基于特區衍生視閾的我國非均衡區域開發路徑研究*

羅海平

一、特區衍生與演變

在我國對外開放和市場化的過程中，以“先行先試”、“重點開發”、“優先開發”為特征的經濟特區發揮了重要作用。鑒于經濟特區的職能和存在形式的多樣性，經濟特區的定義往往比較寬泛。鐘堅（2009）基于世界經濟特區的發展視角，將經濟特區定義為主權國家或個別地區在其境內劃出一定范圍，實行特殊開放政策和特殊管理體制，以此實現特定經濟發展目標的特殊區域。高進田（2009）用“特殊經濟區”（Special Economic Areas，SEA）來定義我國特區模式下特區的各類衍生體。石國亮（2009）等則將我國經濟特區分為廣義和狹義經濟特區，狹義的經濟特區是指以深圳為代表的五個綜合型經濟特區，廣義的經濟特區泛指特區及各類衍生體，包括經濟特區、沿海沿江開放城市、省會開放城市、內陸邊境開放城市、經濟技術開發區、高新技術產業區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區、旅游度假區、綜合保稅區、自由貿易港區、綜合配套改革試驗區等。

“十一五”時期，我國陸續推出了數十個上升為國家戰略的區域發展規劃，這些規劃繼承和發展了我國經濟特區的發展思路，即圈出特殊區域或劃定區域采取“重點開發、優先開發和典型示范”的非均衡區域開發開放戰略。這些“特殊區域”盡管并沒稱之為經濟特區，但卻發展和完善了特區譜系，均體現了經濟特區的本質內涵。此類特殊區域相對于傳統經濟特區可稱之為“新興經濟特區”。故新興經濟特區則特指我國新時期，尤其是“十一五”時期，在全國范圍內所設立具有試驗、示范職能的經濟功能區，包括有綜合改革試驗區、先行先導經濟區、生態經濟區、主體功能區等特殊經濟區域。

圖1 特區衍生與演變

隨著市場化進程的推進，“特區”的概念、內涵和作用不斷得以擴展和演化，特區走向了綜合性和多元性試驗的道路。樊綱（2009）認為，中國漸進式改革開放的試驗走過了一條典型的從“特區（試驗）”到“推廣（示范）”的“路徑依賴”，并且市場化和對外開放一直是路徑依賴的兩個不可偏離的軸心。1979年1月國務院《關于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業區的報告》批復，同意將蛇口半島2.14平方公里的土地劃給了招商局，建立蛇口工業區標志著我國特區模式開始啟動。1979年4月鄧小平首次提出要開辦“出口特區”，后于1980年3月，“出口特區”改名為“經濟特區”，并于1980年5月成立深圳經濟特區、8月成立珠海經濟特區、10月成立廈門經濟特區。1984年11月,中共中央決定進一步開放沿海14個港口城市，在沿海開放城市建立“國家級經濟技術開發區”，1987年建立海南經濟特區，1990年批準設立上海浦東新區。1992年鄧小平南巡以后，以開放為主要目標的各類特區開始從沿海轉向內地。1992年以來全國先后確定34個試點城市，圍繞國有企業實施配套改革，在建立市場體系和社會保障制度等方面進行了全面的探索。進入新世紀，新的區域發展規劃紛紛出臺。從2005年和2006年先后批準浦東新區和天津濱海新區為“綜合配套改革試驗區”，到2007年批準重慶、成都為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，武漢、長株潭為“兩型（即資源節約型、環境友好型）綜合改革試驗區”。再到2008年的廣西北部灣，2009年的海西區、關中-天水區、遼寧沿海經濟帶、江蘇沿海經濟帶等區域發展規劃上升為國家戰略，2010年5月成立新疆喀什經濟特區，2010年鄱陽湖生態經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區以及長三角、珠三角、京津翼經濟圈以及東北老工業基地的發展規劃紛紛出臺并上升為國家戰略。直到2010年12月《全國主體功能區規劃》正式發布，我國區域開發與區域發展新的路徑漸趨成熟。

