跨域治理視角下的同城化策略探析
——基于省會城市群中濟萊同城化的發展

楊 妮

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100)

伴隨全球一體化的深入發展，區域一體化成為全球化在區域發展的具體體現，由此催生了很多城市群及大都市區。城市群的發展必然涉及到一系列跨越行政邊界、組織邊界的問題，跨域治理理論的興起正是對諸多跨域公共問題的回應。我國各地方政府在城市群發展的實踐中，逐漸認識到“行政區劃”是大都市區空間發展和區域協調的主要障礙，因此很多城市相繼提出了“同城化”或“一體化”的發展戰略［1］。

在城市群發展戰略的指導下，山東省先后提出了多個區域發展規劃，形成了“一群一圈一區一帶”、“一體兩翼”、“一區三帶”等多個區域規劃格局，促進了區域融合和經濟發展。雖然2012年山東省城鎮化率已超過50%，標志著該省區域發展進入了一個新的階段，但是區域規劃內各城市仍難以有效整合資源，地方保護主義傾向仍較嚴重。為此，2013年2月，山東省政府工作報告明確提出“出臺省會城市群經濟圈發展規劃和濟萊協作區實施意見”，“濟萊同城化”作為突破區域發展瓶頸的重點規劃被正式納入政策議程。在此背景下，本文嘗試應用跨域治理的分析框架剖析濟萊同城化的發展現狀，進而探討跨域治理視角下的同城化策略。

一、跨域治理分析框架的提出

跨域治理是在理論發展與現實需求的雙重作用下產生和發展起來的。在公共管理學的視閾，治理理論日漸興盛，其倡導的去中心化與分權、多中心網絡、競爭性合作等理念受到空前的重視。伴隨城市群的發展和區域一體化趨勢的加劇，跨域問題越來越多地進入公眾視野，同時，中國行政改革調試的過程中日益呈現出多元主體、地方政府利益凸顯。這些現實迫切要求公共管理理論的創新，以促進諸多跨界的復雜問題的解決。作為治理理論的拓展，跨域治理正是回應現實中不斷涌現的各類跨域公共事務而產生的。

由復合行政到區域公共管理，再到新區域主義，進而到跨域治理［2］，這樣一條跨域治理理論的演進路徑，展示了我國學者在不斷借鑒國外理論成果基礎上對治理理論的本土化研究進程。我國臺灣學者李長晏綜合西方各國關于跨域治理的工具意涵和制度意涵兩大類觀點，對跨域治理提出了具有代表性的定義，即跨域治理指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由地方政府、私人企業、社區團體以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合伙或行政契約等聯合方式，以解決棘手難以處理的問題［3］。跨域治理理論本身具有很強的包容性，涵蓋了組織單位中的跨部門，地理空間上的跨區域，以及跨不同組織類型。具體而言，“跨域”可以有多種表現形式:同級政府之間、上下級政府之間、政府和市場之間、政府和社會之間、不同的政策領域之間等，但同時其核心也很明確，強調多樣化的分層結構、多中心、分權化和公民參與［4］。

借鑒阿格拉諾夫、麥圭爾對于跨域治理具體合作內容的歸納:尋求信息、尋求調整方案、政策制定、資源互補和基于具體項目的合作等［5］，有國內學者提出了跨域治理的合作框架(如圖1所示)。

圖1 跨域治理視域下的區域合作框架

這一框架將跨域治理從理念層面轉化到實踐層面，有助于跨域治理與我國城市群發展的實踐相結合，以檢驗跨域治理應用的限度，更好地指導我國跨域公共事務的管理。依據這一分析思路，我們可以來審視濟萊同城化策略是如何提出并在實踐中加以實踐的。

二、跨域治理分析框架下的濟萊同城化

《省會城市群經濟圈發展規劃》提出，圈內城市要同城化、一體化發展，整合濟南、萊蕪兩市資源，加快實現同城化。濟萊同城化的發展必然面臨諸多跨界公共問題，而跨域治理的分析框架提供了良好的理論分析工具，可以審視濟萊同城化的發展現狀。

