溫州市農村產權制度改革:特點、問題與改革方向*

“農村集體產權制度改革研究”課題組

“中國農村組織研究”創新工程項目組

一、改革的主要特點

(一)全域實施，快速推進，成效初顯。

早在20世紀80年代，我國很多地方就開始了農村集體產權制度改革的探索。溫州市農村集體資產產權制度改革探索始于20世紀90年代中期，1994年鹿城區聕山村曾對集體資產改制量化，但最終未實施。進入21世紀以來，鹿城區、洞頭縣、蒼南縣、永嘉縣先后開展了村級集體資產制度改革試點，通過資產量化到戶、到人，組建股份經濟合作社。但這種試點性的探索僅僅局限在局部地區。2007年，農業部制定下發了《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》，明確了產權制度改革的總體思路、目標要求、基本原則以及改革的具體程序，引導有條件的地區推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革，探索建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的農村集體經濟組織產權制度。2011年，溫州市成為農業部農村產權改革試驗區。以此為契機，溫州市出臺了一系列促進農村產權制度改革的政策和措施，改革的范圍從局部試驗轉向了全域推進的新階段。

溫州市農村產權改革的核心內容是“股改”，即對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革，以股份的形式量化到戶、到人。在開展股改之前，溫州市開展了兩項基礎性工作，為推進股改創造條件。一是規范村級合作社建設，進一步理清村經濟合作社與村民委員會職能采取的主要措施是把以村委會名義開設的賬戶、賬套更改到村經濟合作社，真正使村經濟合作社承擔農村集體資源開發利用、資產經營與管理、生產發展與服務、財務管理與服務。2012年，全市累計發放村經濟合作社證明書5371份，占行政村總數的99.33%;有5289個原以村委會名義開設的賬戶更改為村經濟合作社，占行政村總數的97.82%。2012年，全市累計組建股份經濟合作社5321個，98.41%的行政村完成了股份經濟合作社的組建工作。二是健全農村集體(資金、資產、資源)“三資管理體系。主要的舉措是健全三資監管機構、制度和網絡平臺，實現全市農村集體三資管理網絡化、產權明晰化、監督多元化、運行公開化、管理信息化。2012年，鹿城、甌海、樂清、瑞安、永嘉、文成、泰順等7個縣(市、區)新建立了三資管理體系，實現了全市農村集體三資管理體系全覆蓋。

在上述工作的基礎上，溫州市全面實施股改工作。2011年，溫州市政府出臺了“關于推進農村集體資產產權制度改革的實施意見(試行)”。2012年出臺了“關于進一步推進農村集體資產產權制度改革的實施意見”，并發揮政府的主導作用，強勢推進。溫州市及各縣(市、區)建立了農村集體資產產權制度改革領導小組，設立辦公室，加強對農村集體資產產權制度改革工作的領導和指導。鄉鎮(街道)建立農村集體資產產權制度改革辦公室，由鄉鎮(街道)主要領導擔任負責人，負責具體指導農村集體資產產權制度改革工作。縣級農業部門確定農經人員掛鉤聯系給予具體政策業務指導。據統計，2012年，全市累計組建股份經濟合作社5321個，98.41%的行政村完成了股份經濟合作社組建工作。

從目前的情況看，溫州市農村集體經濟產權制度改革的成效已經顯現。一是基本摸清了集體資產的狀況，探索了集體經濟組織成員身份界定和股權設置的有效辦法。二是明晰了不同類型社員之間的產權關系，量化了成員的產權份額，初步實現了由共同共有向按份共有的轉變，從而為農民合法行使權利奠定了堅實的產權基礎。三是改變了部分村集體決策不夠民主、少數村干部個人說了算或少數人說了算的局面，為股東真正參與經營、管理、決策、分配做了組織準備，從而為建立現代企業制度下的法人治理結構奠定了基礎。

