教育政策分析：主體性價值視角及方法論概述

王 寧

(海南大學政治與公共管理學院，海口570228)

教育政策分析：主體性價值視角及方法論概述

王 寧

(海南大學政治與公共管理學院，海口570228)

任何政策活動得以展開的第一要素就是政策參與者——政策主體。政策主體是任何政策得以開展的前提和目的。教育政策同樣是多個政策主體活動的結果。政策主體依據自己不同的政策訴求形成各自不同的政策主體性價值。任何現代社會的教育政策主體由國家、執政黨、政府、非政治社會組織以及個人(家庭)構成。這些政策主體性價值構成了政策活動的邏輯起點和終點，因此，基于教育政策主體性價值視角分析教育政策活動為當前的教育政策研究提供了一種符合現代教育民主機制的分析視角。

教育政策；政策主體；主體性價值

一

自1950年美國政治科學家拉斯維爾提出“政策科學”概念以來，政策研究以社會生活中的政策領域，即現實的政策實踐、政策系統及政策過程作為研究對象，逐漸形成了相對獨特的研究領域。現在，政策研究成為政治學、經濟學、社會學、行政學等學科領域越來越受關注的熱點問題。這與學術界與社會公眾對公共領域的關注越來越多有極大的關系。這是因為政策在更大廣度和深度上影響著社會公眾的生活，同時，得益于現代媒體技術發展的影響，政策也越來越多地受到社會公眾的關注。

同時，也有越來越多的各個領域的學者開始把政策研究作為一項學術追求或職業選擇。他們或來自于傳統的學術機構，或來自于具體的政策實踐領域，或來自于第三方的政策評價機構。但是，在中國，政策研究的發展實質上并沒有更深刻地影響到更優的政策決策，正如美國政策學者羅伯特·海涅曼所言，“在各級政府和政策過程的每個階段，問題的分析研究和項目的評估司空見慣，然而，盡管復雜調查分析方法不斷發展，政策分析仍然沒有對政策制定者產生重大的實質性影響。政策分析人員仍然遠離決策的權力中心。”[1]這種情況產生的可能原因一方面是因為政治系統運行的封閉保守規則，另外一個原因就是政策本身就具有非常復雜的屬性。封閉保守的政策制定系統使得外部社會公眾或專家沒有機會和條件了解政策的運行機理或者獲得政策運行的全部知識與信息，政策本身運行也是多主體參與的復雜系統。所以，探尋一種簡單而有效的政策分析方法成為政策研究者必須面臨的問題。同時，政策是與具體的社會實踐聯系在一起的，任何政策都具有相對獨特的對象領域，比如經濟政策、文化政策、民族政策、社會保障政策、教育政策等，這些獨特的對象領域更增加了政策的復雜性。所以，部分政策學者開始把復雜性理論引入政策研究領域。反過來，如果從具體的政策對象領域來思考政策復雜性的問題，或許能夠探索出一條相對獨特的分析思路，這其中，教育幾乎是所有現代民主國家都必須面對且極具廣泛影響的一個政策領域。

二

在計劃經濟時代的中國，教育政策制定與運行與其他的國家系統政策一樣，是作為自上而下的權威系統或行政系統的附屬物出現的，并沒有太多的政策學者參與其中進行研究。當時，把整個國家的社會生活都納入計劃范疇是典型的時代標簽。在計劃體制下，由所謂精英構成的國家權威體系安排社會生活的各個領域，社會公眾僅僅是社會生活的參與者而并非創造者。非權威系統的政策研究者并沒有機會把政策研究的內容、技術、方法應用到更為具體的政策領域，社會公眾更沒有條件把自己的想法傳遞到政策決策層面內。而且，嚴格來說，在計劃經濟時代不存在所謂的公共領域這個概念，因為在強調整體主義的時代，一切都可謂公共領域，但這種公共領域并非當前與多樣化的私人領域相對的公共領域。沒有真正意義上的公共領域也就意味著不可能形成符合社會公眾需要的公共政策，當然，沒有真正公共領域的時代不可能產生出強調不同人的權利和多元訴求的公共政策，更多的是強調基于階級分析概念的政策。這種基于階級分析概念的政策事實上應該說是一種指令性計劃的變種，并非當下所言的政策。自然而然，我國的教育政策同樣與其他領域的所謂政策一樣，有著典型的權威主義氣質、精英主義色彩或計劃經濟影子。

