世界主要林業發達國家森林立法特點及啟示

秦濤

（遼寧省林產工業總公司，遼寧 沈陽110031）

1 世界主要林業發達國家的森林立法特點

1.1 美國森林立法簡介

美國森林面積3億hm2，森林覆蓋率約33%，森林蓄積236.5億 m3。［1］美國林地分為私有林和公有林。其中近年來，數據顯示私有森林（1.74億hm2）占全國森林面積的57.6%。［2］1891年美國國會通過《創造力法》，規定總統可以經議會授權將林地從公共領域收回，但未對收回的土地建立相應的管理制度；1897年通過《組織管理法》授權農業部成立林務局，管理國家林業工作，但是對于如何管理國有林沒有具體而明確的規定。自此，美國先后頒布了《多用途持續生產法》（1960年）、《荒野法》（1964年）、《國家環境政策法》（1969年）和《瀕危物種法》（1973年）。1976年，議會對一些相關法律進行了修訂，頒布了著名的《國有林管理法》，對采伐作業方式、采伐量、收貨地點等做出明確的規定，同時規定林務局要根據具體地域的適宜性和生產力，提供動植物群落的生物多樣性以滿足整個多用途目標。在該法頒布后，1978年的《可更新資源研究法》、1980年的《木材殘余物利用法》、1987年的《可更新資源推廣法》、1988年的《森林生態系統與大氣污染研究法》的相繼頒布使美國形成了完善的森林法體系［3］。在20世紀90年代后期，美國森林法另一個重要的變革就是“無路創設權”，其實質是為了加強對美國國有林中天然林的保護，它賦予林務局在現有國有林中指定一些“無路的”區域的權力，在這些區域內不得修建任何道路，使這些區域獲得了與原始荒野同等程度的保護。［1］1992年美國國會通過了《森林生態系統健康與恢復法》，強調要將森林的經營視作整體，將生態學原理應用到森林的經營管理當中，通過一系列的撫育經營手段，維護生態系統的健康穩定。2003年公布的《森林健康恢復法》規定，實施森林生態系統健康經營目的是保護和恢復已退化森林生態系統，以促進瀕危物種的恢復，保護生物多樣性，同時提高碳儲量。在健康森林貯備計劃（Healthy Forests Reserve Program）中規定農業部應該會同內政部負責部門劃定典型、珍稀的森林生態系統，作為儲備的健康的森林。

1.2 俄羅斯森林立法簡介

世界上森林資源最豐富的5個國家是俄羅斯聯邦、巴西、加拿大、美國和中國，占有森林總面積的一半以上［4］。俄羅斯森林面積約8.5億hm2，占國土面積的50.4%，森林面積的94%歸俄羅斯聯邦林務局管理［5］。1061年頒布的《俄羅斯森林法典》是俄國最早規范自然保護的法律［8］。20世紀，蘇聯建立了森林管理機構，1923年頒布的《森林法典》確立了森林利用領域的新關系。此后，蘇聯于1977年和1978年先后通過的《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》，確定了森林不僅僅作為國家的經濟實力，而且還是軍事建設的基礎，顯示了森林的經濟價值，社會價值和生態價值。20世紀90年代，蘇聯解體之后，俄羅斯于1993年頒布的《森林法典》正式將森林資源與水資源、礦產資源等的協調管理分開。1997年國家杜馬通過的《森林法典》對森林進行了定義。之后，這部法典分別于2001年、2002年、2003年和2004年進行了修訂。并于2006年頒布了新的《俄羅斯聯邦森林法典》，于2007年1月1日開始實行，這是俄羅斯現行的森林立法。

1.3 加拿大森林立法簡介

加拿大是世界三大森林大國之一。森林覆蓋面積4.40億hm2，占國土面積的44%，占世界森林面積的10%。全國有1.07億hm2林地（主要為國有林和省有林）被劃分為生態保護區，不允許采伐和人為活動；其余2.95億hm2林地為非生態保護區。［2］2005年加拿大的森林面積中，國有林占16%，省有森林占到77%，私有林只有7%。加拿大森林的經營管理可以用產權明晰、管理分級、經營分類、使用有償來概括。同時該國林業法律法規齊全，頒布實行的有《森林法》《森林和林區實地工作法》《林業工作者法》《復興林業法》《病蟲害綜合治理法》《林地法》等，林業管理嚴格依法辦事。得天獨厚的天然條件，加上政府的有效管理，使加拿大的林業持續發展，一直走在世界前列。