(二)多項改革聯動。

農村集體經濟產權制度改革不是孤立的。回顧我國農村集體資產產權制度改革地方試驗30多年的歷史可以發現，基層政府、村干部乃至一般農民對于這項改革的動力不足是導致改革徘徊不前的重要原因。而相關利益主體的改革動力缺失與城鄉之間公共服務和社會保障的不均等有直接關聯。由于政府財政對于農村公共服務和社會保障投入的不足，土地和農村其他集體財產成為維持村莊管理、向農民提供公共物品和服務、社區保障的重要物質基礎。在這一背景下，如果沒有公共財政政策的支持，村集體產權制度“共同共有”的尾巴就難以割掉。從國內其他地區農村產權制度改革的情況看，那些改革較為成功的地方(如四川省成都市)都無一例外地同步實施農村集體產權制度改革和其他相關的改革。溫州市在農村集體產權制度改革中，也充分注意到了這一問題的重要性，在實施“股改”的同時，進行了村鎮管理體制、農房改造聚集建設、戶籍管理制度、農村產權制度、社會保障制度、公共服務均等化體制等的聯動配套改革。在農村公共事務管理和公共建設方面，《農村集體資產產權制度改革實驗項目實施方案》明確指出，“股改后成立的村股份合作社，在尚未撤村建居時，繼續承擔村公益和基礎設施的投入職責，政府公共財政也相應增加投入力度，撤村建居后明確村股份經濟合作社的經濟地位，不再承擔社區社會職能，社區公共建設由政府負責”。在農民社會保障方面，溫州市制訂了《關于深化農村社會保障制度改革的實施意見》，明確提出“實現社會保障工作的重心由城鎮為主向城鄉統籌轉變，更加注重社會公平，破除城鄉戶籍限制、職工身份限制”，“最終實現城鄉社會保障政策制度的全面接軌”。在城鄉公共服務均等化方面，溫州市制訂了《關于推進公共服務均等化工作的實施意見》，提出了促進農村教育、衛生和文化等公共服務均等化目標和措施。在農村公共產品和服務的提供方面，溫州市《關于建立健全新社區管理服務體制的實施意見》指出“農村新社區便民服務中心是提供社區基本服務的重要平臺，應于農村新社區同步規劃、同步建設、同步使用、一體推進”。“社區便民服務中心一般應設六室二站二欄一廳一校一家一場所”，各級各部門涉及農村新社區的各項軟硬件建設、支持、補助經費，由財政統籌核撥。

(三)具有較為堅實的需求基礎。

從總的情況看，政府、村集體和農民都有股改的需求。與全國大多數地區相似，溫州市城鄉統籌發展面臨著資金、土地等要素制約瓶頸。城鄉生產要素不能順暢流動是形成這一現象的重要原因，溫州市政府期望通過股改來解決這一問題。《溫州市農村集體資產產權制度改革試驗項目實施方案》明確提出，“推進農村集體資產產權制度改革，將非地資產量化到戶，組建股份經濟合作社，進而以城鄉建設用地增減掛鉤實現農村宅基地權證化，實現農村土地承包經營權流轉規模化，市場配置城鄉發展要素”。股改與絕大多數農民的利益具有一致性。從效率的角度考慮，農村集體經濟產權制度改革有利于集體經濟發展，是探索集體經濟有效實現形式的有益嘗試。實踐已經證明，既往集體經濟的公有產權的制度安排是不成功。其主要原因是，農村集體經濟產權的出資主體虛位，很容易產生內部人控制，導致權力對利益的侵蝕。從農民權益保護的角度看，有關資料顯示，目前溫州市農村集體資產存在著家底不清、產權糾紛多;管理混亂，資產流失嚴重;資產沉淀、運營效益不高等一系列的問題，從而導致農民的合法權益得不到保障。農村集體產權制度改革可以在一定程度解決這一問題。

農戶問卷調查顯示，56.5%受訪者(153人)贊成把村里的集體資產量化到人，17.3%的(47人)受訪者不贊成，26.2%受訪者回答說不清。對村干部的調查問卷顯示，在90個有效樣本中，認為有必要把村里的集體資產量化到戶、到人的占57.9%，認為“沒有必要”的占30.5%，覺得“說不清楚”的占11.6%。上述數據反映了股改有一定的干部和群眾基礎。虹橋村是樂清市集體經濟實力很強的村，村里的資產高達10多億元。該村的干部介紹說，在溫州市開展三分三改之前，村里就有開展股改的想法，覺得搞股改有利于經濟發展。股改后，集體經濟的管理會更加規范;可以減少群眾之間的矛盾;集體企業可以按照現代企業的運行方式運作，盤活集體資產。正是基于這樣的認識，溫州市開展三分三改后，該村借機進行了較為徹底的改革，并按照股改的辦法進行分紅。