與中國教育政策深受權威主義影響不同的是西方的教育政策則似乎相對較少地和權威系統發生聯系，至少在權威系統和教育系統之間還有專家、社會組織或公民團體等作為中介，美國教育政策學者彼得森曾經論述美國的教育政策時指出“教育政策的形成完全由這一領域的專家獨立完成，并不受外界壓力的影響”。雖然后來的很多教育政策也逐漸會看到權威主義的影子，但是，2013年3月26日，美國印第安納州最高法院全體法官以五對零滿票支持該州學券(School Voucher)項目又使得該州的教育系統遠離了權威主義的影響。這并不是說西方國家的教育政策就不受權威主義的影響。比如法國的教育政策的制定同樣深受精英主義的影響，布爾迪厄在其名著《國家精英：名牌大學與群體精神》中曾經深刻而實證地論述過教育領域中的精英主義或權威主義思想。但是，至少來說，西方的教育政策囿于西方的民主政治體制，不得不在出臺教育政策的時候需要相應的政策研究者、利益相關者或政策直接參與者參與其中，用以證明政策自身的科學屬性。

人類獨有的教育系統同樣是公共政策的對象領域，公共政策所從事的無論是價值分配、機會分配還是物質資源的配置，同樣也適用于教育領域。教育領域同樣也是非常復雜的系統領域，也是不可能形成統一標準或達成一致的領域，這同樣也是教育領域的特征。如果要在教育系統追求統一與標準，那或許是一個民族的悲劇。這是因為本來接受教育的人就是多樣且千差萬別的，如果對人追求統一與標準，必然是一個更悲劇的結果，歷史的經驗已經充分證明過這一點。馬克思曾經用“人的異化”來概括這一類問題。伴隨著改革開放，中國社會主義市場經濟體制的確立急速地改變著中國社會的各個領域。社會各個領域發生了重大的變化，社會多元價值觀念開始形成，社會活力開始恢復，社會訴求開始得到關注，社會自由度開始增加，擴大范圍的私人領域開始出現，同樣，公共領域也逐漸成為社會關注的內容，政策也逐漸伴隨著中國公共管理學科的生根發芽，逐漸發展起來。教育領域的公共政策也就表現出更多樣化、多元化甚至是多層次的訴求。教育政策的復雜性可見一斑。美國教育政策學者佛蘭德·S·柯伯思在考察美國教育活動的基礎上指出，“教育政策的制訂是一門極為復雜的學科，有成千上萬的人參與了這項令人眼花繚亂的制訂工作。它有它自己的文化歷史背景，它自己的合法慣例，它自己財政上和政治上的依托，以及它自己的專門術語，總之，因為它的領域之廣闊和多變，以致使大多數學者想對它的本質增加些真正理解，是需要費些力氣的。”[2]理解教育政策也是非常艱難的一門技術與學問。同樣，在計劃經濟時期中國教育系統雖然深受權威主義影響，但同樣也存在著足夠的復雜性。

這樣看來，如果把政策研究與教育領域結合起來進行研究就可以具有兩方面的好處，一方面可以緊貼政策的對象領域開展研究，另一方面，教育領域的政策活動豐富了政策研究的內容。在紛繁復雜的教育政策領域，探尋出一種政策分析方法不僅僅豐富了教育政策研究，為中國的教育政策研究提供一種不同的視角，同樣，也可以促進一般的政策研究，推動政策科學的發展。

