當代中國政策議程設置研究
——以阜陽奶粉事件和三鹿奶粉事件為例

王 歡

(華南師范大學公共管理學院，廣州510006)

一、引言

近年來，食品安全問題事件屢屢發生，如食品添加劑超標、農藥殘留、新技術應用帶來的安全隱患等問題逐漸顯現。這些安全問題的出現不僅嚴重影響到公眾的健康，也影響到了社會的穩定。2004年，一度泛濫安徽阜陽農村市場的“無營養”劣質嬰兒奶粉，使229名嬰兒營養不良。2008年，衛生部披露甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統結石病例有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史，后經檢驗發現，有22家企業69批次產品檢出了含量不同的三聚氰胺。三鹿奶粉事件影響范圍廣、患者人數多、牽涉的奶粉包括國內眾多知名品牌。面對一系列的食品安全事件，政府出臺了相應的政策予以監管，因而，公共事件成為了推動政策議程的重要力量。

但是，縱觀2004年的阜陽奶粉事件和2008年的三鹿奶粉事件，筆者發現在三鹿奶粉事件發生后不久，國務院于2008年10月9日頒布了《乳品質量安全監督管理條例》;同樣是危害嚴重的問題奶粉事件，2004年的阜陽劣質奶粉問題并沒有通過公共議題進入政策議程。那么，為什么有些公共事件被提上議事日程，而另一些卻沒有呢?哪些因素在議程設置中發揮關鍵作用?打開政策之窗的條件又是什么?以上問題都是政策議程設置研究學者尚未充分回答的，以往的研究大多聚焦于理論研究，缺乏相關的實證數據的支撐。因而，本文將根據金登的多源流理論，以阜陽奶粉事件和三鹿奶粉事件為研究個案，探究中國政策議程的設置，并試圖回答以上問題。

二、文獻綜述

(一)理論基礎

美國學者約翰·金登認為“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”多源流理論的設想是將問題源流、政策源流和政治源流三者匯合，這往往也就意味著政策變化的發生。問題源流主要包括種種有待政府加以解決的問題，是由焦點事件、危機以及符號引起相關方對于問題的關注;政策源流包括各種各樣的政策建議、政策主張以及政策方案，是政策產生、討論、重新設計以及受到重視的過程，大多是在專業人員中發生;政治源流主要由國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素構成。這三條源流相互獨立，在關鍵時刻聚集在一起，特定的問題、政策方案以及政治形勢得到了有機的結合，政策之窗便會打開，問題也被提上議事日程。但是這種機會是稍縱即逝的，如果不能把握住這次機會，參與者就只能等待下一次政策之窗的開啟［1］。

(二)研究現狀

學者對政策議程設置的研究成果頗豐，但大都沿著金登所設想的三條相互獨立的過程源流進行分析，即問題源流、政策源流和政治源流。如黃俊輝、徐志強在《校車安全條例(草案)的政策議程分析》一文中將金登所提出的三個源流進行代入分析，最終以甘肅特大校車事故為觸發事件，分析了三個源流的匯合進而打開了制定《校車安全條例(草案)》的政策之窗［2］。

而部分學者試圖研究新的政策議程模式，如王紹光依據議程提出者的身份(決策者、智囊團、民間)與民眾參與程度的高低區分出六種政策議程設置的模式，即關門模式、內參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式，以探討政策議程在中國的實現形式［3］。另外，一些學者另辟蹊徑，在分析能夠影響社會問題進入政策議程的各種因素的基礎上，提出了如下建議，如“建立多元主體互動的政策議程設置機制、糾正政府的決策偏好、提升媒體在政策議程設置中的作用，是當下推動社會問題進入政策議程，紓緩當前社會矛盾、維護社會穩定的關鍵”［4］。

本文將繼續沿用金登的多源流理論，并通過對兩個問題奶粉事件的案例比較，從問題源流、政策源流以及政治源流三個方面來分析政策議程的設置，并關注議程設置中的關鍵性影響因素，以更好地推動公共政策的發展。

