中國（上海）自由貿易試驗區產業體系探索與空間布局研究

石 崧 王周楊 石婷婷

0 引言

自由貿易區（Free Trade Zone）一般指設區國為達到特定經濟目的、通過特殊的經濟政策和手段而開辟的與其他地區隔離的特別經濟區域，涵蓋了自由港、自由區、對外貿易區、出口加工區、自由工業區、自由邊境區等多種類型的經濟區域[1]。隨著中國改革開放進程的推進，為加快融入全球經濟的步伐，我國先后設立了保稅區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區等多種形式的海關特殊監管區域。但是，與真正意義上的自由貿易區相比，在金融自由、投資自由、貨物進出自由、管理效率等方面仍然存在諸多不足[2-3]。

近年來，隨著全球貿易投資規則的變化與國內新一輪改革進程的推進，自貿區成為中國進一步融入全球經濟體系的國家戰略。2013年9月，中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“上海自貿區”）的正式掛牌成立，使之成為我國擴大開放與深化改革的重要載體。在新的國內外背景下，上海自貿區將對城市原有的產業體系與空間格局產生重要影響，有助于上海加快產業轉型升級與全球城市功能的形成。本文試圖在回顧上海自貿區的前身上海保稅區發展歷程與現狀分析的基礎上，結合對上海自貿區相關政策的解讀，對新背景下上海自貿區的產業體系與空間布局進行探索。

圖1 中國（上海）自由貿易試驗區區位圖

1 國內外背景分析

1.1 國際背景: 全球貿易投資規則重構

國際金融危機爆發后，世界經濟進入大調整、大轉型的新時期。第三次工業革命蓄勢待發，以制造智能化與服務數字化為主的技術變革促使全球生產體系重構，進而導致國際投資、國際貿易規則的變化。為適應全球生產布局重構的需要，全球貿易投資規則談判的重點正在從貿易領域轉向投資領域。以美國為主導的TPP、TTIP等貿易談判將對全球貿易格局產生重大影響，不僅直接影響亞太地區區域合作格局，而且將引發區域一體化規則的重大變化，規則從貿易、投資等領域擴展到勞工、環境等新領域，對成員國國內體制提出新的要求[4]。在全球貿易投資談判的外部壓力下，中國為了進一步融入全球經濟體系、更好地參與全球產業分工與競爭，亟需加快貿易便利化、投資自由化、金融自由化進程，實現與國際市場的接軌。同時，隨著發達國家“再工業化”進程的推進，以及中國生產成本優勢的弱化，中國一方面亟需向全球價值鏈的高附加值環節攀升，在服務領域建立起新的優勢；另一方面，需要加快企業“走出去”步伐，在全球范圍內進行產業布局。

1.2 國內背景: 改革開放進入新階段

改革開放以來，隨著市場化與全球化進程的不斷推進，經歷高速增長后的中國經濟，深層次的結構性問題日益凸顯。從產業結構看，存在工業比重偏高、制造業低端化、產能過剩、生產性服務業發展不足等問題，在全球產業分工中面臨價值鏈的“低端鎖定”。從要素市場看，土地、勞動力、資本等生產要素功能不健全，市場機制尚未能有效發揮基礎性作用。從制度環境看，在準入條件、投資領域、市場競爭、經營環境等方面，政府干預過多，政府與市場的關系仍未理順。上述發展中的問題，亟需通過深化改革釋放更多的制度紅利，加快轉變政府職能，理順市場機制，提升經濟運行效率與質量。十八屆三中全會對下一階段全面深化改革的主要任務和重大舉措進行全局性部署，對進一步深化改革與擴大開放提出了新的要求。上海自貿區成為推進新一輪改革的重要抓手，旨在加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、深化金融領域的開放創新等措施，進一步促進行政體制改革、加快要素市場改革、推動產業結構升級，打造中國經濟“升級版”。

