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從湖北省磷礦資源稅改革看我國資源稅改革
——以湖北省遠安縣為例

2014-04-24 08:17:58芮旭麗張智星
財政監督 2014年9期
關鍵詞:改革資源

●芮旭麗 張智星

從湖北省磷礦資源稅改革看我國資源稅改革
——以湖北省遠安縣為例

●芮旭麗 張智星

磷礦屬于不可再生資源,它是一種具有稀缺性和不可替代性的國定性戰略資源。在我國的經濟發展中,磷礦起著不可替代的作用,對農業、醫藥、火柴、染料、制糖、食品、紡織、玻璃、陶瓷、國防工業等多個行業的發展都起著重要作用。伴隨著經濟的發展,資源浪費、環境污染也成為非常棘手的問題,對我國的可持續發展更是一種挑戰。在2005年的中國人口資源環境工作座談會上,提出了資源節約型環境友好型社會,而我國目前對資源的利用狀況將成為這一戰略的障礙之一。2013年,黨的十八屆三中全會仍然提到了資源環境問題,強調了資源的生態成本問題,建立了相應的補償機制,同時確立了誰破壞生態誰付費的原則,堅持將生態損害成本降低到最小,逐步將資源稅的征稅范圍擴大到各個生態空間,爭取建立真正的可持續發展社會。湖北省已探明的磷礦資源儲量約 30.4億噸,年產量已超2000萬噸,居全國第一。對于湖北省來說,Ⅰ級磷礦主要分布在湖北宜昌杉樹埡磷礦和挑水河磷礦。資源稅會對磷礦的產量、使用等產生怎樣的影響,對當地的經濟產生怎樣的影響,如何完善稅收制度,使之更好地調節資源的級差收益,保護環境,促使企業集約使用資源的資源稅改革不容遲緩。為此,本文在深入調查試點地區遠安縣的磷礦資源稅改革情況的基礎上,由點到面展開,探究我國資源稅改革。

一、湖北省磷礦資源稅改革的發展

在新中國成立之初,礦產資源的開采并未有所限制。從1984年開始,國家開始征收資源稅,但征收范圍較小,稅基為銷售利潤,稅率較低,采用的是加成稅率。隨著1986年《中華人民共和國礦產資源法》的頒布,我國的資源稅從一定程度上步入了正軌。但目前的資源稅主要依賴于1994年稅制改革之后調整后的資源稅,主要的調整方向是將原來的稅基從銷售利潤改為生產量,同時對詳細稅目做出了一定的界定,規范了資源稅的征納。2008年,磷礦資源稅由3元/噸調整為15元/噸。2010年6月,新疆已開始率先試點,對石油、天然氣開采的資源稅由從量計征改為從價計征。這使得學者們對磷礦資源稅改革的呼聲更高,僅使用從量征稅無法有效調整磷礦的開采和使用,如何使磷礦資源稅能夠真正調整磷礦的開采行為,將成為下一步磷礦資源稅改革的方向。

磷礦開采過程中主要的稅費有資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費、登記費以及價款。從2008年開始磷礦資源稅稅率上調。但征稅方式不變,仍然為從量計征。但是這一政策卻導致采礦行為的不合理化,使大部分開采更集中于高品位化,使大量的低品位礦被廢棄,造成了另一種浪費,并且加速了我國磷礦的衰竭。面對此問題,大量學者積極推動磷礦資源稅的改革,采取從價或從質征收。2013年1月9日,湖北省地稅實行磷礦石資源稅的改革,計征方式改為從價征收,稅率為10%。同時,對磷礦石征收的價格調節基金和其他政府性基金項目予以取消。對于計價征收的資源稅我國除了新疆石油、天然氣資源稅之外,湖北省向前邁進一步,實行了全國第二項資源稅改革試點,也推動了全國資源稅的進一步改革。

二、湖北省磷礦資源稅改革的情況

(一)磷礦分布及開采技術情況

整個遠安的磷礦資源主要分布在荷花鎮,位于寶康和夷陵區之間。整個湖北省的磷礦資源也主要分布在這個部分,因此遠安縣的調查具有意義。縣里已探明的磷礦資源有7.2億噸,開采及生產約420萬噸。縣里磷化工企業有8家,主要生產磷32等復合肥,及黃磷等。年產量約4萬噸。

