提高再分配效應;四是“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”有助于促進稅負公平，并會促進收入公平;五是“加快資源稅改革，推動環境保護費改稅”有助于縮小資源稟賦不均地區居民之間的收入差距，有助于相對增加環境保護者的收入;六是“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策”有助于促進地區間、企業間競爭的公平，并有助于縮小地區間居民的收入差距和企業間職工的收入差距。第八，深化農村經濟體制改革，促進農民收入增長。這對收入分配的影響體現在以下幾個主要的方面:一是農業經營體制的改革將會增加農民的財產性收入，通過農業經營規模的擴大也會增加農民的農業經營收入;二是“賦予農民更多財產權利”將會從多種途徑增加農民的財產性收入;三是農業補貼政策等農業支持政策有助于增加從事農業經營的農民的收入的增長;四是農業和農村發展金融支持政策會促進農民收入增長。第九，促進城鄉一體化發展，讓農民更多地受益于城市化發展。主要措施包括:一是統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化，減少農民公共服務開支，通過公共服務供給的增長促進農村和農業的發展，從而增加農村居民的收入水平;二是推進農業轉移人口市民化促進農業人口轉移，以增加農業人口收入，促進農業轉移人口轉移性收入的增長。第十，深化教育體制改革，促進教育公平。一方面“健全家庭經濟困難學生資助體系”將可擴大教育受惠面，另一方面“統籌城鄉義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”將會促進城鄉基礎教育的均等化，此外“加快現代職業教育體系建設”可提高勞動力的職業技能。總的來看，教育改革將促進勞動力素質和就業率的提高，從而促進勞動者收入的增長。第十一，深化就業體制改革，促進創業。一是“建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，健全政府促進就業責任制度”的政策促進就業的增長，從而促進勞動收入的增長;二是促進就業公平的政策促進勞動收入分配的公平;三是“完善扶持創業的優惠政策”促進就業的增長，從而增加居民收入。第十二，深化資本市場調控體制改革，規范市場發展，保護中小投資者利益。一方面通過股票發行制度改革和債券市場發展，增加投資機會;另一方面通過保護中小投資者權益來遏制資本市場導致居民收入分配嚴重分化的趨勢。第十三，深化房地產市場調控體制改革，弱化房地產市場造富功能。主要是通過建設城鄉統一的建設用地市場、建立和完善包括農民在內的土地增值收益分享機制、改革房地產稅制等弱化房地產市場的造富功能，縮小城鄉居民收入差距和居民整體的收入差距。第十四，深化初次分配和再分配體制改革，規范分配秩序，完善收入分配調控機制和政策。具體包括確保勞動收入增長制度、工資和津貼補貼決定機制、改革國有企業管理人員報酬和待遇安排、完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制、清理規范隱性收入、取締非法收入，完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用等。第十五，深化社會保障體制的改革，促進社會保障的公平。主要措施包括:一是“實現基礎養老金全國統籌”，二是“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度”，三是“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”，四是“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制”，五是“健全全民醫保體系”，“加快健全重特大疾病醫療保險和救助制度”。采取這些措施可以實現居民之間享受基本社會保險的平等和保障，可以減少因病因災致貧的現象，從而促進收入分配的平等化。

總的來看，十八屆三中全會按照統籌考慮、全面謀劃、重點突破的原則，注重系統性、整體性、協同性的要求，提出了一整套功能互補的促進收入分配公平合理的政策措施，對收入分配的公平合理應能發揮出積極的作用。解決收入分配方面的問題必須將其置于整個經濟社會的大環境中，收入分配制度改革也必須置于整個經濟社會體制改革的大系統中，不能孤立地進行收入分配改革;反之，沒有收入分配制度的改革，經濟社會體制其他方面的改革也會遇到困難。只有統籌謀劃，全面推進，重點突破，才能達到全面深化改革的目的，收入分配制度的改革才能不斷推進。

注釋:

①引文出自《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》(2012年11月8日)，載《人民網》，2012年11月8日。

②參見《國務院批轉發展改革委等部門關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》(國發〔2013〕6號)，2013年2月5日，見《中央政府門戶網站》(http://www.gov.cn/zwgk/2013 － 02/05/content_2327531.h tml)。

③見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《人民網》，2013年11月15日。

④當然，還要充分利用第三種力量的作用。實際上，《決定》也明確提出了要利用第三種力量的作用，《決定》指出，要“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用”，“支持和發展志愿服務組織”，“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”，“激發社會組織活力。”

⑤按照《決定》精神，除特殊行業以及基于公共利益需要進行準入管制的行業和領域之外，其他均可自由投資。