2 上海自貿區的演變歷程回顧

上海自貿區總體范圍面積約28.78km2，涵蓋了外高橋保稅物流園區、外高橋保稅區、浦東機場綜合保稅區和洋山保稅區等4個海關特殊監管區域（圖1）。從演變歷程看，先后經歷了保稅區、保稅港區、綜合保稅區3個發展階段。

2.1 保稅區發展階段（1990—2005年）

1990年，隨著浦東開發開放進程的推進，上海在外高橋設立了我國第一個保稅區——外高橋保稅區。外高橋保稅區是浦東開發中最重要的一個標志性區域，也是當時全國開放層次最高、開放領域最廣、開放力度最大的區域之一。在發展初期，外高橋保稅區主要吸引了大量的貿易企業與出口加工企業入駐。隨著貿易量的不斷提升，加工業逐漸向電子信息、機電等高附加值產業轉型；同時跨國公司分撥中心的入駐也帶動了物流業的蓬勃發展。在運行10多年后，保稅區功能的不足開始凸現，尤其是保稅區無港口，難以滿足貨物倉儲和中轉方式日益多樣化的要求。2003年，在靠近外高橋港區附近設立我國第一個保稅物流園區——外高橋保稅物流園區。保稅物流園區與外高橋港形成“區港聯動”，區內同時享受保稅區、出口加工區的相關政策。

2.2 保稅港區發展階段（2005—2009年）

隨著國際航運業務的發展，外高橋港的水深條件無法滿足大型貨輪的運輸需求。2005年，洋山深水港正式開港，提升了上海港的樞紐地位。同時，設立第一個保稅港區——洋山保稅港區，使上海國際航運中心軟環境取得重大突破。洋山保稅港區依托洋山深水港優勢，集中了我國港口和海關特殊監管區的所有核心政策，重點發展國際中轉、國際配送、國際采購、貿易展示、保稅物流等功能，為上海建設國際航運中心奠定了重要基礎。

2.3 綜合保稅區發展階段（2009—2013年）

2009年，國務院正式批準設立上海浦東機場綜合保稅區，兼有保稅區、保稅物流園區和出口加工區的各類政策，是當時政策最優、功能最全、層次最高的海關特殊監管區，主要發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務，與其他兩港兩區形成互補錯位發展。2009年11月，上海綜合保稅區管委會成立，統一管理外高橋保稅區、浦東機場綜合保稅區、洋山保稅港區。2012年，上海綜合保稅區進出口貿易發展在全國海關特殊監管區域中保持領先，完成進出口額1130.5億美元，約占全國的18.6%；區內形成了以貿易、加工、物流三大產業為主的產業結構[5]。

盡管在基礎設施建設方面取得重要發展，但是綜合保稅區在監管體制與制度、貿易便利化、金融、航運配套服務、國際中轉樞紐功能等方面仍存在不足。具體而言，在貿易方面受到傳統監管模式的制約，貨物、服務等各類要素無法自由流動；在金融方面，貨幣無法自由兌換、金融服務業發展不足，限制了資本要素的自由流動與國際貿易、航運業的發展；在投資方面，由于受到政策法規的限制，貿易、金融、航運、專業服務等許多行業領域尚未開放，無法吸引全球要素與資源集聚。在新的全球經濟發展形勢下，“三港三區”的功能亟需提升，由傳統的綜合保稅區向真正意義上的自由貿易區轉型。

表1 2012年上海自貿區各片區產業發展經濟指標

表2 《總體方案》6大領域18項擴大開放措施的空間影響范圍分類

3 上海自貿區產業發展現狀分析與趨勢預判

3.1 發展現狀

從產業結構看，上海自貿區已形成以國際貿易、物流運輸、航運服務與加工制造為主體的產業體系。2012年，綜合保稅區企業完成經營總收入12 849.72億元，其中以國際貿易、物流運輸、航運服務等為主體的第三產業完成收入12 071.07億元，占93.9%；以制造業為主體的第二產業完成收入778.65億元，占6.1%。