以前采取分層開采,現在實行全程包工,成本降低了。目前多使用豎井開采技術,設備較先進,不會像以前平井開采,采富棄貧,浪費資源。目前磷礦回采率可以達到80%左右,而之前只采高品位,可能只有50%左右。

(二)繳納磷礦各項資源稅費的情況

磷礦資源稅從每噸15元的固定稅額改為10%的稅率從價征收,僅有每噸150元的磷礦才使得稅額不變。但從磷礦的價格來看,大部分的磷礦價位為400—600元/噸,也就是稅負實際上比過去加重。但從另一角度來看,對于一些劣質礦產,價格低于150元/噸,稅負較低,促進了低品位磷礦的開采,高低品位的磷礦稅負不一致,體現了稅收的公平原則。

費用方面,遠安縣磷礦辦采用“一票制收費”(含排污費、環境監測費、水土保持設施補償費、水土流失防治費、資源補償費)。2011年為18.60元/噸,2012年為30元/噸,上漲11.40元/噸。礦山道路硬化費為5.00元/噸。各項證照年檢、換證費用采礦證、安全許可證年檢換證資料費高達30萬元左右。安全培訓費開支每年為20萬元左右。

(三)磷礦銷售的情況

遠安縣 2008年磷礦總銷量為114.5萬噸,2009年磷礦總銷量為218.1萬噸,2010年磷礦總銷量為244.9萬噸,2011年磷礦總銷量為362.6萬噸,2012年磷礦總銷量為356.8萬噸,2013年上半年磷礦總銷量為139萬噸。磷礦銷售量在11年以前一直處于上升階段,11年和 12年銷售量最好,2013年磷礦資源稅改革后,由于磷肥產品市場出現周期性的疲軟,銷量明顯大幅下降。

正如2013年以前的磷礦價格波動趨勢,價格因為國內經濟普遍價格上漲以及礦產資源的地位,從前幾年的300元/噸到08—10年的450元/噸,再到11—12年的500元/噸,一路上漲。按說磷礦資源稅改革實行后消費者承擔的價格應當會更高,結果很大程度受市場影響,反而2013年上半年中低品位磷礦的價格僅僅為350元/噸。以24%為界限,把磷礦分為兩檔,中高品位、低品位。目前22%品位的礦石不到200元,之前則可以達到大約300元,28%之前可達大約500元。

表1遠安縣某磷礦企業數據表

表2 宜昌市磷礦石稅費征收情況表(單位:萬元)

三、磷礦資源稅改革的突出問題

(一)資源稅占銷售收入的比重低,對企業規制作用小(見表1、表2)

磷礦石資源稅改革初步扭轉了磷礦石開采“采富棄貧”的現象,2013年1—10月份,湖北省磷礦石開采量與同期比有所下降,開采品位結構也有所變化。低品位礦石的產量同比增長21%,中高品位磷礦石分別同比下降 22%、29%。盡管如此,以遠安縣某磷礦企業為例,改革前資源稅占銷售收入的百分比為7.42%,改革后只上漲了2.85個百分點。宜昌市加上費用以后的資源稅占銷售收入的比例也只上漲了3.96%。磷礦資源稅占企業的稅收負擔比重太低,對生產經營方式調解有限,對企業經營的決策微乎其微,不能成為企業掠奪性開發利用資源的負擔。

(二)資源稅占總稅收的比重過小,不能充分發揮作用

如表3所示,我國的資源稅只占稅收體系中很小的一部分,征稅范圍小,稅率偏低,使得資源稅保護資源的作用不明顯,未能充分發揮。其中2013年1-10月份宜昌市的磷礦資源稅占湖北省資源稅收入的11.38%,占湖北省地方稅收收入的0.12%,幾乎可以忽略不計。資源稅收入占稅收的比重太低,也無法籌集必要的財政收入。