(四)產權明晰的徹底性較強。

在農村集體資產產權制度改革中，溫州市采取“一村一策”的辦法，尊重基層首創。但是，溫州市的改革辦法又強調遵從現有的法律法規，并制定了指導各(縣、區、市)改革的指導性意見。從總體上看，溫州市農村集體資產產權制度改革方案中的產權明晰程度較強。溫州市《關于推進農村集體資產產權制度改革的實施意見》指出，要“先行先試改革農村集體資產產權制度，實現所有資產所有股份化、收益分配股份化、股權流動規范化、監督約束法制化”。股改之后，村級集體經濟組織作為微觀經濟主體，其行為就是單純的企業行為，與村兩委脫鉤。為了實現上述目標，溫州市制訂了較為徹底的產權明晰方案。在股權設置上，溫州的股改“原則上不設集體股”。在股權管理上實行“生不增死不減”的靜態管理。在改革方式上，“可以將集體經營性資產與變現后貨幣資產全部折股量化到戶”。

“農嫁女”、定銷戶、政策性移民等特殊群體是否應享受股份是我國各地在股份制改革中的難點。土地集體所有制賦予社區內部每個合法成員平等地擁有社區土地的權利，隱含著成員權是集體產權的基礎。受傳統習俗的影響，一些村委會或村民小組沿用約定俗成或違法的《村規民約》，將“農嫁女”、入贅女婿等排除在集體成員之外，“農嫁女”等應享受的土地承包經營權、集體經濟組織收益分配權、宅基地使用權等被剝奪了。溫州市的股改方案明確規定，股改中針對“農嫁女”等特殊群體的社員資格認定，以農業戶籍在冊為準，列入量化對象。法律、法規規定的，享受全部人口福利股，法律法規沒有規定的，享受全部或部分人口福利股。而且，溫州中院對保護“農嫁女”合法權益制訂了針對性的指導意見，“農嫁女”戶口在本村且在承包時擁有土地的，法院支持其對征地補償費享有與本集體經濟組織成員同等的分配權的請求;法院支持“農嫁女”請求享有除征地補償費以外的其他集體經濟收益同等分配權;“農嫁女”與城鎮居民、外村村民結婚，戶籍仍在本集體經濟組織，且未在嫁入地享受集體經濟組織成員權益的，其請求與本集體經濟組織成員享有同等分配權的，法院也將予以支持。此外，在冊農業戶口的“農嫁女”、喪偶婦女、離異婦女、入贅女婿及其子女等人群的合法權利也將受到法院保護，其同樣享有與本集體經濟組織成員同等的分配權。

(五)有比較規范的操作步驟。

規范操作是改革成功的基本保障。溫州市制訂了較為規范、具體的農村集體資產改制操作步驟:(1)在鎮(街道)黨委政府的指導下，擬改制村召開社員代表大會表決通過改制決議。(2)改制村在村黨組織的領導下，組建工作班子，成員名單張榜公布;組織開展村改制工作班子成員學習培訓有關政策，制定工作計劃，安排成員分工，同步進行資產清查登記和人員排摸。(3)村改制工作班子在鄉鎮(街道)的指導下，研究草擬改制實施方案草案，內容包括:改制量化資產范圍，股權設置及其比例，股權量化對象界定辦法，個人股份配置辦法，以及其他需要說明的事項。(4)實施方案草案經廣泛征求意見，修改完善后，提交社員(代表)大會表決經2/3多數通過，張榜公示后付諸實施，建立股東股權臺賬。(5)組建股份經濟合作社。