從產業布局看，外高橋產業發展較為成熟，在整個上海自貿區內絕對領先，加工制造業基本集中在外高橋，貿易業和物流業分別占上海自貿區收入總額的97.3%和84.1%。洋山港的航運產業具有絕對優勢，主要以港口運輸與航運服務為主。浦東機場起步最晚，但發展迅速，主要以航空服務為主（表1）。

3.2 政策解讀

2013年9月，國務院出臺《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》[6]（以下簡稱“《總體方案》”），提出加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域的開放創新和完善法制領域的制度保障五大任務。在產業方面，選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放。在這些領域暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施（銀行業機構、信息通信服務除外），營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。

從空間層面看，《總體方案》及相關配套政策對新增產業的經營場所或服務范圍均有明確限定。本文將《總體方案》6大服務業領域的18條開放措施按照28.78 km2的試驗區范圍、上海市域范圍和不限服務范圍3種空間層次分類逐條解讀，結果顯示：“銀行服務”、“游戲機、游藝機銷售及服務”和“娛樂場所”3類限制在上海自貿區范圍內提供服務；“工程設計”、“建筑服務”和“演出經紀”3類限制在上海市域范圍內提供服務；其他12類產業不限范圍（表2）。

3.3 趨勢判斷

圖2 中國（上海）自由貿易試驗區產業體系構建

通過對目前出臺的上海自貿區相關政策進行解讀，未來上海自貿區內的產業布局主要受三重因素影響：（1）政策因素：如果政策明確規定須在圍欄區范圍內布局，或在區內能夠享受稅收優惠的行業更傾向于落戶上海自貿區；（2）區位因素：一些需要依托鄰近港口的區位便利性開展業務的行業，將更傾向入駐上海自貿區。（3）市場因素：企業綜合考慮市場前景分析、成本核算、投資產出效益等方面，選擇在上海自貿區內布局。

綜合考慮三重影響因素，上海自貿區內產業發展可能出現以下趨勢：

（1）基礎產業加速集聚

隨著上海自貿區各項政策細則的逐步實施，貿易、航運、物流等基礎產業將依托港口的區位優勢進一步加速集聚。貿易類型更趨多樣化，會出現更多的服務貿易、離岸貿易與貿易平臺，吸引更多的跨國公司分撥中心集聚。國際航運服務功能逐步提升，在港口運輸業的基礎上將出現大量的航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經紀等航運服務業。物流產業能級不斷提升，第三方物流、供應鏈管理、保稅倉儲等服務將加速發展。

（2）新興服務業不斷進入

《總體方案》中提出重點擴大6大領域服務業的開放，將會吸引一大批新的服務業企業進入自貿區。除了銀行服務、游戲機、娛樂場所等一些政策明確規定需要在自貿區范圍內設立實體機構的行業外，其他行業也可能考慮到保稅政策、區位條件、市場需求等各方面因素在自貿區內布局。例如，外資醫院在自貿區內設立可以享受設備免繳關稅政策，會更傾向于在圍欄區內布局。此外，隨著負面清單的修改，服務業的開放領域將進一步擴大，會吸引更多的新業態進入自貿區。

（3）加工制造業逐步轉移

隨著生產成本的上升與優惠政策的消失，自貿區內傳統的加工制造業企業將加快向外轉移的步伐。例如，英特爾已經將生產基地轉移至西部成都的出口加工區。從國際經驗來看，加工貿易業在一個地區的生命周期一般為10到15年，因生產成本的上升會出現企業逐步轉移的趨勢。近年來，隨著中西部發展的提速，許多地區在投資政策、生產成本等方面的優勢開始體現，將會吸引一批自貿區內的加工制造業企業轉移；而留在自貿區內的制造業企業必須加快轉型升級，向價值量高端環節攀升。