(一)濟萊協作區發展具備跨域治理的初始條件

就跨域治理適用的初始條件而言，濟萊協作區在思想觀念、經濟政治條件、交通等方面有一定的基礎并在不斷完善。濟南與萊蕪具備“地域相連、人緣相親、文化相近、經濟相通”的同城化基本條件。濟萊同城化將為濟南增加超過100萬人的市場和新的發展空間，彌補濟南作為省會城市群經濟圈中心城市，在當前帶動區域產業整體發展能力的不足;而萊蕪也將從交通到服務，從產業到教育，與濟南同城、同步發展［6］。目前“濟萊協作區”的發展規劃已正式出臺，兩地政府都非常重視，尤其萊蕪方面做了充分的動員，提出了建設“濟萊協作區”的時間表。人們的思想觀念也在逐步轉變，起初萊蕪公眾方面為萊蕪自主權或名稱的消失甚為擔憂，但交通、教育、醫療等同城化推進而帶來的便利，使這些擔憂逐漸化解。

(二)濟萊協作區制度設計:由省級誘導到城市間自發合作

在城市群形成早期，一般各城市并沒有很大的動力主動尋求合作，因此各城市間的合作主要依靠自上而下的行政力量的推動。山東省政府對濟萊協作區的推動，主要通過出臺各種發展規劃的形式表現出來。在2013年1月山東省十二屆人大一次會議上，時任省長姜大明在省政府工作報告中提出“出臺省會城市群經濟圈發展規劃和濟萊協作區實施意見”。這是山東省政府第一次提出建設濟萊協作區。2013年8月省政府正式印發《省會城市群經濟圈發展規劃》，濟萊協作區正式納入規劃范疇。2014年3月濟南市根據《山東省城鎮化發展綱要(2012－2020年)》制定并頒布了《濟南市城鎮化發展綱要(2014－2020年)》，提出了新一階段的目標和基本原則。可見，省政府在濟萊協作區成立過程中發揮著重要的推動作用。省政府誘導型合作模式的最大特點和優勢在于，各個城市都在同省行政區劃內，具備省級政府統一安排和推動的條件。對于濟南來說，濟萊協作區可以滿足其尋求新的市場和發展空間的要求，使其突破地域和自然資源等生產要素的瓶頸;對于萊蕪來說，濟萊協作區使其在教育、交通、服務等多個方面與濟南同步發展，并承接濟南的產業轉移，促使其基礎設施完善，經濟快速發展，更多享受同城化的成果［6］。從跨越治理的視角看，區域合作要通過談判和協商，達成協議和承諾，建立規則和程序，同時要使協議合法化，省級政府盡管可以最大限度地在發展戰略、指導思想及發展形式上對同城化進行的引導，形成規范化的指導，卻不足以推動同城化的深入發展。要在經濟社會文化各個層面上取得實質性的發展成果，還需要城市間的自發合作，通過產業發展、交通規劃、公共服務等方面的實質性合作，建立合作的規則和程序，實現可持續合作發展。

(三)濟萊協作區的治理結構

在組織層面上，濟萊協作區也體現出了一些跨域合作治理的特征。濟萊協作區主張建立高度融合的發展機制，這一合作機制主要表現在自上而下的行政推動。《省會城市群經濟圈發展規劃》提出要實現“三個統一”:首先成立濟萊協作區建設領導小組，設立領導小組辦公室，由此實現組織領導方面的統一;統一編制實施經濟社會發展總體規劃及重點專項規劃，統籌協調資源開發、要素配置、生態環境、重大基礎設施配套和公共服務設施共建共享等重大問題，實現戰略規劃的統一;統籌兩市產業發展、土地利用和城鄉建設，實現重大布局統一［7］。