三、研究設計

(一)研究方法

1.文獻分析法。主要是從論文期刊庫里搜索相關的學術文獻、整理有關網站的新聞和信息內容等。文獻分析主要從兩方面進行，一是對議程設置的金登多源流理論進行文獻搜集和闡述，對該理論有全面的了解，加深對多源流理論概念的理解和認識;二是對阜陽劣質奶粉事件以及三鹿奶粉事件的相關報道和文獻進行梳理，提取其中重要的信息和內容，加以整理和分析。

2.個案分析法。2004年出現的阜陽奶粉事件和2008年爆發的三鹿奶粉事件，是兩個較為典型、突出的案例，且均是食品安全事件，具有可比性以及一定的代表性。本文將通過對兩起事件相關的信息進行分析比較，研究政策議程設置的過程。

3.內容分析法。內容分析是對傳播媒介上所含信息量及其變化的分析，具有系統性、客觀性和定量性。本文將對阜陽奶粉事件和三鹿奶粉事件中的相關新聞進行研究，主要從問題源流、政策源流、政治源流三方面進行內容分析，總結出政策議程設置的過程。

(二)研究框架

研究維度 研究點 內容描述指標對比分析兩起奶粉事件的歷時、事件造成結果(死亡案例數、傷亡案例數)問題源流焦點事件對比分析兩起奶粉事件的新聞報道數量(以百度、人民日報、新浪微博對該事件關鍵詞的新聞搜索數量為量化標準)

研究維度 研究點 內容描述政策源流 政策共同體 比較分析兩起奶粉事件在期刊網上的文獻搜索量國民情緒比較分析兩起奶粉事件中，網民在博客、論壇的發帖數以及發帖的內容(正面或者負面)政治源流政府態度 比較分析兩起奶粉事件后政府的處理措施國際輿論 聯合國兒童基金會、世界衛生組織施加的壓力

四、研究結果

(一)問題源流

問題源流是由社會中各種問題構成的。社會中的問題很多，但并不是所有的問題都能夠進入到政策議程。有些問題可以得到政策制定者的關注，有些問題卻不足以引起注意。一般說來，重大突發事件、焦點事件或者現有項目的反饋等可以進一步促進公共問題成為政策議題［5］。針對兩起奶粉事件，本文主要是從指標和焦點事件兩方面來比較政策議程設置。

1.指標。數據顯示(見表1)，2004年的阜陽奶粉事件從爆發到結束一共歷時100多天。在這一事件中，共有217名嬰兒患者，同時12名嬰兒因食用劣質奶粉營養不良而死亡。而在2008年的三鹿奶粉事件中，從中央政府介入，事故被曝光并進行調查一共歷時5個多月，從2008年9月持續到2009年2月。其中嬰兒患者達到29萬之多，有30名嬰兒因患有“腎結石”而死亡。在三鹿奶粉事件之后，包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在內的22個廠家69批次產品中都檢出三聚氰胺。通過對兩起事件的對比，筆者發現三鹿奶粉事件由于事態嚴重，并且在短時間內迅速惡化，波及其他品牌的奶制品，對社會的影響程度明顯高于阜陽奶粉事件，因而引起公眾持續高度的關注，一度成為焦點事件，從而加速了政策議程的啟動。

表1 問題奶粉事件的具體指標比較

表1中的數字清楚而直觀地反映了兩起奶粉事件對社會造成的危害。患者人數、死亡人數等數字顯示了公共事件的現實情況，這些數據也表明三鹿奶粉事件造成的嚴重危害，更具有顯著的公共政策效應，能夠進一步引起社會、政府以及公眾的關注。

