善治理論視角下的和諧警民關系構建

韓經緯

（中國刑警學院 遼寧沈陽 110035）

菲利普·萊斯禮認為“20世紀前三分之一的主角是發明，中間三分之一則是管理，而后面三分之一則是情緒——決定社會各種功能運作的人類態度，而公共關系所處理的即是人類的態度”[1]。在我國構建和諧社會的大背景下，構建和諧的社會關系是政府工作的重要任務。警民關系作為當今社會最基本的關系之一，直接體現著國家政權與人民大眾的關系，直接關系著社會經濟的穩定與發展，受到了中央領導的高度重視。2008年9月，在南京召開的全國公安廳局長座談會上，孟建柱同志首次作出“三項建設”的重大戰略決策，其中構建和諧警民關系作為重要的一項，是胡錦濤總書記科學發展觀中以人為本思想在警務工作中的重要體現。孟部長同時要求人民警察勇敢肩負起人民的囑托，堅持人民群眾的利益高于一切，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度，切實夯實公安工作的根基。

近五年來，針對“三項建設”，公安機關做了大量的相關工作：包括“三評”、“大走訪”開門評警等各種活動以及公安微博、網上問政等網上警民互動新形式，受到了人民群眾的普遍歡迎，取得了良好的社會反響。然而，在看到成績的同時，近年來頻發的警民沖突事件值得引起我們深思，如2012年9月遼寧盤錦因征地發生的警民沖突、2012年11月福建福安警車被掀翻的群體性事件等。這些事件表明，在某些地方，群眾與警察依然存在著隔閡乃至對立，涉及到個人利益時，群眾對于公權力也不再噤聲不語，警察執法的合法性受到了質疑。這些事件為我國政府構建社會主義和諧社會，構建新型和諧警民關系蒙上了陰影。

一、警民沖突之成因分析

調查表明，目前我國警民沖突的成因體現在以下四個方面：

（一）社會轉型的復雜化、社會結構的分層化。

社會轉型復雜化、社會結構分層化是警民沖突產生的根本原因。我國目前正處在劇烈的社會轉型期，區域之間差異很大。樊平認為“當代中國的區域差異，是區域間經濟發展水平和區域間社會結構的綜合差異”[2]，這表現在：

1.經濟高速增長，工業化轉變不斷進行，地域差異以及城鄉差異非常突出。2.社會各階層發育程度不一，導致社會利益結構的嚴重失衡，同時階層相對固定，階層之間流動性小。底層社會人數眾多，掌握的社會資源少，又難以向上層流動，因此易引發利益沖突。上述差異產生的根源是政府造成的，因此警民沖突乃至社會沖突本質來說是政府與民眾之間的矛盾。公安機關一定要認識到這個矛盾，同時明確自身作為社會秩序的維護者，而非社會矛盾的強制解決者才能在處理矛盾時有的放矢。正是某些地方公安機關缺乏這種認識，才會加劇警民沖突。

（二）政府公信力的缺失。

政府公信力即政府的信用與社會對政府的信任。《小康》雜志2013年“中國信用小康指數”調查顯示，雖然從2005年至2013年這9年間，政府公信力指數成逐年上升的趨勢（如表1所示），但政府信用依然排在“公眾最擔憂的信用問題”之首，參與調查的人中，63.6%的人表示出了對政府信用的擔憂[3]。公信力的喪失直接影響到政府的社會管理能力，貴州“甕安事件”就是公安機關喪失公信力從而引發大規模警民沖突的典型案例。

表1 2005-2013年度中國政府公信力指數

（三）群眾對公安工作缺乏了解。

雖然我國的法制建設取得了突出的成績，但就全國范圍來看，基層民眾的法治意識還相對薄弱。由于對法律知識的缺乏，在警察執行公務時，一些人經常提出不合理的要求，如要求查看相關案卷、要求超出量刑范圍嚴懲兇手等，如不遂愿，便引發沖突。另外，由于政府公信力的缺失和網絡謠言的興起，在不了解公安工作的情況下，公眾很難做到對警察的理解和支持。

