新形勢(shì)下我國(guó)地方稅系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)選擇

●李建軍

新形勢(shì)下我國(guó)地方稅系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)選擇

●李建軍

深化財(cái)稅體制改革，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的最強(qiáng)音。重構(gòu)中央與地方財(cái)政關(guān)系，建立完善的地方稅體系是規(guī)范政府與市場(chǎng)、中央與地方關(guān)系的重要支撐和保障。“營(yíng)改增”的加速推進(jìn)倒逼分稅制和地方稅改革，當(dāng)前我們已進(jìn)入分稅制和地方稅系重構(gòu)的歷史關(guān)口，直面地方稅系重構(gòu)的重大問(wèn)題，科學(xué)選擇地方主體稅種，建立合理、穩(wěn)定的地方稅體系迫在眉睫。

地方政府是公共服務(wù)的主要提供者、政府責(zé)任的主要承擔(dān)者，其事權(quán)和支出責(zé)任的有效履行需要相應(yīng)的財(cái)力保障。縱觀世界各國(guó)，地方政府的財(cái)力保障都是通過(guò)地方稅、共享稅（共享稅基、稅收分成等）、轉(zhuǎn)移支付三大途徑實(shí)現(xiàn)的。以稅種和稅收在中央與地方之間的劃分和分享為特征的分稅制，是中央與地方財(cái)力分配的主要內(nèi)容和機(jī)制，但應(yīng)該看到，在一個(gè)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的統(tǒng)一、社會(huì)公平穩(wěn)定為價(jià)值追求，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的國(guó)家，分稅制是中央與地方財(cái)政關(guān)系規(guī)范、地方政府財(cái)力保障的基本框架，但不是全部，轉(zhuǎn)移支付制度同樣是中央與地方財(cái)政關(guān)系規(guī)范的重要支柱。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)極為不均衡，在全國(guó)統(tǒng)一分稅制下，地方主體稅種和地方稅系不可能完全支撐地方事權(quán)和支出責(zé)任需要。因此，在地方稅系構(gòu)建和地方主體稅種選擇中也不能要求所構(gòu)建的新分稅制下，地方主體稅種和地方稅系的稅收收入能夠支撐地方法定支出責(zé)任，應(yīng)保障在中央與地方分稅制的初次財(cái)力分配占比中中央的優(yōu)勢(shì)，以發(fā)揮中央宏觀調(diào)控、均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公平收入分配的作用。

表1中央與地方劃分稅收的參照辦法

地方稅和共享稅的地方部分是地方稅系的兩大組成部分。2012年增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅三大共享稅約占地方稅收收入的35%，營(yíng)業(yè)稅占約地方稅收收入的33%，除營(yíng)業(yè)稅之外的契稅、土地增值稅、城建稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等地方稅約占地方稅收收入的32%。隨著“營(yíng)改增”的深化，地方失去了作為最主要主體稅種的營(yíng)業(yè)稅后，選擇地方主體稅種、構(gòu)建地方稅系，應(yīng)結(jié)合稅制改革，根據(jù)稅種屬性來(lái)選擇地方主體稅種、構(gòu)建地方稅系。根據(jù)馬斯格雷夫的政府間稅收劃分原則：以收入再分配為目標(biāo)的累進(jìn)稅、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)手段的稅收、地區(qū)間分布不均的稅源、課征于流動(dòng)性生產(chǎn)要素的稅收等應(yīng)歸中央；具有周期穩(wěn)定性的稅種，依附于居住地的稅收，課征于非流動(dòng)性生產(chǎn)要素的稅收應(yīng)劃給地方。基于稅種屬性和特點(diǎn)，世界銀行（1997）給出了政府間稅收劃分的參照性建議（如表1）。

目前，我國(guó)增值稅為最主要的共享稅，但增值稅一方面具有順經(jīng)濟(jì)周期性、地區(qū)間分布差異較大，另一方面，增值稅為地方主要收入來(lái)源可能加劇地方政府注重投資、重產(chǎn)出輕效益的粗放型增長(zhǎng)，因此包括原征收營(yíng)業(yè)稅改征為增值稅的部分，所有增值稅應(yīng)全部劃為中央稅。企業(yè)所得稅雖然理論上具有順經(jīng)濟(jì)周期性和流動(dòng)性應(yīng)劃為中央稅，但將企業(yè)所得稅作為地方重要的共享稅收入，一方面相比增值稅，企業(yè)所得稅對(duì)地方政府行為的負(fù)向激勵(lì)小，有助于促使地方注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效、改善社會(huì)經(jīng)商環(huán)境，另一方面，將企業(yè)所得稅作為地方共享稅符合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，也是國(guó)外常見(jiàn)做法。一般來(lái)講，個(gè)人所得稅具有收入再分配效應(yīng)和流動(dòng)性，理論上應(yīng)歸屬于中央稅更好，但是在個(gè)人所得稅稅制統(tǒng)一情況下，將個(gè)人所得稅作為中央與地方共享稅種并不會(huì)妨害個(gè)人所得稅的征收及其功能的實(shí)現(xiàn)，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人所得稅制的完善，我國(guó)個(gè)人所得稅的規(guī)模將越來(lái)越大，在稅種有限、地方稅主體稅種相對(duì)薄弱的情況下，將個(gè)人所得稅作為地方的共享稅是現(xiàn)實(shí)的有效選擇，從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)家地方稅收入中都包括個(gè)人所得稅（其中，日本地方為個(gè)人居民稅）。

