遼寧沿海經濟帶城鎮化發展戰略研究*

渤海大學管理學院 李福學 龐浩 孟雷

遼寧省城鄉建設規劃設計院 馬廷玉

遼東學院師范學院 鄔 冰

隨著全球化和信息化的發展，城市群逐漸成為國家參與世界競爭與國際分工的基本地域單元。目前，我國快速的城市化和工業化進程催生著中國城市群結構體系不斷發育和成長，一些新興城市群逐漸在區域經濟發展中占據著戰略性地位。2009年，遼寧沿海經濟帶上升為國家發展戰略，其城鎮化的合理發展成為社會、經濟、生態等諸方面協調的重要途徑之一。

一、研究區城鎮格局演變

遼寧沿海經濟帶位于我國東北地區，毗鄰渤海和黃海，包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個沿海城市所轄行政區域，陸域面積5.65萬平方公里，海岸線長2920公里，海域面積約6.8萬平方公里。

(一)遼寧沿海城鎮發展歷史悠久。

早在先秦兩漢時期(265年以前)，人類活動主要分布在遼河平原、遼東半島及鴨綠江下游等地，人口集聚多的建制鎮主要有都里鎮(大連旅順)、九連城(丹東)等，這一時期城鎮除自然條件優越和自然資源豐富以外，多具有戰略地位。兩晉明清時期(265～1911年)，遼寧沿海西部地區的錦州、寧遠城(興城)，南部地區的蓋州、金州、復州城(瓦房店)以及遼東地區的鳳城等城鎮獲得較大的發展。當時錦州、寧遠城發展最快。葫蘆島大部分地區設治為錦西(1906年)，隸屬錦州府;盤錦南部地區歸海城縣管轄(1644年)。隨著營口(1861年)與大連(1899年)兩地相繼開港，經濟中心由遼西向遼中南沿海地區轉移。軍閥敵偽統治到新中國成立前期(1911～1949年)，遼寧沿海地區初步奠定了現在的城鎮基本格局，即大連、丹東、營口、錦州四個港口城市。新中國成立后，遼寧沿海城市發展經歷兩個階段:一是改革開放前(1949～1978年)，大連和錦州以發展重工業為主，丹東和營口以發展輕工業為主;改革開放后(1978～2009年)，盤錦(1984年)成為省轄市;錦西市(1989年)升為地級市更名葫蘆島市(1994年)。至此，形成以城市為“基點”的遼寧沿海空間格局。

(二)新時期規劃帶狀城鎮格局。

20世紀90年代中后期，遼寧沿海經濟帶城鎮發展趨向以海岸線為連接紐帶點域整合，地級城市仍然是區域內經濟增長極，由于地形的限制，遼寧沿海區域整體性不強，大連沒能成為集聚性強的地域中心城市;除大連外，其余五市經濟空間布局均朝向內陸發展。2005年，遼寧省確立了“五點一線”沿海經濟帶戰略構想，初步完成遼寧沿海經濟帶的概念設計;2009年，隨著丹東虎山至葫蘆島綏中的濱海大道全線通車，以城鎮和各類開發區為基點遼寧沿海經濟帶城市空間發展軸形成，新興的城鎮帶即將產生。

二、遼寧沿海經濟帶城鎮發展現狀與問題

(一)現狀特征。

1.城鎮化水平高，增速快。改革開放前，遼寧省城市化水平一直處于全國各省區第一位，1982年已達42%，比廣東省高出23個百分點。2002年至今，遼寧省城市化水平居全國各省區第二位(僅次于廣東省)。2011年，遼寧沿海經濟帶城市化水平為60.9%(見表1)，略低于全省平均水平(62.1%)，比2006年增加15個百分點，城鎮化年平均增長率達到3%。

