老齡化視角下中國城市養老服務產業化研究
——基于日本經驗

孔 星

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

老齡化視角下中國城市養老服務產業化研究
——基于日本經驗

孔 星

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

面對不可逆轉的老齡化趨勢及“未富先老”人口格局，中國普遍存在的“421”及“422”家庭結構下的傳統家庭養老模式已無法適應當代社會養老服務需求。目前中國養老服務產業尚處于起步階段，借鑒日本發展模式的成功經驗有助于養老產業可持續發展。中國城市養老服務產業化建設需從政策支持、資金保障、專業人才、產業模式四大方面著手。同時，養老服務產業對增加就業崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

人口老齡化；養老服務產業；日本經驗；策略建議

一、引言

面對勢不可擋的人口老齡化趨勢，國務院推出多項養老產業政策，強調養老行業具有調整產業結構、改善民生的重大戰略意義，鼓勵并引導民間資本投資養老產業，2013年8月16日首次指出，市場力量才是養老服務業主體，應積極完善相關投融資政策，促進養老產業可持續發展。

作為全球老齡化率最高的國家[1]，日本養老產業模式的成功經驗值得深思，特別是基于同為東亞國家且深受儒家文化傳統影響的考慮，借鑒日本養老產業發展經驗對發展中國養老服務業具有重要意義，同時，大力發展養老服務產業對增加就業崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

二、中國人口老齡化及養老模式現狀

依據聯合國（the United Nations）的定義，人口老齡化是指一個國家的人口中，60歲及以上年齡的人口占全國總人口的比例達到10%或者65歲及以上的人口占全國總人口的比例達到7%[2]。根據中國國家統計局數據顯示，截止2012年底，中國老年人口撫養比已達到12.7%。中國80歲以上高齡老年人口于2020年、2050年將分別攀升至2200萬人、8300萬人[3]。從“老齡化社會”到“老年型社會”的過渡周期中國僅有25年，與英國的45年、德國的46年、美國的60年、瑞典的85年、法國的115年相比，可謂是“跑步式”地進入到老齡化社會[4]。

（一）中國日益增長的養老服務需求與傳統家庭養老的矛盾

在2005年，我國獨生子女的總人數已達9000萬人，而獨生子女相互結婚就形成“4—2—1”或“4—2—2”的家庭結構，這種家庭結構本身難以承擔家庭養老任務[陳功.我國養老方式研究[M].北京:北京大學出版社,2003.]。截止2010年，中國每年養老服務市場需求接近10000億元，而市場所提供的養老服務產品卻不足1000億元，養老服務產業發展現狀遠遠滯后于老齡化實際需求，因此，中國養老服務產業具有廣闊的市場潛力。

當前老年服務需求日益膨脹，而民辦養老機構普遍存在管理效率低下、服務內容單一化、從業人員數量不足、專業素質欠缺等問題，完全依靠政府提供的福利事業遠遠無法滿足當代社會養老需求，中國迫切需要調整養老服務產業發展模式，鼓勵民間資本投入養老服務行業，實現養老服務市場化運作，刺激中國新的經濟增長點。

圖表1：老齡人口比重及老年撫養比（單位：萬人）

老年人口撫養比，也稱老年人口撫養系數。指某一人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。通常用百分比表示。用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。老年人口撫養比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一[6]。

計算公式為：

其中：ODR為老年人口撫養比；

P65+為65歲及65歲以上的老年人口數；

P15～64為15～64歲的勞動年齡人口數。

（二）中國城市傳統家庭養老模式正向“居家養老”模式過渡

考慮到中國經濟轉型及城鄉二元經濟模式的影響，城鄉收入差別不斷擴大，“富者愈富，窮者愈窮”的“馬太效應”日益凸顯，因此，擁有豐厚退休金、多處房產及儲蓄的城市老年居民應作為中國養老服務產業初級發展階段的主要目標群體，而這部分群體或將為中國養老產業帶來爆發式的階段性擴張，采取階段性、多層次、多元化的產業推廣計劃有助于實現養老產業的可持續發展。

圖表2：中國城鄉收入差別較大，基尼系數居高不下。

從經濟學角度來分析，居家養老幾乎是最為經濟的公共消費并充分利用社會有限資源的辦法，但“居家養老”也并非以犧牲直系親屬幸福、降低自身生活品質為代價，為解決家庭結構日益核心化與老年人家庭養老的矛盾，學界主張充分發揮社區養老助老的作用，力圖為居家養老的老年人提供全方位、差異化的服務[郭競成.居家養老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究,2010,（1）.]。目前中國城市居家養老已出現多種創新模式，如寧波市海曙區設立的“海曙模式”；杭州市上城區的“智慧養老”服務項目發放的“居家養老呼叫器”，分別提供可轉接120、119等緊急救助電話的“緊急救助功能”和包含衛生、食堂、居家服務等的“生活服務功能”，據統計，從2013年8月至2014年8月，已提供10067次服務。