教育政策分析是一個方興未艾的研究領域，近年來，受到了越來越多研究者的關注，而且，教育政策幾乎是現代民主國家都必須面對的一項公共政策內容。但是，即使在國外，在教育政策研究中理論一直很難發展起來。這種情況的出現與教育問題研究中缺少一種能廣泛為人們所接受的知識分類學有關。教育領域繁紛復雜的活動內容與價值要求也使得教育領域的知識分類顯得非常困難，甚至任何分類都不為人們所接受。那么，基于眾所周知的原因，與西方國家的政策研究相比，中國公共政策研究起步相對較晚，國內學界對教育政策的研究則相對就更少。更根本的原因在于，自改革開放以來，中國的教育政策事實上和其他領域的政策一樣仍然是一個封閉運行的相對保守的系統，無論是研究者還是社會公眾都幾乎很難一窺教育政策的決策及運行過程，根本不了解政策決策的程序、信息甚至是結果。其中，比較明顯的表現就是無論是具有強制性的義務教育還是非義務教育領域，基于權力系統行政化的傾向依然嚴重，權威系統仍然在很大程度上負責配置教育資源、調控招生規模、設置教育標準甚至是直接左右教育評價標準與結果。參與教育政策活動的直接主體——教育者和受教育者并沒有獲得足夠的權利支持來表達自己的意愿和訴求，特別是作為受教育者的個人或家庭幾乎沒有表達受教育意愿的機會、渠道和條件。這或許是中國的教育政策研究最應該關注的問題。該問題的核心是公民的教育權利表達渠道相對狹窄或者說根本就沒有表達的機會，如何在政策分析中體現公民的教育權利表達或許是當前政策研究必須關注的問題。而且，在教育政策制定過程中，受教育者天然地居于相對劣勢的地位，教育行政權威、知識權威和價值權威的存在使得受教育者居于信息嚴重不對稱的劣勢地位，比如龐大而嚴密的考試系統、國家控制的教材體系甚至課程體系、教育系統的獎懲體系甚至是教育科研的項目管理等，這些都必然導致受教育者對教育政策的知識信息獲得相對較少，參與的機會較少，不能完全體現自己的意愿和訴求。還有，也是比較重要的是，受教育者自己或家庭依然沒有形成做出自我的受教育決策的習慣。基于這些背景來探討教育政策應該是中國教育政策研究者的基本出發點和落腳點。

當前中國的教育政策分析所取得的研究成果，也多是借鑒西方的政策分析框架來研究中國的教育政策的。西方的政策分析理論應用到中國的教育政策實踐存在著本土化政策環境不同的風險，并非一定適用于中國的政策環境。西方國家已經建立起來的比較成熟的社會民主制度能夠更完善地保護公民的基本權益，包括表達教育訴求和愿望的權利。加之因為中國社會制度的歷史原因和社會主義制度確立以后教育領域模仿前蘇聯的做法，更多的教育政策研究者多傾向于從政治論的視角、權威主義或民族主義的視角來界定或審視教育政策，把教育政策看做是權威政治系統運行或符合集體主義需要的產物，忽視了教育政策活動參與主體本身所具有的其他屬性及特征。因此，探討基于不同政策環境和其他政策屬性來研究教育政策是一種有益的嘗試。

在閱讀大量政策研究文獻的基礎上，可以輕易地發現，政策主體是任何政策得以開展的條件和目的，而且也是必要條件。沒有政策主體的政策活動是不可想象的，沒有以政策主體作為政策目標的政策更是虛妄的。政策主體可謂是政策活動的靈魂所在，沒有政策主體參與的政策不能稱之為政策，單一政策主體的政策也是不存在的，因為單一主體不需要政策調整，不朝向政策主體的政策活動更是盲目的。在現有的政策分析研究中，很多學者通常過多地關注的是政策活動的過程、利益或價值的分配或者政策活動的結果，較少關注政策活動的參與主體。教育政策主體同樣也是教育政策活動的目的所在，任何政策活動如果缺乏政策主體的考察，必然會偏離政策施行的初衷及目的。從政策主體的角度考察教育政策或者其他的政策事實上可以稱之為政策的基礎研究，是把政策活動中人的因素析出來，然后再回過頭來進行政策分析研究。但是，現實的教育政策研究總是存在著兩種傾向，一是過分地關注應用性的政策研究，強調立刻見到效益的政策研究，或者過多地關注政策資源配置，二是過分地把政策研究抽象到所謂的哲學層面、階級層面、民族層面或價值高度，忽略了政策活動的實在性特征。從教育政策中的人的因素也就是政策主體的因素來研究政策既可以提升教育政策研究的理論意蘊，同樣，又可以回到教育政策活動的邏輯起點——受教育者或教育活動參與者的不同訴求。當然，為了進行該項研究，能不能準確地對教育政策活動主體進行分類是必要進行而且必須進行嚴謹思考的問題。