1.4 芬蘭森林立法簡介

芬蘭和瑞典是歐洲的小國，但卻都是林業大國，森林和林業在其國家經濟發展中具有十分重要的作用。林業在芬蘭國民經濟中的地位僅次于芬蘭的電子和電器產業。芬蘭森林所有權形式主要有4種：私有林、國有林、公司林和其他所有制。森林總面積為26.3萬km2，其中私有林占52%、國有林占35%、股份公司占8%、地方政府和教堂占5%。在總蓄積量中，私有林占64%、國有林占21%，由此可以看出芬蘭是一個典型的以私有林為主的林業國家。芬蘭是世界上最早制定《森林法》的國家之一，早在1886年，芬蘭政府便制定了第一部《森林法》，強調私有林主在采伐后必須立即更新。1917年11月芬蘭頒布了新的《森林法》，該法明確了私有森林的管理和采伐的規定，特別是規定了加強對森林的天然更新和對幼林的保護。1927年又頒布了《私有林法》，明確了私有林管理體制。隨后芬蘭又頒布了《森林改造法》（1928年），規定國家通過預算撥款資助森林改造工程。1969年頒布了《農田休耕法》［7］，此項法律為芬蘭的退耕還林事業的發展提供了巨大的幫助，到了20世紀70年代末已有40萬hm2的耕地造林。近年來，芬蘭的林業立法集中在可持續林業的經濟、社會、生態和文化價值的保護，并對造林質量做出最低值限額。于1997年分別頒布了《林業法案》，規定了有特殊價值的物種名錄，并制定了如何管理這些物種的指導方針；《自然保護法案》協調芬蘭與歐盟其他國家的環境規章［8］；《可持續林業融資法案》主要規定國家對私有林管理的補貼，以保證土地所有者經營私有林的利益。

1.5 瑞典森林立法簡介

可與芬蘭媲美的國家是其鄰國瑞典，森林面積27萬km2，森林覆蓋率約為60%，林木總蓄積量近30億m3，私有林面積占全國森林總面積的87%，占供材量的60%，私有林業在國民經濟中占有舉足輕重的地位［9］。瑞典對私有林業正式管理始于1903年通過的第一部《森林法》，之后分別于1918年、1923年、1948年、1976年、1979年、1993年等進行了數次的修改。瑞典現行的《森林法》為1994年頒布施行的，又稱新《森林法》，是較之前的《森林法》修改最大的。該法把環境保護和木材生產放在同等重要的位置，增加了以往任何法律中都沒有的環境和生物多樣性保護內容，規定“以可持續、高產值的收獲為目標，高效地利用森林和林地，使林產品滿足將來人們的各種需求”，還規定“保持林地的生產力，確保森林生物多樣性和遺傳差異，森林經營必須保證森林生態系統中的動植物可以在自然條件下以足夠的種群形式進行生存，保護瀕危物種的植被類型，保護森林的文化遺產、景觀和社會價值”。［9］瑞典《森林法》雖經過多次修改，但它的一個基本精神沒有變，那就是限量采伐、永續利用。

1.6 日本森林立法簡介

日本素有“山林之國”的美稱，森林覆被率近70%，因為其地理位置與我國臨近，故而日本森林法規的發展對我國森林法規建設具有重要的參考價值。日本的森林劃分為國有林、公有林和私有林，其中私有林占全國50%以上。日本林業的發展與進步，與其建立健全的林業法律法規是密不可分的。日本最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已經5次修訂。在1964年和1978年又相繼制定了《林業基本法》和《森林組合法》，并于2001年通過了《森林·林業基本法》。《森林法》與《森林·林業基本法》是日本管理全國林業的根本法。除此以外，日本還根據不同目的制定了單項輔助性法律和法令，如《林業種苗法》《森林開發公團法》《森林病蟲害防治法》《森林國營保險法》《防護林措施法》《林業信用基金法》《林業改善資金助成法》《國有林野法》《國有林野事業特別會計法》《自然公園法》《鳥獸保護及狩獵法》。關于運用綠色捐贈促進森林整備的法律、關于確保林業勞動力的法律、關于確保木材安定供給的法律等等。這些法令各有側重，互相補充，匯總起來形成一套比較完整的林業法規［10］。完善的法律體系，使日本的森林經營和生產有法可依，能夠保持穩定的發展。