二、非均衡的區域開發模式和路徑選擇

我國區域開發開放戰略屬于典型的非均衡發展模式和路徑，其理論和政策依據是鄧小平的“兩個大局”思想。

根據鄧小平“兩個大局”的思想，1990年完成的《全國國土總體規劃綱要（草案）》較為系統和具體地提出了我國區域開發開放的戰略設想。盡管《全國國土總體規劃綱要（草案）》最終沒有獲批，且一度擱置20年，直到2010年9月才重新啟動《全國國土總體規劃綱要》的編撰工作。但《全國國土總體規劃綱要（草案）》對我國隨后的區域開發開放路徑以及經濟空間格局形成卻產生了重要影響。首次較為系統地構建了非均衡的點軸發展戰略，提出打造東中西三大經濟帶、建設19個綜合重點開發區，提出并設計了“T”字形發展軸構想。“T”字形發展軸即以長江黃金水道軸線和南北沿海軸線為基礎，形成三極：北極——京津，南極——香港和廣州為中心的珠江三角洲，西極——重慶，中樞——上海。根據這樣的設想，在已有的沿海五大經濟特區、14個沿海開放城市的基礎上，1990年國務院又作出開發、開放上海浦東的戰略決策。自此，形成了經濟特區(點)-沿海開放城市(線)-沿海經濟基礎開放區(帶)的對外開放局面，形成了珠江三角洲、長江三角洲和閩南三角洲等點軸開發格局。而這個格局同時也是我國改革開放早期和中期的區域治理格局。

點軸式開放、開發空間路徑的形成對我國非均衡漸進式誘致型市場化的順利推進具有重要意義。朱金海、陸德明（1995）認為，中國的市場化改革之所以能在維持政治社會穩定、經濟高速增長的基礎上，取得舉世矚目的成就，其關鍵在于選擇了一條由點到線、由線到面，即由沿海到沿江、再到沿邊，進而輻射到全國的市場化區域漸進策略。我國改革開放包含兩個層面的屬性要求，制度層面上是建立完善的社會主義市場經濟制度，經濟層面則是實現區域的開發與開放。而無論是市場化還是區域開發都是以開放為先導推動力量逐步延伸和發展的。軌跡特征表現為由點到線、以線帶片、從片到面、片面結合，區域循序漸進、逐步向縱深推進的非均衡過程。具體路線為，從沿海到沿江、從沿江到沿邊、再到以內陸重要鐵路干線為軸的“沿線”，進而形成“沿海—沿江—沿邊—沿線”的“四沿”全方位開放的新格局，實現整個國家的逐步市場化和國際化。新時期我國陸續發布數十個上升為國家戰略的新區域發展規劃。新的區域開發開放依然沿襲了由點到線、以線帶片、從片到面、片面結合，逐步向縱深推進的非均衡空間治理思想。所以、無論是遼寧沿海的“五點一線”，還是長吉圖、江蘇沿海、廣西北部灣以及海西區在目前都處于點線連接的開發初期。

三、特區衍生與新區域開發路徑和格局的形成

表1 特區模式下區域治理的時空序列

年份 特區及衍生體 職能 空間2007年2011年2008年2009年2010年首個“綜合保稅區”正式建成天津中新生態城項目簽署重慶全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區成都全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區武漢城市圈“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”“長株潭”“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”廣西北部灣經濟區《關于進一步推進長三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》天津濱海新區綜合配套改革示范區海峽西岸經濟區江蘇沿海地區關中—天水經濟區遼寧沿海經濟帶橫琴新區長吉圖開發開放先導區《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》《鄱陽湖生態經濟區發展規劃》《皖江城市帶承接產業轉移示范區發展規劃》深圳綜合配套改革試點海南建設國際旅游島重慶西永綜合保稅區重慶兩江新區《中原經濟區規劃》山東半島藍色經濟區《成渝經濟區區域規劃》浙江海洋經濟發展示范區沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革示范區義烏市國際貿易綜合改革試點舟山群島新區開放、改革開放、改革、試驗改革、試驗改革、試驗沿海沿海西南改革、試驗改革、試驗開放、開發中部西南改革、開放改革開放、開發開發、改革開發開發開發、開放、試驗開發西部中部沿海改革、開放開發、試驗沿海東部沿海沿海西北東北沿海東北開發、試驗開發、試驗改革開發、試驗開放開放、開發開發開發開發開發中部沿海改革改革開發中部東部海島西部西部中部東部西部東部東北東部東部