如果按照價值的哲學概念來理解，政策對于政策主體的意義和價值可以稱之為政策主體性價值，政策主體與政策之間的關系可以用主體性價值來表述。政策主體性價值是政策主體活動的內在的約束和規定性，也就是說政策活動是基于政策主體性價值展開的。脫離政策主體性價值的政策活動本質上是脫離了政策活動的原來目的，這種政策只能是虛妄的，沒有實際的價值和意義的，或者說是存在其他不良目的。作為公共政策領域一個分支的教育政策，也必然會有各種主體參與其中，也必然要以主體活動為前提條件，更要以政策主體作為目的而存在。而且，教育政策是以發展人的心智、提升人的能力和促進人的文明為目的的活動，政策的主體性在教育政策領域應該具有更切實的意義和價值。教育政策主體性價值可以簡單理解為參與政策活動的主體對教育政策這一客體所表達出來的訴求和期望，當然，也可以理解為教育政策這一客體對政策主體的存在價值和意義，更通俗易懂地講，就是參與政策的人想從政策活動中得到什么，政策活動又會給予政策主體什么。

三

從參與教育政策活動的不同主體入手，嘗試依據個人主義的視角、理性主義思維以及分析哲學進路的基本理念，試圖建立基于教育政策主體性價值的分析模式或框架。

在當前的中國語境中，個人主義通常會與自私自利聯系在一起。自私自利一詞是一個具有嚴重貶義的詞，順帶著個人主義也就不會留下什么好的名聲了。仔細考察西方很多政治學、經濟學、社會學之類的著作，可以很清楚地發現個人主義并非真有這么壞的名聲，反而受到很多研究者的褒揚，并把個人主義當成分析問題的有效視角。奧地利經濟學派的代表人物路德維希·馮·米塞斯曾經論述過個人主義對于研究和分析社會事務的重要意義，“為科學的目的，我們應該從個人的行動出發，因為這是我們可以直接認識的惟一事物。離開了個人的行動而可以運行和表明自己的社會觀念是荒謬的。每一個社會的事物都必定是可以以某種方式在個人的行動中認識的。”[3]當然，個人主義也會受到整體主義或集體主義者的批判。但是，現在看來個人主義的視角仍然不失為比較切實有效的一種分析視角。

理性主義思維更多的是一種認識問題的方式方法問題，側重于從自我對社會的認知與理解中來判斷事物的性質與形態。理性主義是伴隨著人類社會自身對自我以及外部世界的認知逐漸發展前來的，通常與愚昧、蒙昧、專制等相對出現。被譽為 “法蘭西思想之王”、“法蘭西最優秀的詩人”、“歐洲的良心”的哲學家伏爾泰曾經論述過理性這一主題，“以人的理性作為求得真理的準則，人依其理性以認識自然，也依其理性以改造社會，發揚理性就是推動歷史；蒙蔽理性，就是阻礙進步”。伏爾泰的理性主義又是一種文化傳統。這種傳統就是推崇理性，崇尚科學，重視邏輯思維，相信知識的力量。另外，在認識論中，理性主義與經驗主義可謂是齊頭并進的兩種傾向，經驗主義認知方式的弊端可謂眾所周知，理性主義則可以從具體的、碎片化的和實在的社會現象中抽象出具有普遍適用性的知識系統。如在伴隨著歐洲中世紀結束的宗教改革運動、思想啟蒙運動和文藝復興運動的發展，誕生了對自由、平等、個人權利的理性思考。理性主義結束了人類蒙昧和無知，但是，后來也有部分人走上了“唯理主義”的道路。特別是作為奧地利經濟學派繼承者的哈耶克經常用“唯理主義”一詞來概括那些“用以指代過分強調理性的經濟學等社會科學流派”，特別是指那些認為能夠給一個社會進行宏大的精密計劃的人。當然，理性主義的運用并非一定要走向“唯理主義”，單純從思維的角度運用理性主義是對教育政策研究具有一定積極意義的。