民主參與是規范操作的基礎。溫州市的股改實施方案把農民自愿參與、民主決策作為基本原則之一，并在股改程序中對此作出了明確規定。溫州市《關于推進農村集體資產產權制度的實施意見》指出，各村在股改時要“建立改制工作小組，具體成員由社員(代表)大會決定，村改制工作小組要廣泛聽取群眾意見，擬定實施方案”;“產權制度改革的每一步驟都必須張榜公布，經社員(代表)大會充分討論2/3多數通過，報鄉鎮(街道)核準，送縣人民政府備案”;“任一程序未經通過，不得進入下一步驟”。

二、存在的問題

(一)股改的質量有待提升。

從總的情況看，溫州市農村集體資產產權制度改革采取了自上而下的行政手段來強勢推進，改革的推動力主要是政府，股改的質量偏低。主要表現是:

1.對清產核資、頒證等實質性內容的重視程度不足。為了在短時間內完成股改，一些地方沒有進行清產核資，直接進行股改。從全市整體情況看，到2011年年底，全市完成股改的行政村占行政村綜述的比例高達98%，但規范完成清產核資的行政村數僅占行政村總數的36%。清產核資率不高導致農村集體財產權制度改革的不徹底，突出表現為農民只知道股份數量，不知道股份的等同具體金額，如何交易就更談不上。

2.股份并未成為分配集體收益的依據。農村集體產權的弊端之一是集體成員的范圍及每個成員的資產份額處于不確定、不明晰的狀態。改革的方向是通過清產核資、量化資產、設置股權，把農村集體資產從“共同共有”變為“按份共有”。溫州市《關于推進農村集體資產產權制度的實施意見》明確指出，股份合作社的“運營收益按其成員擁有股份進行分配，其財務決算和收益分配方案由董事會提出，提交股東(代表)大會討論通過”。但是，據溫州市有關同志介紹，盡管幾乎所有的行政村都完成了股改，但在集體收益分配時并沒有按照股東持有股份數量進行分配，而是繼續采用村里原來的分配辦法。這樣，對于一般農民而言，股改的成果就無法顯現，“改與不改一個樣”。

3.集體資產的經營方式沒有改變。產權制度改革的目的不僅僅是解決農村利益分配問題，更重要的是改變原有的經營模式，實行現代化企業管理。而目前農村集體經濟組織產權制度改革盡管明晰了產權，也解決了利益分配問題，一定程度上化解了集體經濟組織內部利益分配的矛盾。但是，從總體上看，改制后的農村集體經濟的管理和運行方式并未發生變化。溫州市各村股改小組主要由村干部構成。股改后的董事會和監事會的負責人都由村主要領導兼任。其中，黨支部書記兼任董事長，其余人員也大都是村兩委的領導，原有的村級管理和組織結構被平移到了股份合作社這一新的組織之中，村兩委與集體經濟組織并未脫鉤。在股改前集體經濟組織的管理和分配中，村兩委干部處于支配地位。改制后，有些村干部沒有動力改變原有的企業管理方式。另一方面，村集體經濟組織在進行產權制度改革后，普遍存在著股權過于分散、股東之間持股平均化的現象，經營決策效率低下，從而在一定程度上導致集體經濟組織無實際控制人，形成了另一種產權主體虛位現象，從而不利于形成現代企業管理制度。農戶調查問卷顯示，在258個有效樣本中，有83人認為股改之后村干部對集體資產的權利和股改之前相比沒有變化，占32.2%;甚至有43人認為村干部的這一權利更大了，占16.7%;有106人表示“說不清楚”，占41.1%;只有26人認為村干部的權利比過去小了，占10.1%。

(二)農民的參與程度較低。

農村集體產權制度改革關乎農民的利益，農民理應參與改革方案的確定。而且，農民的參與對于維護改革的成效具有工具性作用。溫州市《關于推進農村集體產權制度改革的實施意見》明確要求，應“堅持農民自愿、民主決策的原則。充分保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，尊重農民群眾的選擇，不搞‘一刀切’”。但調查發現，這一原則并未得到很好貫徹，改革方案主要由干部確定，農民的參與程度較低。在210名被訪的農民中，高達77.6%的受訪者及其家人都沒有參加過與股改相關的會議;有6.7%的受訪者本人沒有參加與股改相關的會議，但家庭中的其他成員參加了;參加了與股改相關會議的只有66人，僅占15.7%。盡管各村都制定了股改方案，但農民對哪些人可以享受股份以及享受標準等股改辦法的了解程度很低。在210個有效樣本中，僅有16.2%的被訪者知道本村股改方案的主要內容;有4.8%表示“說不清”;高達79.0%表示“不知道”。