年份 特區及衍生體 職能 空間2012年2013年中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區溫州市金融綜合改革試驗區中國上海自由貿易區開發、開放改革開放東北東部東部

1.20世紀80年代沿海優先開放：由南到北

南部沿海是我國對外開放的前沿，而港、澳、臺則是我國對外開放的“橋頭堡”，是通向世界市場的“跳板”。尤其是香港，作為國際金融中心，是一個國際性的“市場極”和“輻射源”。因此，我國的對外開放首先在南部沿海突破。自1980年以來，以深圳為代表的南部沿海經濟特區作為國內國際市場接軌的連結點或橋梁，在外向型經濟的發展中起到了重要作用。基于早期四個城市特區的成功實踐，1984年5月決定開放14個沿海港口城市，且汕頭、珠海、廈門市特區以外區域和威海市區也享受與沿海開放城市相同的優惠待遇。所有“沿海開放城市”內設立經濟技術開發區，這些國家級的沿海開發區被稱為“小特區”。在建立沿海開放城市經濟技術開發區的基礎上，1985年初，政府進一步決定將長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區開辟為“沿海經濟開放區”。1988年又將沿海開放區擴大到膠東半島和遼東半島。1988年國務院又將整個海南省列為經濟特區，進行重點開發，實行比前四個特區更為靈活的政策，并繼續擴大原有特區的面積。直到80年代末，我國東部沿海初步形成了一條從南到北、又長又寬的開放地帶。這一地帶包括11個沿海省、市區濱海或近海的292個市縣，面積達41.7平方公里，占全國4.4%；人口2.1億人，占全國近20%，是我國對外開放和區域開發的前沿陣地。

2.20世紀90年代全方位開放：從沿江到沿邊

在沿海地區進一步開放開發和市場化不斷深入的基礎上，90年代，國家開始重視內陸地區的開放和開發，并將對開放和市場化改革的重點由珠三角逐步移向長三角以及整個長江流域。1990年4月中央決定開放開發上海浦東。浦東新區實行經濟技術開發區、經濟特區和某些浦東開發所需的特殊政策，目的在于振興上海，重建國際大都市，將上海建成為長江流域的“龍頭”和在國際上有重要影響的經濟、金融和貿易中心。在浦東開發帶動下，上海在短短的幾年構筑了一個立足上海、輻射全國、溝通世界的大市場框架。

1992年國務院宣布進一步對外開放蕪湖、九江、武漢、岳陽和重慶5個長江沿岸城市，實行沿海開放城市政策，并準許在經國務院批準后可多辦一些開發區。1992年，三峽工程的上馬又進一步帶動了長江中上游的開放開發。至此整個長江流域共有10多個主要城市實行沿海開放城市政策，并有9個港口已形成一條以上海浦東為龍頭的長江流域開放帶。有力推動了橫跨我國的東部、中部與西部地區三大地帶的對外開放和區域開發進程。

鄧小平南巡講話后，我國正式確立了建設社會主義市場經濟的發展目標。對外開放和市場化進一步向縱深發展。在沿江城市開發開放格局布局完成后，國務院先后開放了琿春、綏芬河等13個邊境市、縣、鎮。這些邊境開放城市實行與沿海開放城市基本相同的優惠政策，從而國境線上的重要城市基本實現了對外開放。與此同時，國家又進一步確立哈爾濱、長春等內地所有省會城市為“內陸開放城市”，實行與沿海開放城市同樣的優惠政策，并在每個城市設立“高新技術產業開發區”以及“經濟技術開發區”。至此，我國多層次、全方位開放的格局基本形成。

3.新世紀非均衡向協調發展轉變：西部開發、東北振興與中部崛起

由于東部沿海的優先開發和開放，東西部發展差距逐漸拉大。2000年10月，中共十五屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，決定實施“西部大開發”，以促進區域協調發展。2003年9月10日，國務院常務會議研究實施東北地區等老工業基地振興戰略，提出振興東北的指導思想、原則、任務和政策措施。2003年10月，中共中央、國務院下發《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》。2006年4月國務院針對中部地區的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省發展相對緩慢的狀況，出臺了《關于促進中部地區崛起的若干意見》，制定了36條政策措施，提出要把中部建成全國重要的糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地以及綜合交通運輸樞紐。到此，“東部騰飛、西部開發、東北振興、中部崛起”較為完整的區域發展戰略得以形成。