除了行政推動外，城市之間的合作動力來自于城市自身基于共同利益形成合作共識，需要各方面合作決策的制定、執行及管理，因此，除了建立管理機構來協調雙方的共同事務外，還需要制定共同的行動規則和配套政策，重點在于激發城市之間的自發合作，培育合作的環境。

(四)濟萊協作區推進的政策工具

在實際操作層面，濟萊協作區建設的政策工具主要圍繞“五個同城化”推進，即交通同城化、通信同城化、戶籍管理同城化、公共服務同城化和資源配置同城化［7］。開通城際公交、建設城際鐵路、取消城際公路收費，實現濟南萊蕪兩地半小時往返、兩地一城生活;推動濟南與萊蕪通訊合并網絡升級，爭取實現兩市區號統一，從而取消長途費、漫游費，構建統一信息網絡平臺;實行兩市居民在濟南、萊蕪兩城之間網上戶口遷移和異地辦理居民身份證，居住證推行“一證通”制度，實現兩市居民自由流動;組建教育發展聯合體，鼓勵濟南高校到萊蕪投資辦學;濟萊兩市將在建立統一用工求職信息發布平臺、開展跨區域招聘活動、開展跨區域職業培訓、共享創業服務資源等方面加強合作;逐步統一養老保險繳費基數和比例及待遇計發標準，逐步實現企業職工遺屬生活困難補助標準等社會保障待遇的一體化，兩地執行同類標準;建立衛生一體化合作框架。

三、跨域治理導向的同城化發展策略

同城化是一種新型城市發展戰略，它以提高區域經濟整體競爭力為目的，表現為相鄰城市為提升綜合競爭力而主動打破行政壁壘和地方保護主義，是相鄰城市多種商品和各類生產要素跨區流動的額外成本逐漸接近于零的經濟一體化過程，一般是在城市群發展過程中對地域相鄰或相近、社會經濟聯系密切的城市之間實施一體化的空間管治方式［8］，使城市之間在地域空間、基礎設施、產業結構、管理制度等多方面逐漸融合，最終達到一體化發展狀態的新型城市發展戰略［9］。我國區域發展倡導同城化戰略，是以實現城市群內部資源的有效整合、優勢互補、共同發展為目的的。從理論上而言，同城化發展的戰略內涵與跨域治理理念相互契合。

(一)跨域治理對城市群同城化發展的理論啟示

跨域治理理論基于諸多跨域問題涌現，對治理理論進一步拓展，為城市群同城化發展帶來一些啟示。

首先，城市群同城化發展應當關注區域內的伙伴關系和網絡治理，倡導和扶持社會組織的發展，激發市場的活力［10］，讓生產要素真正連接各個城市，促進區域市場一體化;其次，重視權力、責任、利益的梳理，政府合理定位在城市群發展中的作用，扮演好基礎設施建設者和秩序維護者角色;再次，需要通過價值和文化的塑造，用整體觀念消解地方利益傾向，轉變地方政府和公眾的觀念;最后，強調區域內部整合與協同，注重合作機制建設，各地區結合自身特點，借鑒有益經驗，建設可行的合作機制。總之，城市群同城化發展應該堅持市場主導，加快市場制度創新;堅持優勢互補，加快地方政府制度創新和互利共贏，構建可持續的合作機制。

客觀來說，我國同城化發展依然是一種政府干預式的發展模式。行政推動在同城化發展的初期也確有其優勢，需要在實踐中尋找政府干預與市場協調之間的平衡點。我國政府已經意識到偏向政府干預的弊端，因而提出“市場要發揮決定性作用”。在城市群發展中，落實這一策略并調整平衡關系，宏觀上需要重點關注政府職能規范化、均衡型公共財政、規范的政績考核制度;微觀上則需要持續的組織機構、明確的合作機制、配套的法規等一系列建設。