三、日本養老服務產業發展經驗梳理

作為深受中國傳統儒家文化影響的東亞國家，日本也是全球老齡化率最高且速度最快的國家。面對國內嚴峻的老齡化形勢，日本政府大力扶持養老服務產業且卓有成效，諸如居家護理、養老地產、養老金融等多項養老服務新興產業發展態勢良好，其中部分產業已成為日本新的經濟增長點。具體而言，主要包括如下五方面經驗：

（一）政府大力扶持是日本養老服務產業發展的首要保證

養老服務產業服務需求靈活，發展初期風險較大但利潤較低，日本政府為扶持養老產業的發展，制定了明確的行業規范，并通過產業指導、培訓及稅收優惠等一系列措施扶持中小企業發展，促進了日本養老服務產業化及市場化。

（二）完善的養老服務法律及政策體系為養老產業提供支持

日本老齡服務產業的可持續發展離不開配套法律的支持，日本不斷改革完善法律法規。日本國會通過的相關法律包括：《高齡老人保健福利推進十年戰略計劃》、《生活保護法》、《國民健康保險法》、《老人福利法》、《國民年金法》、《護理保險法》、《社會福利師和介護福利士法》、《國民養老保險法》、《關于社會福利服務基礎結構改革》、《老年人保健法》等，切實通過法律文件維護老年人權益，為老年人居家養老服務提供全方位法律支持。

（三）建立多層次養老保險制度保證老年人消費能力

日本的養老金制度主要由公共年金制度、企業補充年金制度及個人儲蓄養老制度三大支柱組成，秉持公助、互助、自助三大原則，明確公共養老金制度的主導地位，采取全民皆年金的強制性保險措施，且引入物價浮動制度，保證了參保居民的基本養老生活水平[田香蘭.養老事業與養老產業的比較研究[J].天津大學學報,2010,（1）.]。日本法律規定老人直至65歲仍具有被雇傭權利，鼓勵老年人再就業及創業，同時實施穩健的全民公共年金制度，建立了世界上第5個護理社會保險制度。此外，日本政府還規定國內居民自40歲起須統一交納護理保險金，65歲以上且需護理照看者及40歲以上但未滿65歲的特殊疾病需看護者，均可統一享受保險。日本政府通過建立全方位多層次養老保險制度，確保老年人具備一定消費能力，刺激養老服務產業可持續發展。

（四）引入市場力量共同完善居家養老服務體系

無論是歐美國家抑或是重視家庭單位的東亞國家，“居家養老”依舊是大多數老年人傾向的養老方式，因此，大部分發達國家及地區都已建立多元化、高效率的居家養老服務體系。其中，日本的居家護理服務項目高達142種[7]，為居家老年人提供的全方位服務包括：上門服務、短期服務、長期服務、老人托管服務、保健的咨詢與指導等。居家養老的服務主體包括政府、民間組織、企業和志愿者。實行分級護理制度安排，優先滿足需要特殊照看老年人的服務需求[8]，為老人們提供了多元化、差異化居家養老服務。

（五）培育專業人才，規范職業資格制度

美國學者法利認為，社會工作從諸多職業種類中脫穎而出是鑒于社會需要受過專業培訓的人員來承擔社會服務系統，社會實踐經驗表明，幫助解決個人及社會問題的工作須由具備專業能力的、嚴格服從責任制要求的人員擔當。[9]日本政府重視養老產業的行業指導作用，先后頒布了多項法律法規對養老產業服務人員進行培訓和資格考試，養老服務產業從業人員培訓資金由政府與企業共同負擔，培育發展專業化的養老服務經營管理機構，提高從業人員專業化老年照護服務水平。

四、城市養老服務產業化的策略建議

國家“十二五”發展規劃綱要提出，中國養老產業發展模式應堅持“居家養老為主，社區機構養老為輔”，但其“居家養老”模式中政府的角色定位尚未明確指出。2013年9月13日，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，要求從投融資、稅收優惠、土地供應、人才培養、補貼支持及慈善組織等六大方面全面支持養老服務體系的發展，滿足多樣化養老服務需求，促進經濟結構轉型升級。綜合現有人口老齡化結構和區域經濟發展水平局限性等多重因素考慮，中國養老服務產業化之路可持續發展仍需多方面共同努力。