就絕大多數村而言，與股改相關會議的參與者僅僅是村干部和村民代表。相比之下，村干部的參與和知情的狀況要好得多。對村干部調查問卷顯示，73.3%的村干部參加了與股改相關的會議;有61.2%的村干部知道村里哪些人可以享受股份以及享受標準等股改辦法(見表1)。

樂清市長虹村的集體資產規模較大，在股改中召開了70多次會議，但會議的參加者僅僅局限在村兩委成員和村代表。瑞安市馬嶼鎮篁社村的林彥樸介紹說，他的兩個女兒分別嫁到了義烏市和樂清市，但她們的戶口還在村里。在股改時，他的兩個女兒沒有得到股份。他覺得這種做法是不合理的，因為嫁到篁社村的媳婦，即使戶口沒有遷過來，也得到了股份。他曾向村支書提意見，村支書回答說，這是村里規定的。他說，這種辦法是村里十幾個人商量的，沒有聽取大家的意見，也沒有召開村民會議，僅僅是進行了公示。他在看了公告后才知道有這個事。

(三)股改的成效有很大的不確定性。

對于目前的配股方案在若干年后是否會變這一問題，農戶問卷調查中的有效樣本為259個，其中僅有23人認為“不會變”，占8.9%;認為“會變”的有122人，占47.1%;表示“說不清”的有114人，占44.0%。村干部問卷調查中的有效樣本為190個，其中有87人認為“不會變”，占45.8%，認為“會變”的有35人，占18.4%;表示“說不清”的有68人，占35.8%(見表2)。在溫州市各地的股改中，由于實行一村一策的政策，一些地方明確規定了要“三年一調整”。

表1 農民在股改中的參與情況

改革的不穩定還具體地體現在村干部、農民對股改方式的不認可，從而形成“推倒重來”的潛在風險。在256個有效樣本中，有92人認為“生不增死不減”的靜態化股權配置是合理的，占35.9%。但89人認為這種方式是不合理的，占34.8%;75人表示“說不清”，占29.3%(見表3)。在與農民的訪談中，有的村民說，“人去世了，就應該收回來。人活著就必須生活，就應該有股份。給死人分錢，不給活人分錢，太不合理了”。他還說，“任何事，永久不變都是不合理的”。樂清市柳市鎮虹橋村的村主任說:如果股份固化，隨著時間的推移，村里沒有股份的人會越來越多。而這些人又有選舉權，如果他們不配合村里的工作，怎么辦?他本人認為，實現動態化的改革的后遺癥少，靜態化的改革盡管徹底，但會留下很多隱患。他還說，農村干部三年一換，一旦現在的干部在下一屆不干了，新的干部是否執行原來的方案也是一個問題，“生不增、死不減”的配股原則，對村級來說是很大的壓力。

在258個有效樣本中，得到股權證的有44人，占17.1%;沒有得到的有133人，占51.6%;僅有17.1%的受訪者已經拿到股權證，還有9.7%的預期以后可以獲得股權證。近30%的受訪者認為股權證可以轉讓、交易，而近40%的受訪者卻認為股權證不能轉讓、交易，還有約30%的受訪者表示“說不清”(見表4)。

量化對象的確定是農村集體資產產權制度改革的難點。溫州市的實施方案規定，法律、法規和現行政策已明確規定為股改對象的，不得以任何理由剝奪其合法權益。貫徹落實婦女權益保護、計劃生育等法律、法規和政策，在量化對象和量化股份中加以體現。但是，溫州市的這一指導意見與民俗之間存在矛盾。對于戶口在村里的出嫁女是否應該得到股份這一問題，農戶問卷的有效樣本為253份，村干部問卷的有效樣本為190份。農戶問卷的調查結果是，認為出嫁女應該享受股份的只有41.9%，認為不應該享受股份的高達46.6%，有11.5%的被調查者認為“說不清”。村干部問卷調查的結果顯示，盡管認為出嫁女應該享受股份的占51.6%，但仍有42.6%的村干部認為出嫁女不應該享受股份，有5.8%的村干部覺得“說不清”(見表5)。