（四）公安隊伍自身的腐敗問題，群眾“仇警”現象突出。

任何社會任何時期都避免不了腐敗問題，腐敗是政府公信力重塑的最大障礙。近些年，隨著中央反腐力度的不斷加大，一大批公安高官紛紛落馬。這既體現了中央打擊腐敗的決心，也側面反映了公安隊伍中腐敗問題的嚴重性。腐敗的表現不僅體現在貪污受賄等問題，同樣表現在警察的不作為，安徽蚌埠兩名民警的不作為就把警察推向了輿論的風口浪尖。頻出的腐敗問題造成了社會上“仇警”的不良風氣，進一步加劇了警民沖突。

二、社會治理新思路

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出要“創新社會治理體制”，這與十八大報告中“加強和創新社會管理”的表述有著明顯的區別。縱觀20世紀管理主義的興起與發展，正是沿著統治——管理——治理——善治這一脈絡來進行。創新社會治理體制的表述，與世界范圍內政府改革的趨勢不謀而合，也體現了我黨執政思維的新發展。

20世紀是管理的世紀，這表現在世界范圍內大量國家開始由傳統的政治統治轉向了政治管理，各種管理技術被運用和借鑒來幫助政府更好地處理社會矛盾和提供公共福利，管理主義的風頭一時無兩。然而，管理雖淡化了統治的單向意志性和政治目的性，但依然只屬于政府單方面的職能，在這個層面來說，管理與統治其實并無差別，社會公眾只能被動地服從。隨著時代的發展，管理的單向性越來越難以滿足人們日益蓬勃的政治參與熱情，治理理論便應運而生。

治理理論最早源自20世紀80年代初的“地方治理”和產生于80年代后期的“公司治理”運動。它提出將被管理者納入管理過程中來，強調治理主體的多元化以及各主體之間的依賴性與互動性，提出要建立自主自治的網絡體系。全球治理委員會對治理的定義最具權威性，它將治理定義為“個人與機構、官方與私人治理其共同事務的總和”。俞可平也認為治理是“公共機構和私人機構的合作”[4]。

誠然，治理理論在彌補政府失靈和市場失靈上取得了一定的成效，但任何制度都不是萬能的，相較于上述兩者，治理也會出現“失靈”。用杰索普（Jessop）的話來說，“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標所致”。[5]既然存在著治理失靈的情形，那么如何克服失靈問題以及如何發展治理理論就成為了學者們需要思索的新問題。在此基礎上，善治（good governance）理論理所當然的誕生并迅速風靡全球，成為了20世紀90年代乃至今天出現頻率最高且最為時髦的政治與管理術語之一。

簡單來說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。它是治理理論的新發展，它強調政府與公民之間的良好合作，更加看重政府與社會之間的緊密關系。它包括合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩定性、廉潔、公正等十個基本要素，范圍更加廣泛。因此，應用善治理論，將公眾納入到公安機關對社會的管理中來，不僅可以遏制目前警民沖突愈加激化的勢頭，更會對我國社會主義和諧社會的建設產生積極的促進作用。《決定》中提出的“創新社會治理體制”無疑成為了公安機關社會管理體制改革的新方向。

三、構建新型警民關系之路徑選擇

（一）完善各地社區警務建設，大力加強參與式治理力度。

社區警務是世界范圍內第四次警務革命所提出的公安機關的治理模式，也是當前在美國占主導地位的警務模式。該種模式強調社區的自治，通過授權和實行參與式管理來調動社區民眾的積極性，社區警察作為社區的領袖，引導社區民眾進行治安防范和犯罪預防。公安部于2006年10月下發的《關于實施社區和農村警務戰略的決定》更是在全國范圍內部署實施了社區和農村警務戰略。但是在這8年時間，各地的社區警務建設卻并未取得預期的效果，2006年底，我國社區民警約為13萬人[6]，社區民警與人口數之間的比重為0.10‰，而美國在1999年，社區警務警官的數量就達到了113000人[7]，警民比為0.45‰，是我國的4倍有余。導致我國社區警務建設進展過緩的原因在于社區民警待遇低、升職慢、工作負擔重且繁瑣等數方面，因此要構建新型和諧警民關系，就要提高社區民警待遇，改善其晉升途徑，用政策引導警力下沉。在警力下沉的同時，還要發揮社區民警在社區的作用，不光是處理矛盾糾紛的警官，還應是社區的領袖，發動群眾、依靠群眾，針對我國社區人員構成復雜的情況做好相關工作，讓群眾愿意參與到社區治安防范中來。