2.焦點事件。在當今時代，大眾媒介能夠提升公共事件在社會上的影響力以及人們的關注度，因而，筆者將比較兩起奶粉事件在媒體報道中的新聞搜索量，來分析事件的影響范圍和引起重視程度。本文以“阜陽劣質奶粉事件”以及“三鹿奶粉事件”為關鍵詞在百度、人民日報以及新浪微博進行搜索，通過比較傳統媒體和新媒體的新聞搜索量，探究大眾媒介對于焦點事件進入政策議程的推動作用。搜索結果顯示，阜陽奶粉事件在百度的搜索量為15500條，而三鹿奶粉事件在百度新聞報道量是阜陽事件的7倍。在傳統媒體人民日報中，兩起奶粉事件報道數量相差不多，而在新媒體微博的報道中，三鹿奶粉事件的關注度要明顯高于阜陽奶粉事件，其新聞搜索量是1959477條。這體現出新媒體的大量觀點和討論在一定程度上有助于推動三鹿奶粉事件成為重大焦點事件。傳統媒體以及新媒體等大眾媒介對于問題奶粉事件的大量報道和高度關注，使三鹿奶粉事件一度成為焦點，引起政策制定者的注意。(見表2)

表2 問題奶粉事件的新聞搜索量比較

2004年的阜陽奶粉事件雖然在社會上造成一定的影響，引發了一定的社會關注，但由于該事件主要集中發生于安徽的阜陽，影響范圍和社會危害性并沒有三鹿奶粉事件嚴重。在三鹿奶粉事件發生時，新興媒體的介入在一定程度上推動了該事件快速進入公眾的視線，成為社會各界關注的公共議題。兩次奶粉事件都在一定程度上成為了焦點事件，但三鹿奶粉事件的危害性更大，影響范圍更廣，更具有明顯的公共政策效應。

(二)政策源流

奶粉事件成為公共問題進入人們的視線后，就會引發社會各界的關注，并且會產生各種政策建議和政策方案，從而形成政策源流。政策源流一般形成于專業人員群體中，主要包括專家、學者、政府官員、社會知名人士等。本文主要從不同專業人員的政策建議來分析兩起奶粉事件過程中的政策源流。

一般說來，專家學者通常都會在其論文中發表對社會問題的專業意見和政策方案，因此本文主要通過期刊網的文獻量分析專業人士對于兩起奶粉事件的政策建議和看法。筆者以中國知網的期刊文獻為基礎，分別以“阜陽奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”為關鍵詞，從問題奶粉事件爆發開始(阜陽劣質奶粉事件為2004年4月，三鹿奶粉事件為2008年9月)直至2008年10月9日乳制品管理條例頒布為時間節點，進行文獻搜索。

通過信息搜索(見表3)，筆者發現阜陽奶粉事件的文獻搜索量有68篇，其中中國學術期刊網絡出版總庫的有52篇，特色期刊的有6篇，優秀碩士論文有1篇，重要報紙數據庫中有7篇。相較而言，三鹿奶粉事件可搜索的文獻量共計141篇，其中中國學術期刊網絡出版總庫的有63篇，略多于“阜陽奶粉事件”的文獻量，特色期刊的文獻搜索量有20篇，重要報紙中發表的論文有57篇，這都明顯超過了“阜陽奶粉事件”的論文發表數量。從總體上看，兩起奶粉事件的文獻量差距不大，但是阜陽奶粉事件是按從2004年4月到2008年10月的文獻總量計算，然而其文獻量仍低于“三鹿奶粉事件”短短一個多月期間專家學者的論文發表量。這一方面說明了三鹿奶粉事件在短時間內引發了專業人士的注意，政策建議得到了迅速地積聚。另一方面也可以看出專家學者的政策意見在推動政策議程的過程中具有很大的作用。而4年來阜陽奶粉事件的政策建議量較少，專業人士對該事件并沒有形成全面的政策方案，很難得到政策制定者的注意。

表3 問題奶粉事件的文獻搜索量比較(單位:篇)