除了共享稅收入外，地方稅體系中還需要獨(dú)立的地方稅種以支撐地方財(cái)力，促進(jìn)公共品受益和負(fù)擔(dān)的公平、地方自主和主動(dòng)性的發(fā)揮。理論上地方稅的征收對(duì)象應(yīng)是非再分配的、非流動(dòng)性的、不可轉(zhuǎn)嫁的和非周期性的稅種。反觀我國(guó)稅收體系現(xiàn)狀和發(fā)展，真正具有成長(zhǎng)為地方稅主體稅種的只有財(cái)產(chǎn)稅（主要為房產(chǎn)稅）和消費(fèi)稅。以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅由于其稅基的非流動(dòng)性、符合公共服務(wù)受益和負(fù)稅的匹配性，且以居住地為基礎(chǔ)，是公認(rèn)的具有成為地方主體稅種潛力的稅種。雖然目前房產(chǎn)稅占地方稅收收入比重仍很低，2012年僅為2.9%，但我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年的高速發(fā)展，商業(yè)和居民自用房產(chǎn)規(guī)模龐大，并依然增長(zhǎng)迅速。據(jù)2013年政府工作報(bào)告顯示，2012年底城鎮(zhèn)人均住房面積32.9平方米，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2013》顯示，全國(guó)家庭平均住房面積為100平米，人均30平米，超過(guò)10%的家庭有兩套及以上的住房，住房存量巨大、配置不均衡，若改革房產(chǎn)稅、將居民自用住房納入征稅范圍，房產(chǎn)稅有成為地方主體稅種的現(xiàn)實(shí)可能性和可行性。

零售環(huán)節(jié)繳納，消費(fèi)者為納稅人的消費(fèi)稅是以居住地為基礎(chǔ)的稅種，稅基來(lái)源于當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)，居民消費(fèi)又和居民所在地地方政府提供的消費(fèi)設(shè)施、公共服務(wù)聯(lián)系密切，同時(shí)消費(fèi)所產(chǎn)生的外部成本主要是由消費(fèi)地承擔(dān)，因此消費(fèi)稅還體現(xiàn)受益稅的特性，理論上比較適合作為地方稅。從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，不少?lài)?guó)家都將零售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅或銷(xiāo)售稅作為地方稅，如美國(guó)、德國(guó)、日本和加拿大。目前，我國(guó)消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，征收范圍非常窄。一方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，使消費(fèi)地成為消費(fèi)稅收入的法定獲得者，平衡地區(qū)間消費(fèi)稅的分配，體現(xiàn)消費(fèi)稅由消費(fèi)者繳納和負(fù)擔(dān)的特征，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的消費(fèi)引導(dǎo)調(diào)節(jié)功能，并使稅收和地方政府行為激勵(lì)相容，促使地方消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)方式的實(shí)現(xiàn)。另一方面，應(yīng)擴(kuò)大消費(fèi)征收范圍，使消費(fèi)稅逐步成為征收對(duì)象豐富的 “大眾稅”。首先，對(duì)高檔奢侈品，污染環(huán)境強(qiáng)、資源消耗多，負(fù)外部性強(qiáng)的商品和服務(wù)納入征稅范圍，并適用高稅率；同時(shí)改革汽油、啤酒等消費(fèi)稅的計(jì)稅方式，實(shí)現(xiàn)從量計(jì)征到從價(jià)比例計(jì)征的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)稅收彈性；并逐步將部分非生活必需品、非鼓勵(lì)性商品服務(wù)納入課稅范圍，使消費(fèi)稅成為地方稅系的主體稅種之一，成為地方稅收收入的主要來(lái)源。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)在穩(wěn)定我國(guó)宏觀稅負(fù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“消費(fèi)稅擴(kuò)圍”改革，在擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、提高零售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅比重的同時(shí)，要真正降低增值稅的平均稅率和稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)宏觀稅負(fù)穩(wěn)定，貨勞稅中增值稅和消費(fèi)稅比重的一降一升。

承上所述，可初步勾勒出我國(guó)地方稅系構(gòu)建的一個(gè)可選擇方案：“消費(fèi)稅+房產(chǎn)稅”兩大地方主體稅、“企業(yè)所得稅+個(gè)人所得稅”兩大共享稅收入，以及其他多個(gè)零星小稅種。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)主要稅種在中央和地方間未來(lái)選擇的分配結(jié)構(gòu)可簡(jiǎn)要概括如表2。■

表2主要稅種在中央與地方間分配格局

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）