多中心理論視角下的農村公共物品供給問題研究
——以紹興市柯橋區為例

王海

貴州大學

多中心理論視角下的農村公共物品供給問題研究
——以紹興市柯橋區為例

王海

貴州大學

農村公共物品的重質重量供給可謂是解決三農問題的基礎，也是農村經濟發展的重要保障。本文首先對紹興市柯橋區農村公共物品供給問題進行分析，然后從二元供給機制、供給主體、自上而下的決策機制三個方面來分析其原因，最后本文從多中心理論的視角出發，提出相應的對策建議。

農村公共物品；供給；多中心理論

一、問題的提出

公共物品一詞最早是由林達爾在其論文《公平稅收》中提出的，而首次被賦予形式化定義的是薩繆爾森，他將公共物品定義為：公共物品是指由社會成員可以均等消費的物品，每個人消費這種物品不會導致他人對這種物品消費的減少。[1]多數學者認為，公共物品具有非競爭性、非排他性和不可分割性三個基本特征。由于我國農村有其自身的特殊性，我國農村公共物品也必然有其自身的特征，主要有公共性、生產性、社會服務性、公平性、供給主體的弱替代性等七大特征。[2]結合公共物品的屬性以及我國農村公共物品所具有的特性，將農村公共物品定義為在農村地域范圍內，滿足農村公共消費需求，具有非競爭性與非排他性的社會物品或服務。[3]

雖然近年來政府已經在農村公共物品供給方面給予了一系列政策支持，如取消農業稅、免除義務教育學雜費、出臺新型農村合作醫療制度等，這些政策的實施的確助使農村公共物品供給的質和量有很大保障，但是農村公共物品供給問題依然存在。

二、柯橋區農村公共物品供給現狀研究

在原計劃經濟體制驅使下，政府幾乎包攬一切社會公共事務，這就形成了單中心管理模式。在該模式下，城市公共物品的供給由國家承擔，而農村公共物品供給主要需農民自己“埋單”，政府在農村公共物品供給中的職責存在“缺位”現象。就柯橋區（原紹興縣）而言，雖然柯橋區是中國經濟十強縣，又通過近些年強鎮擴權方式，將財事權下放給鎮級政府，使鎮級政府有能力不斷加大其鎮域內農業和農村的投入力度，提高在農村基礎設施建設、農村義務教育等領域的農村公共物品供給效率。但是柯橋區農村公共物品供給仍存在供給總量不足、供給結構不合理、供給模式不科學等問題。

（一）供給總量嚴重不足

在農村社會保障方面，與城市相比，農村很少有人參加失業保險和養老保險等；在農村基礎設施建設方面，城市居民已經能享受到相對完善優質的基礎設施，比如游泳池、社區健身休閑娛樂所等，但是柯橋區的個別農村，如稽東鎮的交通還不便利、不能統一飲上小舜江水等情況仍然存在；農村教育基礎上來看，農村諸如師資力量薄弱，教學器材陳舊、圖書量不足、班額過大等問題的存在，嚴重制約了農村教育的發展和教育公平的實現。在很多層面，農村公共物品供給存在“供不應求”的問題。

（二）供給結構不合理

在純公共物品上，由于政績考核和經濟利益的驅動下，也因為政府偏好的存在，為追求政治目標和經濟利益最大化，而追求短期目標。鄉鎮政府在農村公共物品的供給上存在“左右失衡”問題。對于一些能夠展示地方政府政績(即“硬”指標)的公共物品的供給過剩，如村村通公路，家家安數字機頂盒等，但卻疏于事后的維護與管養。在一些村莊中，公路成了龍須溝、電線線路老化、電線桿歪歪斜斜等情況經常出現。目前開展高科技農業情況下，農民當前急需的農業科技信息、培訓等方面的提供卻嚴重不足。

（三）供給模式不科學

由于上級政府下決定，下級政府來執行的這種“自上而下”政府決策機制存在，越是基層的政府要負擔的事權也就越大。目前又按照著各級政府成本分攤：物質成本由鄉鎮的各項臨時收費、攤派分擔，使得基層的財政負擔過重。造成事權大于財權的基層政府在農村公共物品供給中能力有限，不足以滿足農民的日常公共物品，也更不可能追求公共物品的多樣化。