(三)政治源流

政治源流是推動政策議程的重要組成部分，主要包括國民情緒、政黨的意識形態、公眾輿論以及利益集團的壓力活動等，這些要素在整個政策制定中占據著主導地位。

1.國民情緒。在金登的多源流理論中，國民情緒是指普通公民對于社會問題的利益表達和價值訴求。公眾情緒的變化對于政策議程和政策制定具有重要的影響作用，筆者主要通過公眾在天涯論壇和網易博客中的發帖數量來分析國民對于兩起奶粉事件的情緒訴求。根據圖1可知，在天涯論壇中，公眾對于兩起奶粉事件的發帖量相差不大，關于阜陽劣質奶粉的帖子達4433個，而三鹿奶粉事件的帖子為3995個，略少于阜陽奶粉事件。在網易博客的博文搜索中，筆者發現兩起奶粉事件博文量相距甚遠，阜陽劣質奶粉的博客量不足500篇，而有關三鹿奶粉的博文超過了8000篇。天涯論壇和網易博客均是國民較多選擇發表言論、發泄情緒以及表達心聲的渠道，綜合而言，公眾對于兩起奶粉事件都表現出了較多的關注度，尤其是對三鹿奶粉事件，網易博客中的博文量遠遠高于阜陽奶粉事件。同時，筆者發現絕大多數的帖子和博文對于兩起奶粉事件均呈現出了負面的言論和態度，對于奶粉安全問題表示高度的擔憂，對問題奶粉造成的嚴重的社會惡果表達了不滿的情緒。當公眾輿論不斷質疑乳制品的質量問題，不斷要求食品安全政策保障時，面對公眾的普遍情緒，政府需要正視問題、采取行動，從而推動了政策議程的進程。

2.政府態度。在兩起奶粉事件爆發后，政府采取了不同的措施和處理辦法(見表4)。2004年的阜陽奶粉事件發生后，國務院主要是通過成立調查組對事件展開調查，并對奶粉市場進行清查整頓。而三鹿奶粉事件由于事態嚴重，影響范圍廣，事件發生后，各部門都有針對性地進行了行動:中國質檢總局取消免檢制度，撤銷部分品牌的產品稱號;商務部要求各商務部門進行嚴格排查。在三鹿奶粉事件發生后，各部門一系列的行動措施正是相關政策出臺所需要的前提條件，對于公共問題進入政策議程非常關鍵。

3.國際輿論。對比兩起奶粉事件，筆者發現，國際輿論的影響也加速了政策制定的過程。在三鹿奶粉事件發生后不久，聯合國兒童基金會就要求中國政府對三鹿奶粉“展開全面調查”。同時，世界衛生組織也嚴厲譴責中國沒做好食品衛生的管控，而且還刻意隱匿消息。國際社會對于三鹿奶粉事件的批評，迫使中國政府正視該問題的嚴重性，并且在短時間內采取措施對事件進行處理，以維護國家形象。正是在此大背景下，2008年10月的《乳品質量安全監督管理條例》應運而生。在某種程度上，國際社會的聲音加速了該政策的出臺，使得乳制品安全問題迅速進入了政策議程。

表4 問題奶粉事件的處理措施

(四)政策之窗

2004年的阜陽奶粉事件主要發生在安徽省的阜陽市，事件的影響范圍并不大，事件初期也沒有引起官方的高度重視。在4年之后的三鹿奶粉事件中，問題溪流、政策溪流以及政治溪流匯合到一起，同時國內公眾以及國際社會對于食品安全問題的關注，共同促進了中國政府積極面對乳制品質量問題，從而使政策之窗被打開，公共問題被提上議程，并且短時間內得到政策制定者的關注，并出臺了相關的條例。