2.城鎮數量多，發展基礎優越。遼寧沿海經濟帶有設市城市16個，其中副省級1個(大連)、地級市5個、縣級市10個。另有縣或自治縣8個、建制鎮243個，占全省城鎮數量的41.8%。城鎮密度每千平方公里4.5個。按地區劃分，營口、盤錦、錦州城鎮密度較高;大連、葫蘆島、丹東的城鎮密度較低(見表2)。

3.交通網絡發育加快。遼寧沿海經濟帶是由通過渤海灣、黃海沿線交通走廊形成的條帶狀城鎮網絡模式，其空間網絡框架建立在相對完整的交通體系之中。隨著點軸式城市空間格局的形成，遼寧沿海經濟帶形成了以大連為一級核心，以丹東、營口、錦州等為二級核心，交通運輸網絡稠密的新興城鎮體系。京沈、沈大交通復合軸沿線分布著除丹東外的所有大中城市，這兩條發展軸是遼寧沿海城市帶經濟最密集、發展活力較強的城市密集地區，尤其以沈大沿線城市帶集聚效應最明顯，是遼寧省乃至整個東北地區的一級軸線。連接大連與丹東的201國道、丹大高速公路以及鐵路等組成復合交通軸。錦阜、錦朝、丹沈等高速公路，以及多條國道是遼寧沿海經濟帶的發展副軸，把經濟帶兩翼的大中小城鎮連接起來，是大中城市產業擴散的主要通道。

(二)存在問題。

1.城鎮化滯后工業化。參照“錢納里標準模型”:當工業增加值占GDP比重超過37.9%，城市化率應超過65.8%。如果城市化率與工業化率比值范圍是1.4～2.5，表示城市化與工業化和經濟結構現代化發展相適應。遼寧沿海六市的工業化率均超過37.8%，而城市化率僅大連和盤錦達到對應水平，其他城市的城市化水平均滯后工業化;從城市化率與工業化率比值合理性看，僅大連和丹東的城市化與工業化和經濟結構發展相適應(見表3)。

表1 遼寧沿海經濟帶六城市的城鎮化水平

表2 遼寧沿海經濟帶城鎮空間分布(2011年)

表3 遼寧沿海經濟帶產業結構與城市化水平

續表

2.城鎮化發展水平差異大。遼寧沿海經濟帶地級市的城鎮化率發展不平衡，大連市達74.42%，處于城鎮化成熟期;葫蘆島市僅為41.54%，兩市相差33個百分點。遼寧沿海經濟帶縣市的城鎮化水平參差不齊，其中8個縣市城鎮化率在20% ～30%之間，9個縣市處于10% ～20%之間(見表4)。

3.城鎮等級規模不盡合理。按2010年《中小城市綠皮書》的劃分標準:市區常住人口50萬人以下為小城市，50萬～100萬人為中等城市，100萬～300萬人為大城市。遼寧沿海經濟帶現有1個大城市，5個中等城市，18個小城市;大、中、小城市占經濟帶城市總數的4.2%、20.8%、75%(見表5)。

“十一五”期間，遼寧沿海經濟帶中等城市發展速度加快，由2006年的3個增至2010年的5個，但中等城市人口規模偏小，主要集中于50萬 ～70萬人之間(丹東68萬人，錦州69萬人，營口69萬人，盤錦60萬人，葫蘆島55.5萬人);經濟帶內大城市數量少且規模小(大連市區城鎮人口228萬人)。遼寧沿海經濟帶大、中城市發育不足影響了小城市發展質量。

表4 遼寧沿海經濟帶縣、市城鎮化水平一覽表(2011年)

表5 2011年遼寧沿海經濟帶不同規模城市分布

三、遼寧沿海經濟帶城鎮化發展戰略

目前，遼寧沿海經濟帶城鎮化處于點軸格局的初級階段，主要以政府主導為主，為避免“過度城市化”、“過度郊區化”帶來的大城市病，也避免小城鎮遍地開花、資源浪費現象，遼寧沿海經濟帶應探索新型城鎮化發展模式。