(三)磷礦資源稅出臺時機與稅率不匹配

從2012年開始,煤的危機是最大的。2013年,煤并無復蘇,目前磷礦的情況與煤差不多。在持續約10年左右的時期,一直上漲,從幾塊錢一直漲到目前的500多元。從2012年下半年開始,受市場影響,市場處于疲軟狀態,磷礦石銷售大幅度下滑,開采出來卻沒有銷路。遠安的礦產銷售主要在遠安縣和宜昌市銷售,并沒有出市,僅滿足市內磷礦石需求及市內磷礦加工企業。磷化工企業生產卻沒有銷售,處于虧損狀態。生產企業困難較大,價格大幅度下降。在2012年上半年,28%的高品位礦石為540—550元每噸,2013年則只有370元左右。所以2013年開始實行定價征收后,困難非常大。企業生產銷售不好,稅率加大,企業資金困難,成本負擔、稅收負擔加重,約3倍左右。所以,目前的磷礦資源稅政策出臺時機并非很好,受到市場影響,企業負擔加重了3倍多。征收困難還是比較大,不及時調整,政企矛盾會增加。企業賣出去產品才會有錢交稅。

四、磷礦資源稅改革及資源稅改革的建議

(一)資源稅立法需融入環保理念

我國現行的稅收法律制度,很難找到明顯的環保理念,雖然21世紀后,我們在稅收法律制度當中對于環保理念不斷增加,但是我們不得不承認,我國稅收法律中對于環境保護力度進行修改少,對于保護環境處在一個宏觀角度,沒有形成連續持續的制度理念。在資源稅改革中我國需要融入環保理念,構建起監督合理、獎勵有效的資源開采和利用機制,從根本上提高資源開采和利用效率。我認為需要做到以下幾點:第一,樹立資源稅立法理念,貫穿開征與實施。第二,循序漸進,由點到面逐步推開。第三,資源稅設計需合情合理,充分運用經濟手段。第四,對環境保護實行專款專用。第五,加大環境保護宣傳力度,讓環保深入人心。

(二)合理制定資源稅稅率,擴大資源稅的征稅范圍

資源稅具有調節磷礦石收入合理分配,公平企業稅負,改善地方財政收入,調節“采富棄貧”現象,促進磷礦的合理化開采,減少資源的浪費。但目前來看,一方面資源稅收入占稅收的比重太低,既未能充分發揮保護資源的作用,又不能有效地組織財政收入。所以,應當擴大資源稅征收范圍,根據資源的稀缺性、回采率和對環境的影響上調稅率。以此引導企業有效地利用有限的資源,讓資源稅充分發揮其作用。另一方面,目前的資源稅政策出臺時機并非很好,受到市場影響,企業負擔加重了3倍多。應當適時調整稅率,避免政企矛盾。磷礦資源稅改革應當充分顧及到中國磷礦資源稟賦的特點,以及經濟危機的影響對磷礦企業的沖擊。目前在我國,Ⅲ級以及Ⅲ級以下的磷礦幾乎占到磷礦總量的80%,同時磷礦級別不同,價格為也不同,按目前湖北省的新磷礦資源稅,不同級別的磷礦稅額不同,從價格的角度看,其稅負差異并不大。在磷礦開采過程中,規模型的企業更傾向于高品位礦,這使得低品位礦更處于浪費過度、開采不合理的狀況。所以具有調節作用的資源稅更應該傾斜于低品位礦,調動和規范低品位礦的開采,提高磷礦資源的綜合利用水平和可持續利用,促進磷礦及其下游產業的可持續發展。

(三)建立和完善資源價格形成機制,加快經濟轉型,減少改革成本

一方面,我國應加快經濟轉型力度,減少經濟對資源投入的依賴度,促進經濟集約化發展,逐步改變我國長期以來依靠大量資源投入來拉動經濟增長的局面。減少資源稅改革對經濟成本的沖擊,降低資源稅改革的財政風險。

另一方面,資源稅是價內稅,稅收的增加會影響到商品的價格。我國的資源產品價格收到市場和行政控制兩方面的因素,如果沒有合理的價格形成機制,企業的稅負就很容易轉嫁給消費者,從而減小資源稅對開采者的規制。只有建立和完善價格形成機制,才能有效的避免資源浪費,更好地保護資源。■

(本文是2013年國家級大學生創新創業訓練計劃項目:磷礦資源稅改革及探究〈項目編號:201311600001〉的研究成果。)

表3全國及湖北省資源稅稅收情況表

(作者單位:湖北經濟學院財政與公共管理學院)

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