（四）供給效率低下

一方面，由于信息的不對稱、行政體制改革的滯后、監督體制的不健全，上級政府和農民信息雙向傳遞上阻礙較多。從農民向上級政府反饋角度看，信息傳遞鏈越長，信息失真程度就越高，導致上級政府無法準確獲得農民真正的需求是什么；而從上級政府向下提供公共物品角度看，上級政府經過層層下撥的中間環節較多，公共資金就越被剝削，公共物品數量和種類也不斷減少；另一方面，在不同鄉鎮由于公共物品外溢性的存在，每個鄉鎮誰也想搭便車，坐等漁翁之利，從而加重農村公共物品無效供給。上述兩大原因導致了農村公共物品的供給效率低下。

三、農村公共物品供給存在問題的原因分析

（一）不合理的城鄉分治的公共物品二元供給體制

在國家重城輕鄉的政策背景和挖農補工的非均衡發展戰略下，城鄉二元供給體制一直在影響著農村公共物品的供給。[4]在農村，許多與農民生產、生活息息相關的公共物品在很大程度上需由農民自己“埋單”，政府只是給予一定比例的補助，這其中一大部分本應由政府來承擔的費用無形中轉嫁給農民，導致農村公共物品供給數量不足、質量不高。城鄉分割的公共物品供給體制不僅挫傷農民的積極性，而且使農民的壓力不斷加大。造成城鄉差距擴大和社會主義新農村建設不能順利開展。

（二）農村公共物品供給主體問題的存在

農村公共物品供給主體單一、職責不清。由于農村公共物品具有自身特點，加之市場在農村公共物品供給上影響甚微，私人部門和第三部門等主體的作用未被挖掘出來，使得政府成為公共物品單一供給主體。另一方面，由于在實際中各層政府在農村公共物品的供給職責未被科學合理劃分，一定程度上造成農村公共物品供給主體的“錯亂缺位”。“財權上交，事權下放”的存在，越基層政府承擔的事權過重，享受到的財權過少，致使農民不能享到盡多和豐富的公共物品。

（三）自上而下的供給決策機制的影響

“自上而下”的農村公共物品供給模式并未充分考慮到公共物品使用者的需求狀況，難以達到公共物品的最優供給。在這種模式中農民很難表達自己的意志，也對公共資金濫用、公共物品供給不透明、暗箱操作等狀況缺乏有效的監督管理。如柯橋區于2001年進行了鄉鎮撤擴與改革，但是這就造成了干部人浮于事，增加了財政的支出，然后并沒有提高對農村公共物品的供給效率。

四、多中心理論視角下農村公共物品供給制度的構建

奧斯特羅姆夫婦共同創立的多中心理論可以說是針對單中心治理思想提出的，奧斯特羅姆夫婦提出了另一只“看不見的手”，意味著在進行社會公共事務中，除政府主體外，還包括政府、市場、第三部門等在內的多個主體，在一定的規則約束下，各個主體可以發揮自身優勢，以多種形式共同行使主體性權力。在公共物品供給這個特定領域，多中心理論強調公共物品供給結構、供給方式和規則等需要多元化。

基于多中心理論，完善柯橋區農村公共物品供給制度，通過多元供給主體（政府、市場和第三部門）在協同機制的作用，促使資金來源渠道多元化，并通過多元供給方式可以有效提高公共物品供給的效率和效益。與此同時，在這個過程中需要良好的監督評價機制做保證。基于多中心理論視角的農村公共物品供給主要模式如下圖所示，

（一）多元供給主體

1、政府。農村公共物品供給中難免會存在外部性和“搭便車”現象，此時不能完全按照市場規則下的利益最大化原則進行供給。而出于政府的基本職能，提供那些市場供給失靈的農村公共物品無可厚非。[5]尤其在兩大類農村公共物品的供給上政府應該主動并且承擔這個責任：一是諸如農村地區的基礎教育、社會保障等農村基礎設施方面的純公共物品；二是諸如電網、自來水等排他成本高的準公共物品。當然要強調的是政府只是在市場、第三部門等其他主體不能有效發揮其作用時才提供公共物品，同時，政府轉交的只是服務項目的提供，而不是服務責任的移交。[6]