(二)跨域治理導向下濟萊協作區發展的構想

對于濟萊協作區建設而言，現實決定其必然需要走政府干預式的發展模式。

一方面，省政府的協調作用機制需要繼續強化，基于省政府的影響力和推動力，加之早在2007年就提出的《濟南都市圈規劃》，省會城市群經濟圈具有建立區域合作協商機制的基礎和優勢:群內城市同處一省之內，相對來說便于跨市域的制度整合與城市間各層面合作。在省級層面建立權威性的綜合協調部門，這是當前體制下可行且有力的措施。根據《省會城市群經濟圈發展規劃》要求，目前濟萊協作區已于2013年12月20日成立濟萊協作區建設領導小組，設立領導小組辦公室，統籌濟萊協作區相關事宜。今后這一機制還需要進一步發揮省政府的統籌、引導作用。

另一方面，推動各地市政府自發組織的執行機制，建立跨行政區的政府間磋商機制，建立跨行政區的制度性組織協調常設機構，建立專業委員會和工作小組，建立沖突調解部門，完善沖突解決機制。地方政府之間的沖突不可避免，良好的合作需要為地方之間利益沖突的解決搭建平臺，形成城市間合作的內生動力，比如磋商會議、談判機制、行政契約都是可以選擇的政策工具。

此外，鼓勵建立多樣化跨地區的民間組織的合作機制，以民間的力量自下而上地推進區域政府合作，促進區域發展突破行政區劃的限制，進而實現區域經濟一體化。具體而言，如建立參謀咨詢機構，充分發揮行業組織、貿促會等作用。當地市之間建立了包括政府的和非政府的合作機制，進行持續的互動，同城化才可能使居民逐步淡化原有屬地觀念，更好地共享同城化帶來的成果、實現公共服務均等化，實現可持續的區域城市的最終目標。

四、小結

我國的城市群發展帶有我國社會發展的整體特點，即中國式區域管理的轉型特征［2］。在城市化快速發展時期，城市以及城市群發展成為區域發展的主要動力，而城市群發展的動力是問題導向還是發展導向卻很難界定，學術界也難以給出確切的答案。在城市群發展運作過程中，應該是市場導向還是政府導向，理論和現實之間難以有效對接。十八屆三中全會提出“市場要發揮決定性作用”，似乎指明了發展的方向，但是落實機制難以保證不會變成省級政府自上而下的行政推動，事實上多地的實踐都印證了這一點，其他各類組織仍然處于缺位狀態。

總之，跨域治理模式的選擇與政治制度、經濟體制、社會發展狀況以及城市的發展階段等諸多方面密切相關，同時跨域治理和外在的環境也相互影響、相互依存。在城市群發展實踐中，應當因地制宜地推動跨域治理改革，注重治理微觀機制的實現，從而更好地促進治理理論的應用。

［1］邢銘.大都市區同城化發展研究［D］.長春:東北師范大學，2011.

［2］王佃利，史越.跨域治理理論在中國區域管理中的應用:以山東半島城市群發展為例［J］.東岳論叢，2013(10):113－116.

［3］李長晏.區域發展與跨域治理理論與實務［M］.臺北:元照出版有限公司，2012:46－51.

［4］王詩宗.治理理論及其中國適應性［M］.杭州:浙江大學出版社，2009:194.

［5］阿格拉諾夫，麥圭爾.協作性公共管理:地方政府新戰略［M］.李玲玲，鄞益奮，譯，北京:北京大學出版社，2007:62－92.

［6］王佃利，楊妮.城市群發展中的同城化策略探析:以省會城市群發展為例［J］.山東行政學院學報，2013(03):31－35.

［7］山東省人民政府關于印發省會城市群經濟圈發展規劃的通知［J］.山東省人民政府公報，2013(19).

［8］桑秋，張平，羅永峰，等.沈撫同城化的生成機制和對策研究［J］.人文地理，2009(03):32－36.

［9］李紅，董超.對同城化發展的幾點思考［J］.安徽農業科學，2010(13):7032－7033.

［10］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.網絡化治理:公共部門的新形態［M］.孫迎春，譯，北京:北京大學出版社，2008:58 －61.