(一)多元集約型城鎮化模式。

多元集約型城鎮化模式是用多元化和集約化的發展思想指導城鎮化實踐。即遵循工業化與城鎮化、農村與城市、農業與工業協調發展的城鎮化規律，建立政府引導和市場主導相結合的城鄉統籌的城市化推進機制，實施多產業類型的大中小城市共存并覆蓋一定范圍鄉村的多元化城市建設模式，促進人口、資源、環境可持續發展，實現城鎮化質和量協調的城鎮化進程。

1.城鎮化發展動力多元化。遼寧沿海經濟帶傳統的城鎮化動力機制是以政府為主導的自上而下的模式。新型城鎮化則需要遼寧沿海城鎮化以政府和市場共同推動，城市布局上要集中與分散相結合，城鎮體系上要大中小城鎮協調發展，城鎮空間拓展上應采用雙核心(大連為中心、錦州為次中心)，城市功能上由生產型城市向生產、生活、生態和諧的“三生”城市轉變。

2.城鎮化發展道路集約化。國內外研究表明，城鎮空間形態與結構與城鎮運轉成本有直接聯系，蔓延型城鎮形態和過于分隔的城鎮用地使城鎮建設成本與運營維護支出加大，從而導致交通擁堵、能源消耗增加、環境污染加劇等城市問題。遼寧沿海經濟帶的城鎮化不宜走粗放型發展道路，采取高度節約環境消費的集約型城鎮化模式，即盡量提高資源使用效率、降低城鎮化成本、增大城鎮化社會收益，以公共交通支撐集中緊湊和高度密集的城市發展空間布局。

(二)多元集約型城鎮化發展戰略

1.城鎮空間集約布局。遼寧沿海經濟帶存在多個中心城市，因此構筑區域城鎮體系時，要把增長極突出來，把有限的區域資源投入到中心城市，強化其增長極地位，強化城鎮在區域空間的合理布局，通過科學的城鎮體系規劃和行政區劃調整使遼寧沿海經濟帶的城鎮在空間上集約布局。

2.城鎮人口集約增長。遼寧沿海經濟帶城鎮人口集約增長，首先強調基于產業城鎮化所帶來的人口集聚和發展，而不是戶籍制度等人為因素的改變所引起的城鎮人口增長;其次城鎮人口增長是伴隨城鎮人口素質提高和人口結構優化的過程，這種集約增長可以避免對自然資源和公共設施壓力過大而造成生態失衡。

3.城鎮產業集約發展。遼寧沿海經濟帶核心城市的產業發展可適度、合理的由工業向服務業和信息化轉變，中小城市及小城鎮要科學規劃城區產業，促進產業升級、優化產業結構，從而提升城鎮化質量和水平。

4.區域資源集約利用。遼寧沿海經濟帶無論是自然資源、人力資源還是人造資源，在一定的時空范圍都是有限的。就遼寧全省而言，人均耕地1.44畝，人均水資源1427立方米均不及全國平均水平。隨著人口和經濟的發展，遼寧沿海經濟帶城鎮化發展與資源供給的矛盾會更加突出。因此，區域資源集約利用就是強調在資源配置上打破行政區的限制，實現區域資源共享，把有限的區域資源用到最有效的地方，提高資源利用效率，實現可持續發展。

四、遼寧沿海經濟帶新型城鎮化發展措施

根據遼寧沿海經濟帶城鎮經濟發展不平衡、二元經濟結構明顯、資源短缺、政府主導、工業化推動等具體現狀，應采取多元集約型城鎮化模式，走可持續發展的新型城市化道路。

(一)新型城鎮化的管理措施。

1.城市區域統籌管理。在經濟全球化和區域集團化的背景下，推進遼寧沿海城市帶構建四大都市區——大連都市區、錦葫都市區、營盤都市區、丹東都市區，以都市區城鎮化帶動區域城鎮體系發展和完善。