4 上海自貿區產業體系構建

根據上海自貿區產業發展目標，依托原來綜合保稅區產業發展基礎，結合產業政策導向與趨勢判斷，上海自貿區應形成由“基礎產業—新興產業—衍生產業”構成的產業體系框架。具體來說，重點發展國際貿易、航運服務、現代物流、高端制造四大基礎產業，積極培育金融服務、專業服務、社會服務、文化服務等新興產業，同時根據周邊地區區位條件、市場需求與發展基礎，加快發展配套生產性服務業、生活型服務業和配套制造業。

4.1 基礎產業

（1）國際貿易：強化國際貿易中心建設，由貨物貿易向服務貿易、離岸貿易拓展，加快貿易新業態、新模式集聚，增強貿易營運控制功能和交易定價功能。繼續推進亞太營運商計劃，加快跨國公司總部集聚。積極探索設立國際大宗商品交易和資源配置平臺，加快服務貿易發展。

（2）航運服務：完善航運服務體系，促進物流產業升級，增強全球航運資源配置能力和供應鏈整合能力。大力發展航運服務業，培育航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經紀等產業。積極發展航空總部、航空金融、航空要素交易、航空信息服務、國際維修、檢測等服務。

（3）現代物流：加快物流信息化、自動化、集成化，促進物流產業升級。積極推進高端物流貿易功能，重點發展國際貨運分撥配送、供應鏈管理、保稅倉儲等服務。

（4）高端制造：體現新產業革命發展趨勢，重點發展智能制造、數字制造、再制造等數字化和網絡化的高附加值的智能化新型工業。積極發展創新性研發中心和技術服務中心，開展產品設計、生產研發、技術創新等活動。

4.2 新興產業

（1）金融服務：以離岸金融為核心，加快金融機構集聚、金融業務創新、金融產品創新，增強金融服務功能，提升金融國際化水平。積極發展離岸銀行、大宗商品的離岸金融服務、離岸期貨、離岸再擔保、離岸出口押匯、離岸杠桿融資、離岸擔保、離岸賬戶資金托管等新型離岸金融業務；跨境人民幣結算、投融資、人民幣跨境擔保、跨境再保險等人民幣跨境業務；跨國企業財務等資產管理業務；專業金融等。

（2）專業服務：結合自貿區專業服務業開放的重點領域，培育支撐上海產業轉型升級和支撐自貿區發展的配套專業服務。重點發展船舶融資、航運保險等專業金融；海事仲裁、海事法律咨詢等航運專業法律服務等。

（3）社會服務：順應自貿區社會服務業開放的重點領域，培育發展醫療、教育等社會服務領域。重點發展需要依托大型醫療設備（保稅優勢）的醫療服務，如口腔、眼科、整形美容、血液透析等。

（4）文化服務：依托自貿區對外文化貿易基地建設以及重點的開放領域，拓展上海服務貿易的新增長領域。重點發展娛樂場所、文化展示交易平臺等服務。

4.3 衍生產業

（1）配套生產性服務業：重點發展服務于圍欄區的研發、金融服務、律師服務、人才培訓、投資管理等產業。

（2）配套生活型服務業：依托周邊城鎮，發展商業零售、餐飲住宿、文體娛樂、居民服務及其他服務業。

（3）配套制造業：依托周邊工業區，重點發展與自貿區配套的加工制造業，形成產業鏈上下游環節的分工與合作（圖2）。

5 上海自貿區產業空間布局

5.1 根據不同片區基礎, 促進產業功能集聚

3大片區應根據自身區位條件與發展基礎，有選擇地發展主導產業功能，形成產業功能相對集聚的功能區。其中，外高橋片區具有鄰近中心城的區位優勢與良好的產業基礎，應重點發展國際貿易、現代物流、金融服務、專業服務等功能，打造國際貿易與國際金融服務功能區。洋山片區應依托洋山深水港的港口優勢，重點發展國際航運物流、離岸服務、大宗商品貿易等功能，成為國際航運服務與離岸服務功能區。浦東機場片區應發揮浦東機場的空港優勢，重點發展航空服務、商務服務等功能，打造國際航空服務功能區。