五、總結與建議

(一)總結

以金登教授的多源流理論為基礎，本文從問題溪流、政策溪流以及政治溪流三個方面對于兩起奶粉事件進行了比較和分析。在2008年三鹿奶粉事件中，分散的三條源流得到匯聚，促使政策之窗打開，推進社會問題進入政策議程。經過比較，筆者發現，阜陽奶粉事件在短期內成為了焦點事件，引發了一定的社會關注，但是其危害性、嚴重性以及影響力相較三鹿奶粉事件較弱。在政策源流中，社會中的專業人士對于阜陽奶粉事件的關注度不夠，沒有形成全面的政策方案，政策建議沒有得到較好的集中。在三鹿奶粉事件中，國際輿論和國民情緒對事件的關注加速了該問題的議程，因而，政治源流在政策議程設置過程中是具有關鍵性作用的。

兩起奶粉事件具有不同的政策效果，主要原因在于事件主體對政策之窗開啟機會的把握不同。多源流理論認為政策之窗并不經常打開，且打開后會很快關閉，這種機會是稍縱即逝的。在2004年的阜陽奶粉事件中，問題源流、政策源流以及政治源流得到了一定發展，但是不夠成熟，政策之窗并沒有開啟。而在2008年的三鹿奶粉事件中，三條源流發展成熟并且得到了匯聚，同時國際社會的輿論壓力在某種程度上加速了政策之窗的開啟，事件的相關主體也抓住了這稍縱即逝的政策之窗開啟時機，從而使該事件的影響力遠大于阜陽奶粉事件。

事實上，雖然說2004年的阜陽奶粉事件沒有開啟政策之窗，但是此次事件為之后的政策出臺奠定了基礎。在該事件中，專家學者對于食品安全的政策建議，公眾對于乳制品問題的情緒表達以及政府對于奶粉事件的處理行動都為三鹿奶粉事件的三條源流的匯合做好了充足的準備，使得原本相互獨立的溪流在短時間內迅速匯聚到一起，推動了《乳品質量安全監督管理條例》的順利出臺。

(二)建議啟示

多源流理論模型為問題奶粉事件的政策議程提供了一種觀察視角，能夠對目前中國的政策議程實踐給予較為合理的解釋，也對今后的議程設置有一定的啟示。一方面政府可以建立多渠道表達的機制。在議程設置的研究中，筆者發現隨著新興媒體的發展，類似于微博這樣的新媒介對于推動公共問題進入議程具有一定的影響作用，因而，網絡媒體越來越多地被公眾用來進行利益訴求，網絡議程也逐漸在政策議程中發揮著重要的作用［6］。但是，目前而言，網絡媒體上的民意表達仍然只是代表一部分群體，對于公共利益的表達也不具有穩定性，因而，可以較多地為公眾開辟參與政策表達的常規性渠道，讓更多的人參與到政策議程的過程中來，保證政策參與主體的多元性，使政策的制定過程更加合理。另一方面，政策制定者需要保證社會公共事件的公開和透明，主動關注民眾的意見和網絡輿情［7］，對于危機問題要正確面對，妥善處理，及時采取積極的行動，主動通過制定或者調整政策措施有效地解決根源性問題，以保證政策制定的科學化。

［1］王紹光.中國公共政策議程設置的模式［J］.開放時代，2008(02):42－56.

［2］黃俊輝，徐志強.《校車安全條例(草案)》的政策議程分析:基于多源流模型的視角［J］.公共管理學報，2012(03):19－31.

［3］王紹光.中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006(05):86－99.

［4］徐增輝，劉志光.政策議程設置的途徑分析［J］.學術研究，2009(08):60－65.

［5］曾令發.政策溪流:議程設立的多源流分析［J］.理論探討，2007(03):137－139.

［6］甄智君.從制定《國家突發公共事件總體應急預案》看中國政策議程設置途徑:基于多源流理論的分析［J］.中山大學研究生學刊:社會科學版，2010(01):59－66.

［7］吳月.政策議程設置中的行動者與行動策略研究:基于G市P區垃圾焚燒廠選址的個案［J］.天津行政學院學報，2012(02):78－83.