（一）政府需為養老產業提供系統性的政策支持

目前中國部分經濟發達城市已開展了各式各樣的養老服務探索，實踐經驗表明，須明確政府與市場關系，變政府直接投資管理為間接宏觀調控，設立專業的養老產業行業協會及建立科學合理的產業審核、評估和監管機制。首先，政府應制定完善的法律法規細則，明確規定養老服務領域從業人員的權利與義務，保障養老服務產業發展有法可依。其次，政府應制定配套的行業規范與認證標準，著力養老服務企業品牌化、規模化、連鎖經營。同時，研究推出養老投融資、土地供應、稅收減免、補貼支持等優惠政策，著力吸引民營機構與社區合作，為養老服務產業可持續發展提供政策支持。

（二）完善“社會保障+補充年金+商業保險”多層次的資金籌措機制

建立良好的資金籌措機制是實現養老服務產業可持續發展的重要保證。第一，以社會保險保基本，落實企業年金福利制度，充分發揮商業保險補充作用，確保養老保障機制多層次多元化，或借鑒日本“護理保險綁定醫療保險”的模式，逐步提高養老服務資金籌措水平，解決老年人養老支付能力低的問題。其次，針對65歲以上低收入及弱勢群體，可通過政府資助及民間捐贈等方式籌集養老看護費用，減輕低收入人群負擔；對參與社會養老保險的退休人員，由個人、企業、政府共同負擔醫療護理費用；對兼具商業保險與社會保險的高收入人群，由商業護理保險與社會護理保險共同負擔。

（三）“政府+社區+企業”聯合培養高質量的專業人才隊伍

目前中國在居家養老和社區看護等養老服務領域，廣泛存在著養老服務從業人員數量不足，專業護理知識匱乏、人員素質較低等諸多問題，導致中國養老服務產業發展停滯不前。因此，培養專業護理員、營養師、心理咨詢師、社會工作師、社區志愿者等專業服務人員，扶持專業的養老服務經營管理機構是發展養老服務產業的當務之急，后期可形成專業的護理培訓行業以及系列殯葬服務業等。同時，可通過發放特殊崗位補貼、提高最低收入標準、宣傳居家養老服務等多重方式，逐步充實養老服務行業隊伍。另一方面，政府可與養老企業聯合出資，建立專門針對老年人護理工作的培訓機構，開設免費的護理技能培訓班，通過考試授予合格證書，吸引下崗職工、無業人員及在崗護理人員參加培訓，不斷增強護理知識，提升護理操作技能，實現增加就業崗位與提供合格護理員的雙重目標[10]。

（四）實施“人性化、專業化、多元化、精細化”的可持續產業鏈模式

中國人口與發展中心研究員魏津生認為，目前中國養老產業仍主要局限于生活照料等功能泛化的服務行業，嚴重缺乏醫療看護、理財服務等專業老齡服務。總體而言，養老產業包括提供實物商品和提供服務兩大類。其中，實物商品包括醫療護理用品、日常生活消耗品、老年人食品等，服務類商品包括醫療看護、金融服務咨詢、老年人旅游、日托照料等。根據老年人實際服務需求，秉持“人性化、專業化、多元化、精細化”服務理念，由居家養老、社區養老和機構養老三方協力打造的養老產業鏈將逐步完善。同時，對老年健康醫療用品產業、老年食品保健產業、老年生活用品產業、老年居住建筑產業、老年復健及輔助用品產業、老年休閑及娛樂等其他上下游產業產生具有顯著的輻射帶動效應，對增加就業崗位，拉動國內消費需求，完善中國社會保障體系，激發中國新的經濟增長點具有重大的現實意義。

[1]內閣府.平成20年版高齡社會白書[M].東京:佐伯印刷株式會社,2008.

[2]鄔滄萍.社會老年學[M].北京:中國人民大學出版社,1999.

[3]國家人口發展戰略：國家人口發展戰略研究報告[M].北京:中國人口出版社,2007.

[4]魏華林,金堅強.養老大趨勢：中國養老產業發展的未來[M].北京:中信出版社,2014.

[5]陳功.我國養老方式研究[M].北京:北京大學出版社,2003.

[6]國家統計局.中國統計年鑒—2013[M].北京:中國統計出版社, 2013.

[7]郭競成.居家養老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究, 2010,（1）.

[8]田香蘭.養老事業與養老產業的比較研究[J].天津大學學報, 2010,（1）.

[9]日本健康保險組合聯合會.社會保障年鑒2008年版[M].東京:東洋經濟新報社,2008.

[10]王岱等.發達國家應對人口老齡化的對策及對我國的啟示[J].世界地理研究,2013,（3）.

[11]法利,隋玉杰譯.社會工作概論[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[12]徐祖榮.民辦養老機構發展的問題表達與策略選擇[J].武漢科技大學學報,2014,（6）.

C913.6

A

1671-5136(2014)03-0006-04

2014-09-15

本文系殷俊教授主持的教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《社會保障精算研究》（項目編號：11JJD840017）的階段性研究成果。

孔星（1990－），女，湖北仙桃人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生。