5.2 提升土地利用效率, 促進存量用地調整

從上海自貿區的用地現狀看，可建設余量用地非常有限，僅為3km2。針對新產業、新業態的進入，還需要通過采取更加具有彈性的土地政策來滿足企業多元化的用地需求。在新增用地方面，積極探索土地混合使用和建筑復合利用的新模式，探索“綜合用地”分類，提高土地利用強度，最大限度地開發利用園區有限的土地資源，為新產業進入提供空間保障。在存量用地方面，需要積極推進土地的“二次開發”，加快區內存量樓宇、倉庫的改建、遺留停建項目的續建和盤活，打造一批高質量的多功能商務辦公載體。

5.3 推動區內區外聯動, 拓展產業發展空間

由于上海自貿區面積有限，無法滿足新產業進入的用地需求。因此，要加快對上海自貿區周邊地區的開發，促進區內產業的溢出效應，形成區內區外的產業聯動。外高橋片區要加快推進森蘭區域開發，引導企業區內注冊、區外辦公，探索展示交易的“前店后庫”模式。洋山片區要加強與臨港地區的聯動發展，依托臨港地區拓展航運服務、服務貿易、海洋經濟、高端制造等功能。浦東機場片區要增強與周邊國際旅游度假區的聯動發展，在強化國際航空服務功能的同時，拓展高端商業、旅游、文化服務等功能。同時，還要加快區內加工制造企業低附加值環節的轉移，在區內區外形成合理的產業鏈分工。

6 結語

上海自貿區的設立是我國適應經濟全球化新形勢的重要戰略舉措。自貿區戰略的實施有利于擴大產業開放領域，特別是服務業領域的開放能夠加快城市功能向服務經濟轉型；金融、貿易、航運等生產性服務業的發展，有利于上海加快“四個中心”建設，提升全球資源配置能力。本文根據上海自貿區產業發展目標，依托原來綜合保稅區產業發展基礎，認為上海自貿區應重點發展國際貿易、航運服務、現代物流、高端制造4大基礎產業，積極培育金融服務、專業服務、社會服務、文化服務等新興產業，同時要加快發展周邊配套產業。在產業空間布局上，3大片區應根據自身區位條件與發展基礎，有選擇地發展主導產業功能。土地緊缺是自貿區發展的最大瓶頸，因此需要采取更具彈性的土地政策，提升土地利用效率，促進存量用地調整，為產業發展提供空間保障。同時，還要加快上海自貿區周邊地區的開發，促進區內產業的溢出效應，提升對區域發展的輻射力。

References

[1]成思危. 從保稅區到自由貿易區：中國保稅區的改革與發展[M]. 北京：經濟科學出版社， 2003.CHENG Siwei. From Bonded Zone to Free Trade Zone：The Reform and Development of Bonded Zone in China [M]. Beijing：Economic Science Press，2003.

[2]楊新華. 區域經濟學視角下的中國保稅區[M]. 北京：經濟科學出版社，2008.YANG Xinhua. The Bonded Zone in China in the Perspective of Regional Economy[M]. Beijing：Economic Science Press，2008.

[3]陳志龍等. 保稅區改革與上海的戰略選擇 [M]. 北京：經濟科學出版社，2004.CHEN Zhilong，et al. The Reform of Bonded Zone and the Strategic Choice of Shanghai[M].Beijing： Economic Science Press，2004.

[4]袁志剛. 中國（上海）自由貿易試驗區新戰略研究[M]. 上海：格致出版社，2013.YUAN Zhigang. The Research on New Strategy of China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone [M].Shanghai：Gezhi Press，2013.

[5]上海綜合保稅區管理委員會. 上海綜合保稅區經濟發展統計公報[R]. 2012.Shanghai Free Trade Zone Administrative Committee. Statistical Report of Economic Development in Shanghai Free Trade Zone，2012.

[6]國務院. 中國（上海）自由貿易試驗區總體方案[R]. 2013.State Council. The Framework Plan for the China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone[R]. 2013.