（二）持續加強公安隊伍正規化建設，重塑公安機關形象。

腐敗是影響公安機關公信力的重要因素，如前所述，公安機關的腐敗表現在貪污受賄和不作為兩個重要方面，而最遭公眾詬病的則是警察的不作為，某種意義上來說，警察的不作為所帶來的惡劣影響更甚于貪污受賄。因此，要持續加強公安隊伍的正規化建設，杜絕貪腐現象，杜絕“冷、硬、橫、推”的不良作風，讓警察牢固樹立宗旨意識，積極下到基層，貼近群眾，為群眾排憂解難，重新塑造公安機關的良好形象，重拾警民魚水情。

（三）切實加強警民雙向溝通。

“和諧警民關系的理想狀態是在警民關系的互動中達到一種相依相生、和衷共濟、合作雙贏的動態平衡狀態”[8]。要取得公眾對警務工作的支持，讓其了解乃至理解警察是非常必要的。近些年，公安機關在警民溝通方面采取了許多措施：“三訪三評”活動、法制宣傳周、警察開放日、局長接待日等傳統溝通方法以及社區QQ群、警務微博、網上公安局、網上服務大廳等現代信息手段共同打開了警民溝通的新渠道。要切實加強警民溝通，不光要開辟出上述公民反映問題的渠道，更要讓公民了解警務理念以及警務工作。在這個層面上，在美國已取得成熟經驗、在我國方興未艾的公民警校可以承擔這一任務。

對公民警校的探索實際上是以警察公共關系、社區警務等重要理論或實務為基礎展開的，其目的在于對普通民眾講解警察工作，使民眾和警察能夠友好的進行面對面思想交流，彼此間相互信任。這種新形式的探索有助于搭建警察與民眾溝通與合作的橋梁，傳播警務理念和警務文化，同時也能讓群眾了解警察的工作環境、工作方法及工作困難所在，提升群眾的社會責任感，積極鼓勵群眾參與到維護社會治安的警務活動中來。在和諧警民關系的構建研究中，“公民警校”實質上是為如何加強警民之間的有效溝通提供了新路徑，并主要側重于普通民眾在警務活動中的積極參與性。這不僅符合黨中央提出的“創新社會治理體制”的工作要求，而且對于形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局、形成“社會管理人人參與、和諧社會人人共享”的良好局面具有不可忽視的重要意義。

四、結語

警民關系是公安機關從事社會管理工作中要處理的最重要的一項公共關系。在構建社會主義和諧社會的大背景下，警民關系的和諧與否直接關系到國家與社會的穩定。近幾年中央領導也對警民關系予以了高度的重視，提出了“創新社會治理體制”這一構建新型和諧警民關系的工作新方向。在新時期，公安機關要繼續堅持公安工作群眾路線，增加與群眾的溝通交流，將公眾引導并納入到社會治理中來，從而構建起新時期新型和諧警民關系。

[1][美]菲利普·萊斯禮.公關圣經[M].石芳瑜譯,汕頭：汕頭大學出版社，2004:31.

[2]樊 平.階層結構與區域差異[J].江蘇社會科學，2007,（2）：117.

[3]鄂 璠.“兩員大將”助政府打造誠信通道[J].小康，2013，（8）：50.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：6.

[5]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風險:以經濟發展為例的論述[J].國際社會科學雜志（中文版），1999，（1）：41.

[6]徐京躍，吳 晶.我國已配備13萬名社區民警和9萬名駐村民警[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2007-01/09/content_5584776.htm.

[7][美]羅伯特·蘭沃西，尤小文譯.什么是警察——美國的經驗[M].北京：群眾出版社，2004：394.

[8]蘇 娜.和諧警民關系評價主體體系研討[J].四川警察學院學報，2011，（8）：1.