2 各國森林立法與我國《森林法》對比

通過研究各國森林立法的現狀可以發現，國外森林立法與我國森林立法存在著一些差異，具體體現在以下幾個方面：

2.1 立法精神與原則對比

立法精神與原則是森林發展意識與森林法價值觀的體現，是森林法主體進行價值判斷的前提，是理解、解釋森林法的基礎，森林法的具體取向都是由立法精神與原則指導的。由此可見立法精神與原則是森林立法發展的根本。美國《國有林管理法》體現的是一種可持續的、多用途的、生態系統經營的理念，該法規定，“在制定可更新資源計劃時，必須基于對國有和私有森林和牧場目前和將來供需情況的綜合評價，基于對環境和經濟影響及多用途與可持續生產的分析”；俄羅斯現行的森林法典中明確規定森林利用要全面考慮森林的生態價值、森林培育的期限及森林的自然屬性。森林的利用、保護、防護、更新均應依據森林作為生態系統與自然資源的概念實現。

縱觀世界主要林業發達國家的森林立法均以森林的可持續發展作為其立法的精神與原則。然而從我國《森林法》的立法精神仍然是以經濟用途為主，森林的生態價值和社會價值體現的不夠明顯，主要體現的是以木材生產為中心的指導思想，側重于保障木材和林產品的持續產出和供給。《森林法》體現的還是傳統的林業和森林資源經營管理思想，例如《森林法》中將森林按照用途分類，這是典型的按照森林對人類的使用價值劃分的。此種分類方式沒有充分考慮到森林的生態效益以及其可持續發展的重要理念。

2.2 立法的科技含量對比

從世界各國的林業立法大多可以看出科技含量在法律制定中的重要作用。《美國國有林管理法》很重視科學和科學研究的地位，并規定在制定和完成森林資源管理計劃時必須應用綜合了“物理、生物、經濟及其他科學”的交叉學科的方法。

相比之下，我國《森林法》對科學研究的重視顯得相對不足。比如，雖然規定了森林采伐的方式，但是沒有規定一個詳細而科學的標準。我國已經將灌木林作為森林資源加以保護，但是《森林法》第三十九條：“盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。”上述條款只提到毀壞林木株數和林木價值，是針對喬木林而言，有明確的處罰、賠償損失幅度。但不足的是毀壞灌木林如何計算賠償損失，并沒有明確。

2.3 公眾參與程度對比

森林是有益于全體公眾的，因此公眾對森林的發展與保護也有其不可推卸的責任與義務。美國《國有林管理法》規定，林務局在制定各種計劃的時候都要給公眾參與評價的機會，并根據公眾評價進行修改，公眾還可以對計劃進行上訴，此種做法大大加深了公眾參與森林保護的程度，也對公職人員對森林的培育、保護、利用等起到了監督的作用；在俄羅斯，公民依據聯邦法律規定的程序和形式參與有關森林利用、保護、防護、更新方面法規的制定；另外，在芬蘭、瑞典等以私有林為主的國家中，均通過森林立法建立一種利益驅動的工作機制，最大限度地調動廣大群眾參與林業建設的積極性。

但是我國《森林法》中第十一條規定“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動”。即我國的公眾參與方式僅有公眾“植樹造林”的義務。而對于森林的管理、養護、發展、采育擇伐計劃都缺乏公眾的積極參與。與美國相比，我國的公眾參與是森林資源管理和經營的最下層，就是以提供勞動力的形式參與植樹造林。