分析哲學是一種特有的哲學流派，把分析作為哲學發展和哲學方法的中心議題。但這里的分析哲學更側重于從分析、分解的邏輯進路來看待具有整體特征的事物，把要研究的對象按照某種標準從整體分解出部分，從集體分解為個體的過程，如教育政策主體進行適當的分類。分析哲學的邏輯進路是借鑒了近代自然科學的研究傳統，即運用邏輯進行意義分析的研究路徑，具有了自然科學研究中的實證主義特征。運用分析哲學的邏輯進路來研究教育政策，首先就必須把教育政策整體按照某種標準或條件分解成不同部分，有利于拋開政策現象看待問題的本質。任何研究的開展都會存在分析哲學的思維進路，分析哲學關注的是“什么是什么的理由、前提以及論據”，比如，人類社會和政治體制的基本理由或理性基礎是什么、為什么說政策主體是構成政策活動的第一要素等。分析哲學的邏輯進路可以把對教育政策現象的關注轉向對教育政策活動要素、因果、源流甚至是本質的關注，基本上是遵循著循序漸進的方法逐漸厘清政策活動的本質是什么，而不是像有些政策分析學者預先設定出一定的價值、倫理或想象的社會形態再來研究教育政策問題。

基于上述三種方法論基礎，按照政策活動的經驗以及相關的政策理論，任何現代社會的教育政策主體都由國家、執政黨、政府、非政治社會組織以及個人(家庭)構成。這些政策主體既是政策活動的出發點，也是政策活動的參與者，同時也是政策活動的目標對象。這些主體是任何教育政策活動都必不可少的參與者，它們對教育政策的不同訴求與期望構成了具有復雜性、多樣性以及多元性特征的教育政策主體性價值。因此，教育政策也就成為不同政策主體性價值的載體。當然，任何的政策活動還必須面對的就是外部的生態環境要素。這些生態環境要素由政策活動所面對的政治、經濟、文化以及社會生活領域構成，因此，還很有必要把政策主體性價值置于一定的政治、經濟、文化以及社會生活領域構成的政策環境中進行考察。

在此基礎上，將通常出現在哲學領域的主體、主體性、主體性價值等概念引入教育政策分析研究，一方面拓展了教育政策分析研究的知識領域，另外一方面是擺脫了傳統的依據單方面的知識比如政治學、教育學等看待教育政策的狹隘觀念。更應該受到鼓勵的是，主體性價值分析側重政策活動主體的不同訴求，體現著對教育政策主體的尊重，特別是把個人和家庭作為教育政策活動的主體凸現出來，蘊含著深刻的教育政策民主意義和價值。

[1][美]羅伯特·海涅曼, 威廉·布盧姆, 史蒂文·彼得森, 愛德華·卡尼.政策分析師的世界：理性、價值觀念和政治[M]．北京：北京大學出版社, 2011：1．

[2][美]斯圖亞特·S.那格爾.政策研究百科全書[C]. 林 明，譯.北京：科學技術文獻出版社，1990：442.

[3][奧]路德維希·馮·米塞斯.經濟學的認識論問題[M].梁小民，譯.北京：經濟科學出版社，2001:41.

(責任編輯沈廣斌)

G640

A

1003-8418(2014)02-0021-04

王 寧(1978—)，男，河南汝南人，海南大學政治與公共管理學院副教授、博士。

國家社科基金青年項目(CDA110114)；海南省教育科學規劃重點項目(QJZ125003)；海南省社科規劃項目(HNSK(GJ)13-91)；海南大學博士科研啟動基金項目(KYQD1327)。