2010年，遼寧省成立沿海經濟帶開發建設領導小組(以下簡稱“領導小組”)，統一領導和部署沿海經濟帶開發建設工作。領導小組要探索新型的城市管治模式，以協調好各個等級政府和非政府組織之間的關系，培育跨行政區的行業協會、社區組織、群眾團體等非政府組織，促進都市區之間、城鎮之間、城鄉之間的協調發展，充分發揮政府與市場各自的積極作用，推進城市與區域的整合與優化。

在基礎設施和生態環境方面實現共建共管。例如，錦葫都市區位于渤海灣沿岸，因此鐵路、港口、高速公路等重大基礎設施建設，應該對錦州、葫蘆島、興城和凌海四個城市應進行統籌規劃、處理好各方的利益、共同建設和管理。

在產業分工與產業結構調整方面要避免產業同構、惡性競爭。對于區域發展的重點產業無論是先進裝備制造業還是服務業，都要對各都市區、各城市做好產業規劃，合理分工產業，形成中小城鎮對中心城市產業發展方面的依附和協作，聯合構建城市區域內產業的科學布局和集約發展，增強在都市區的競爭力。

2.小城鎮有序管理。對遼寧沿海經濟帶各城鎮的發展實施非均衡發展策略，即重點突破、梯度推進。重點發展以“大連—營口—盤錦”為主軸的城鎮密集區，率先實現經濟帶城市區域化、區域一體化、基礎設施現代化。在小城鎮發展中，重點發展示范鎮和中心鎮，明確不同等級城鎮職能和建設重點。

(二)新型城鎮化的經濟措施。

1.引導城建投資多元化。在推進城鎮化過程中，資金缺乏是制約城市建設的最大瓶頸，而要解決這個瓶頸問題，根本的辦法就是要用市場經濟的觀點去審視城市的規劃、建設和管理問題，運用市場經濟運行法則籌集建設資金。

遼寧沿海經濟帶作為新興的城鎮帶，其發展完善需要形成城市經營理念。首先，把城市建設作為最大的產業來發展，作為最大的經濟增長點來培植，運用市場經濟的運作方式對城市土地資本、地域空間及其他經濟要素進行集聚、重組和營運，以使在整個城市范圍內實現資源配置容量和效益的最大化、最優化，使城市建設走出一條“投入、產出、再投入、更大的產出”的良性循環路子。其次，經營城鎮要采取“誰投資、誰建設、誰經營、誰受益”的管理模式，積極吸引社會資金參與城市公用設施建設。以多種要素引入城建，以存量換增量，以資產換資金，以資源換項目，以無形資產換有形資金。充分利用市場機制，盤活資源，以資源為資本，推進資本營運。

2.培植主導產業園區化。城鎮化發展動力主要來自經濟的支撐，城鎮建設和發展的重要支撐是經濟繁榮，其關鍵是有主導產業的支持。沒有產業的支撐，城鎮的發展就成無源之水、無本之木。一般來說，城鎮化建設投資資金的需求缺口，一是依靠外部金融支持，二是依靠自身經濟發展補充血液。而后者是城鎮建設的“本源”，即解決城鎮建設資金問題的立足點是發展經濟。只有發展經濟，城鎮才有堅實的基礎。

遼寧沿海經濟帶有大連長興島臨港工業區、營口沿海產業基地、盤錦遼濱經濟區、錦州濱海新區、葫蘆島北港工業區、莊河工業園區、花園口經濟區、登沙河臨港工業區、長山群島經濟區、皮楊陸島經濟區、丹東產業園區等11個產業園區、9個國家級開發區和19個省級開發區。產業園區和開發區內的主導產業和特色產業基礎好、潛力大，可形成產業集群，成為增強中小城鎮發展的支撐力。因此，遼寧沿海新型城鎮化建設要積極主動地承接產業園區的擴散效應，延伸產業鏈，尋找支撐城鎮發展與壯大的產業。同時，鼓勵小城鎮發展特色經濟，重點發展特色種植、養殖業;鼓勵大中城市培育社會化服務體系，以商業或農副產品流通、房地產、交通等為主的第三產業促進城鎮繁榮。