2.4 林業補償與扶持對比

林業由于其自身的發展特性，世界主要林業發達國家都對林業發展進行補償與扶持，芬蘭1975年規定，在休耕地上造林，國家給予15年的補貼并免交土地稅，造林6年內受災，國家給予補貼；瑞典財政補貼主要對采取環保措施的私有林主發放，如私有林主增加闊葉林、劃定文化遺產和景觀自然保護區，都可以得到政府的補貼；日本頒布有《山村振興法》，將林地面積占75%以上、人口密度為160人·km－2以上的偏遠山區指定為“振興村”，作為國家重點扶持的對象，給予山區補助，以穩定山區居民，采用林業補助金制度、林業專用資金貸款制度和稅收優惠政策支持林業發展。

1998年7月我國修改的森林法規定：“國家建立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源，林木的營造，撫育，保護和管理。”2000年，國家又發布《森林法實施條例》，規定：防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。法律確保了生態補償制度的實行。

2.5 林業產權發展對比

林權改革是我國近年來一項重大的土地權屬改革，被譽為“第三次土地革命”，林業產權的明確對森林發展有著十分重要的作用。在對世界主要林業發達國家的森林立法研究中，我們可以發現其林業產權基本都是十分明確的，林業產權主體與內容也界定的較為清楚。芬蘭明確要保護私有林的權屬，規定了森林、林地的管理水平和標準及相應的獎懲機制，在這種產權制度、管理架構和頗具競爭力的林地利用方式下，明晰的產權制度奠定了林業可持續發展的基礎，保證了森林經營效率和林業的可持續發展。

我國林業產權的主體是國家與集體，兩者之間在操作過程中容易混淆，界定較為模糊。此外在林業產權問題上法律制度的調整也較為頻繁，缺乏穩定性，這就造成了林權發展的各種弊端。

3 啟示

3.1 確立林業可持續發展的立法精神

在我國，可持續發展的概念早已深入人心，但是在實踐中卻往往得不到體現。因此作為我國林業事業發展根本大法的《森林法》必須要將林業可持續發展的觀念充分體現出來，以指導推進林業事業發展以及相關法律的建設健全。

3.2 加大林業立法的科技含量

森林是一個龐大、復雜而又精細的生態系統，對其的培育、保護、采伐等各方面要因地制宜，因種而異，不同的森林生態環境，不同的樹木種群應該有相對應的各種措施，并且要盡量的標準化、數量化，以求用科學的標準來指導森林的培育、保護、建設、采伐等，指導林業的發展。

3.3 拓展公眾參與林業建設發展的渠道

森林的公益性決定林業的建設和發展不僅僅是政府和林業部門的事，還關系到普通民眾以及子孫后代的利益，所以林業的建設發展離不開公眾的參與。我國在今后的林業發展過程中，可以借鑒國外的經驗，不要將民眾對林業的參與僅僅局限于義務植樹方面，而可以采取民眾監督等參與形式，并對其進行科學的指導。

3.4 進一步加強對林業的扶持

林業具有經濟、社會、生態三重價值，世界各國都對其發展進行了扶持與補貼，我國也始終在關心林業的發展，并從多方面進行了扶持和補貼。但從各國的扶持力度來看，我國并沒有處于領先水平，而且我國森林覆蓋率僅相當于世界平均水平的61.52%，人均森林面積不到世界平均水平的1／4，人均森林蓄積不到世界平均水平的1／6，所以為了促進我國林業的發展，我國應從法律政策上進一步加大對林業的扶持與補償，以保證林農和廣大林業工作者的權益。

3.5 明晰產權，推進林權改革

只有明晰的林業產業權屬，才能促進林地的利用方式的改善、林木利用程度的合理化、森林經營效率的提高以及林業產業的健康可持續發展。然而林業產權制度改革必須依靠完善的林業法律體系以及相關法律的支持，這樣才能保護林業法人的合法權益，給予林業產權完善的保護，并對非公有林進行大力保護，促進非公有制林業的發展。

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［6］賈雪池.俄羅斯森林法典的修訂及啟示［J］.林業經濟，2007（6）：78－80

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