表2 農民和干部對股權配股方案是否會變的認識

表3 農民和干部對“生不增、死不減”股改原則合理性的認識

表4 農民和干部對股權證是否可以交易的認識

三、深化改革的方向

溫州市農村集體經濟產權制度改革已經有了很好的基礎。今后的工作重心應放在深化股份制改革、同步推進配套改革兩個方面。

(一)深化股份制改革。

按照黨的十八大和中央一號文件提出的“建立‘歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格’的農村集體產權制度，激發農業農村發展活力”的要求，深化改革。

1.拓展資產量化的對象。溫州市股改的資產評估限定在經營性資產，山林、耕地等資源性資產和公益性資產，不作為量化資產進行評估。在今后的改革中，資產折股量化的范圍應拓展到非經營性資產和資源性資產。土地合作社管理的資產僅僅是承包地，其余集體資產都歸股份社。土地合作社的主要工作是負責土地流轉。

2.搞好清產核資。目前，溫州市在股改中采取的做法是“可以先不清產核資，直接確定社員在集體資產中所占的股份”。在股份制改革中，應搞好清產，核資有難度，且動態，可走一步看一步。但是，如果清產都沒有做到，股改就會沒有意義。在股改中應明確提出，股改完成的標志之一是清產完成了，而不僅僅是量化股權了，更不是僅僅組建了股份合作社。

3.搞活產權流通。股權的自由流轉是股東獲得完整產權的標志之一，也是解決股權過于分散問題的有效方式。在今后的改革中，應進一步明晰股東產權，探索股東進退機制。可以借鑒成都、武漢等地的做法，探索建立農村綜合產權交易所。作為過渡，可以規定股權向外轉讓時，在同等條件下，內部股東有優先購股權。

表5 農民和干部對出嫁女是否應該得到股份的認識

4.對農村股份經濟合作社實行公司化改造。從將來的趨勢看，股份合作社的生存空間不大。應對農村股份經濟合作社進行公司化后。農村集體經濟組織公司化之后，公司的股東只能享有股東權利，而不能干涉公司獨立經營。村委會即使占有公司一部分股份，也只能履行股東的權利。

5.注重微觀操作。微觀操作關系到宏觀目標與原則的實現，必須給予重視。一是明確規定股改成果將長久變，以保持改革的嚴肅性并提高農民和基層干部對于改革的重視程度。二是在股改過程中充分保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。三是市級層面的指導意見應宜粗不宜細，在原則方面，慎用模糊性用語。

6.分類指導，穩步推進。在完善股改成果上，可以考慮分類指導、穩步推進的方法。現階段，應把著力點發在那些資產數量較大、有較強改制需求的村。

(二)同步推進配套改革。

溫州市的決策層對于股改與其他改革的互動有清楚的認識。但是，在實踐中，相關的改革并未跟上。改革后的股份合作社仍然承擔社區公共產品和服務供給的職能。經濟功能與社會功能混在一個企業形態的經濟組織內部，必然導致該企業組織無法發育成為現代市場經濟主體。政府應轉移其承擔社會管理和公共品提供職能，從而助推股份合作社能夠真正成為市場主體。應進一步落實溫州市有關配套改革的政策規定，加大公共財政對農村的投入，加快推進公共服務均等化，為股份經濟合作社的發展及轉型提供良好的外部環境。按照完善體系、對接制度、并軌融合的工作步驟，促進已撤村建居的村股份經濟合作社的“農保”向“城保”提升，促進股東在城鄉之間遷移時享有的社保能得到同步轉換。政府應通過專題研究和發文的形式，解決村股份經濟合作社的性質、工商登記及其法律地位問題以及實施股改后的有關稅費繳納問題。