這些戰略的出臺和實施是我國區域非均衡轉型和發展的完善和補充，是對改革開放初期沿海先行等帶來的非均衡問題的矯正和補償。但無論是西部開發、東北振興，還是中部崛起都僅是產業驅動的區域發展模式，即通過重點產業和投資項目向中西部轉移，由大項目帶動地方經濟發展，實現區域發展的協調和均衡。隨著上海浦東、天津濱海、成都-重慶分別上升為綜合配套改革試驗區，以及大量上升為國家戰略的區域發展規劃的獲批。我國非均衡區域開發再次實現了向設立特殊經濟區域、對特殊區域實行特殊經濟政策的特區模式、非均衡區域開發和開放模式的回歸。近年國家綜合配套改革試驗區以及各類上升為國家戰略的經濟開發區的陸續出臺，則在特區模式非均衡戰略基礎上進一步完善、明晰和固化了“東部騰飛、西部開發、東北振興、中部崛起”的區域發展路線圖。

四、特區模式新區域開發戰略的承繼與完善

上海浦東、天津濱海以及深圳上升為社會主義市場經濟國家綜合配套改革試驗區，既是我國改革走向縱深階段，即在社會主義市場經濟制度完善階段中先行先試特區功能的賦予，又是“東部騰飛”區域發展戰略的重要保證，是對已經形成的全國性三個經濟增長極長三角、環渤海、珠三角發展成果的強化和完善。為此，國家先后出臺《關于進一步推進長三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》和《京津冀都市圈區域規劃》等中長期的區域規劃設計。而江蘇沿海地區、海峽西岸經濟區、珠海橫琴新區、深圳前海等都是“東部騰飛”區域治理設計的重要組成部分。成都和重慶成為全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區、關中-天水經濟區上升為國家戰略、西安成為全國統籌科技資源綜合配套改革試驗區以及廣西北部灣的開放與開發，則是新時期“西部開發”的特區模式的區域治理設計。武漢城市圈和“長株潭”被列入“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”、鄱陽湖生態經濟區、皖江城市帶產業承接區、中原經濟區以及山西資源型經濟轉型綜合改革試驗區的成立和特殊政策支持則是進一步實現“中部崛起”的重要舉措。遼寧沿海經濟帶、長吉圖開發開放先導區等近期新批準的區域開發區以及東北老工業基地振興計劃構成了“東北振興”的戰略意圖。2009年在國務院先后批復了《關中-天水經濟區發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴總體發展規劃》、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》、《促進中部地區崛起規劃》等區域發展規劃后，我國新的區域經濟版圖逐漸成形，包括了長三角、珠三角、北部灣、環渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部等經濟版圖。同時，各地新提出的區域經濟規劃如雨后春筍般涌現。這一方面表明我國已進入社會主義市場經濟全面建設和完善的歷史階段，另一方面，也說明新時期我國區域發展和開放格局日趨完善和明朗。

另外，除由中央政府主導、組織和批準實施的特殊區域外，一種區域間自我組織、自我整合和一體化的多區域發展趨勢正在形成。相對于單一行政區域的先行試驗區，城市群、跨省區的區域經濟整合、市場融合與一體化逐漸成為新的區域開發與區域開放的方向，如泛珠江三角洲、泛長江三角洲、環渤海灣、環北部灣等。這些以經濟聯系結成的區域經濟合作區是一種以專業化地區經濟為特色、以中心城市為依托，在生產、流通等方面緊密聯系、互相協作、內部具有很強經濟集聚性的經濟綜合體。它是內在經濟力量的自發區域組合。為此，基于市場原則、共同利益上公共機構與非機構的合作，成為各地方政府是推動區域間合作與協調的主要動力。這些都是以地方政府自我協調、自我組織形成的區域治理形式，是對中央政府主導下特區發展戰略的補充，也是特區模式更高發展階段的必然要求。

［1］鄧小平.鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］高進田.特殊經濟區與中國區域經濟發展［J］.蘭州大學學報（社會科學版），2009，（3）.

［3］厲無畏,王振.中國開發區的理論與實踐［M］.上海：上海財經大學出版社，2004.