(三)新型城鎮化的政策措施。

1.完善區域發展法規。現代化組織結構的形成，復雜社會關系的理順，只有通過法律的制約才能實現。遼寧省城鄉規劃指導委員會編制的《遼寧省城鎮體系規劃(2002～2020年)》和遼寧沿海經濟帶開發建設領導小組制定的各種城鎮發展法律法規是遼寧沿海經濟帶城鎮化的指導性文件。建議各種條例和法規還要有配套法規與技術規范的制定，進一步推動遼寧沿海區域協調制度的法制化建設，從而確保協調工作既有機構保障，又有法律依據。

2.健全區域規劃協調機制。遼寧沿海經濟帶城鎮化發展需要綜合運用政策手段、規劃手段、經濟手段、科技手段等，多管齊下，進一步健全和完善區域協調機制。第一，政策手段。在政府強有力的財政支持下，制定遼寧沿海在產業、土地、人口、環境、投融資等方面的區域性政策，同時針對不同次區域，提供相應的政策支持，為地方層次(次區域和各市縣)的規劃和發展調控提供戰略性政策框架。第二，規劃手段。加強規劃協調，完善遼寧沿海各專項規劃和各市縣的總體規劃，以便充分落實本規劃。規劃編制方面，在各地總體規劃及相關規劃編制過程中，應就規劃中與相鄰地區有關的內容或可能影響到相鄰地區的內容征求相鄰地區的規劃意見;項目審批方面，對需要與周邊地區進行銜接或可能影響到周邊地區的項目，應征求相鄰地區的規劃意見，如相鄰地區對此項目有不同意見，應上報“領導小組”，統一規劃部署。第三，經濟手段。充分發揮市場機制的作用，在地方與地方之間建立基礎設施的共建共享機制，建立區域共同發展基金，以提高資源配置效率，充分發揮規模經濟效益。第四，科技手段。搭建遼寧沿海區域信息平臺，加快信息基礎設施建設，共享區域內的各類資源，為加強各地之間的合作提供及時準確的信息保障。

［1］馬廷玉、鄔冰、劉志虹:《遼寧產業集群發展與近域城市整合的互動機制研究》，載于《經濟地理》2008年第4期，第623～626頁。

［2］仇保興:《我國城市發展模式轉型趨勢》，載于《城市發展研究》2009年第8期，第1～6頁。

［3］顧朝林:《城市群研究進展與展望》，載于《地理研究》2011年第5期，第771～784頁。

［4］方創林:《中國城市群形成發育的新格局及新趨向》，載于《地理科學》2011年第9期，第1025～1034頁。

［5］鄔冰:《基于縣域空間視角的遼寧產業園區發展對策研究》，載于《鄉鎮經濟》2009年第6期，第58～61頁。

［6］鄔冰:《遼寧沿海經濟帶城市化發展對策研究》，載于《遼寧師范大學報(社科版)》2008年第3期，第33～36頁。

［7］劉志虹、鄔冰:《遼寧沿海經濟帶的城市化響應機制與發展對策研究》，載于《社會科學輯刊》2011年第3期，第136～138頁。

［8］馬廷玉、鄔冰、劉志虹:《遼寧加工型縣域經濟發展研究》，載于《財經問題研究》2009年第4期，第114～121頁。

［9］鄔冰、王亞峰、佟玉凱:《中國沿邊口岸與城市腹地互動機理研究》，載于《城市發展研究》2012年第9期，第32～37頁。

［10］王乃靜:《國內外城市群發展模式與經驗借鑒》，載于《經濟學動態》2005年第12期，第28～31頁。

［11］遼寧統計局:《遼寧統計年鑒2012》，中國統計出版社2013年出版。