2、市場。政府行政官員的“理性經濟人”動機使得在提供公共物品時，不可避免地存在著自利傾向，因而政府在公共物品供給中可能存在“失靈”現象。同時隨著經濟發展和農民收入水平的提高，政府提供的基本公共物品無法滿足多樣化消費需求。這些原因都促使市場能在農村公共物品的供給過程中發揮作用。最后由市場的特性決定，能對資源進行有效配置，能提供一些產權歸屬明確、具有排他性特征的農村公共物品，如小型水利設施、農用固定資產等。

3、第三部門。第三部門又可稱之為非盈利組織或非政府組織，它是介于政府部門與私人部門之間的一個部門。當前農村中已經有諸如農村老年協會、婦女發展類民間組織、農村民間金融組織、農民工協會等第三部門，這些第三部門發揮其自身優勢不但可以彌補政府在農村公共物品的供給過程中的缺位，解決政府管不了、管不好、又不愿管的事，也能對市場失靈作出積極回應。因此，第三部門理應與政府相互合作，與市場共同作為農村公共物品供給主體。

（二）資金來源多元化

當前，農村公共物品出現供給不足的現狀，主要是因為農村公共物品的資金來源渠道狹窄，過于依賴政府的撥款。當政府不能有效的支配足夠的資金時，就必然導致農村公共物品的供給不足，提供的公共物品不能保質。因此，保障資金來源多元化極其重要。與多元供給主體相對應，農村公共物品的資金籌集模式應該采取政府財政投入、市場籌集和第三部門彌補相配合的多元籌集模式。首先，鄉鎮機構的責權利相統一，能有獨立的預算權和財政支配權；其次，明確中央在農村公共物品供給中的財政職能，加大財政轉移支付力度；第三，在明確產權的前提下，通過采取私人供給、政府給予適補貼等方式吸引民間資本投入農村準公共物品。

（三）多元供給方式

考慮到目前我國農村公共物品供給的現狀，有以下幾種供給方式可供選擇：一是政府直接供給方式，即由政府作為供給主體之一，直接向屬于本級職責范圍的農村提供公共物品。二是政府委托除政府部門以外的私人（或團體）的供給方式。在公共基礎設施供給中私人與政府通過公私合營的伙伴關系，一起供給某些農村公共物品。政府以合同承包、特許經營等方式在規范條件下把公共物品供給轉讓給私人經營。三是政府與私人（或企業）合作的供給方式。政府通過補貼的方式，鼓勵私人或企業參與提供農村公共物品事業中來。

（四）多元運行機制

1、決策機制。改變目前自上而下的決策機制，建立合理的雙向決策機制。首先，改變“自上而下”的決策機制，明確各級政府提供公共物品的職責，建立由內部需求決定公共物品供給的機制。其次，建立完善“自下而上”的農民需求表達機制。通過第三部門的合理構建來改善農民和政府之間的關系，使農民提高自身的素質、科學文化水平，讓農民有能力和有渠道表達自己對公共物品的需求。

2、競爭與合作機制。農村公共物品的供給中引入競爭機制，以實現資源的“帕累托最優”。由于政府、市場及第三部門等多個主體各具優劣，這就要求中央政府根據成本—效益原則，制定農村公共物品供給主體的標準，并使多元主體之間構成一種公平競爭框架。

3、監督、評價機制。監督機制是農村公共物品供給制度規范的外在保障條件。沒有配套的法律制度和監督體制就不能使政府、市場和第三部門在提供公共物品時避免受到“理性經濟人”影響，保障這三方在供給過程每個環節中的合法性和合理性。同時基于農民滿意度的指標體系對提供的公共物品的數量、質量、效率進行評價。可通過上級政府或第三方來對公共物品供給狀況包括供給過程、供給后效果等方面進行驗收評估，農民滿意程度越高，說明該政府的工作績效越高。

[1]劉迪平.農村公共產品有效供給：各級政府事權與財權配置研究[J].特區經濟，2008，(1).

[2]李燕凌.農村公共產品效率[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[3]112農業部課題組.建設社會主義新農村問題研究[M].北京：中國農業出版社，2005：89-94.

[4]蔣滿霖.我國農村公共產品供給與農民負擔研究[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2003，(2).

[5]謝群，員曉哲.我國農村公共產品供給主體的失衡與重構[J].農村經濟，2006，(3).

[6]戴維?奧斯本等.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：24.

王海（1989-），男，浙江紹興人，貴州大學行政管理專業碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經濟。