轉型發展期城市規劃市場適應性探討——以中國（上海）自由貿易試驗區規劃為例

沈果毅 劉旭輝 蔣姣龍

1 研究背景

改革開放以來，我國的經濟社會經歷了飛速的發展，而近幾年，隨著全球經濟格局的調整，以及隨著資源問題、環境問題的日益凸顯，我們的城市和社會面臨諸多挑戰，亟需轉變發展方式和發展路徑。“轉型”成為我國近階段城市社會發展的關鍵詞。

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”）正式掛牌成立。自貿試驗區是我國進一步深化改革、擴大開放的國家戰略，是適應世界經濟產業格局調整、打造中國經濟升級版的重大舉措。自貿試驗區為我國經濟轉型發展提供了試驗田，也為社會轉型、制度建設提供了試驗田，以形成“可復制、可推廣”的經驗。

城市規劃在過去幾十年的發展中，編制技術和管理手段也日漸成熟，對土地資源利用和城市空間安排起到了有效的指導作用。但在規劃實踐中，規劃對于土地相對剛性的控制與復雜多變的市場需求尚存在一定的矛盾，使規劃管理存在一定的困境。在轉型發展的背景下，城市規劃應積極研究，加強規劃的適應性。規劃作為土地資源配置的重要手段，作為政府職能之一，應進一步思考其在城市發展中的角色和定位，積極創新，這也是城市規劃學科本身發展的需要。以自貿試驗區建設為契機，協調政府和市場的關系，協調目標和過程的關系，探索規劃編制與管理方法的創新，為新時期規劃的發展提供借鑒。

1.1 協調政府和市場的關系

作為政府管理土地開發的主要手段，城市規劃對于有效和高效利用城市土地發揮了重要的指導和協調作用。在當前的規劃中，既有規劃對于土地的使用提出了非常明確的要求，包括用地性質、開發容量、空間關系等等，這種政府行為與土地開發中實際的市場需求難以完全吻合。尤其是對于公共設施用地，其土地使用種類繁多，類型多樣，盡管有前期的研究，規劃仍然難以準確預定最符合發展需要和市場需求的用地類型。而在實際的規劃編制和管理中，明確的用地類型是規劃成果的核心內容之一，這使得在后續的開發中，經常會遇到需要重新調整規劃的尷尬。這種矛盾在經營性用地的開發中尤為明顯。因此，當前的規劃體系盡管很好地體現了規劃和土地開發的計劃性和有序性，但在與市場銜接、體現市場的靈活性方面還需進一步研究完善。

在快速城市化的今天，城市化已經替代消費品需求成為拉動城市經濟發展的主要動力（周振華，2001），城市發展面臨更多的不確定性因素，市場對城市發展的作用明顯增強。十八大報告明確指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”這為經濟體制深化改革指明了方向。政府和市場的關系決定著市場經濟體制的基本走向和運行質量。發展社會主義市場經濟，關鍵是尋求政府行為和市場功能的最佳結合點。城市規劃工作也是如此。

1.2 協調目標和過程的關系

當前規劃編制均基于對地區歷史和現狀的分析，以及對未來發展的預判。但是隨著社會、經濟、科技的快速發展，地區未來的發展越來越難以準確判定，尤其是市場經濟主導趨勢強化的背景下，發展需求更加變化莫測，規劃對于未來發展目標的把控缺乏足夠的科學依據和技術支撐。

控制性詳細規劃（簡稱“控規”）是指導城市開發建設最直接的法定依據，控規中用地性質、開發強度、建筑密度、建筑高度等主要技術指標的確定往往帶有很強的“自上而下”的計劃經濟痕跡，規定過于剛性，實施過程中通過市場反饋“自下而上”修正的程序又往往非常繁復。當前，各地頻繁發生的控規調整工作，如控規的修編、整合及指標調整等，已經引起越來越多的關注[1]。控規指標調整要求的出現，體現出市場經濟條件下城市建設的不確定性和以終極藍圖式的規劃理想之間的矛盾，是市場經濟條件下“自下而上”的城市開發建設活動對建設控制管理的反饋[2]。

在自貿試驗區先行先試建設背景下，上述兩方面的問題尤為突出。根據對現狀自貿試驗區內企業發展需求的調研，更多的企業訴求體現在對規劃的調整上。這些需求中，希望改變控規中土地使用性質占多數，其中的大多數訴求為希望由原來的單一性質用地改為復合用地，僅有少部分企業希望規劃完全改變原來的用地性質，由控規中的工業用地調整為公共設施用地。當然，結合用地性質調整，也提出了規劃指標（開發強度等）相應調整的訴求。同時，這些訴求也在不斷地變化過程中。現狀調研說明，規劃的確定性難以涵蓋發展的不確定性，既有控規對今后自貿試驗區的發展尚存在一定的不適應性，造成規劃在地區實際發展過程中除指導作用之外，相對于地塊的合理發展要求存在一定的束縛。

歸根結底，上述規劃中的問題可以歸結為規劃的剛性和彈性協調的問題。作為政府職能之一，規劃應該管控什么，應該管控多少，是我們當前亟需進一步深入研究的問題。在經濟高速發展時期，規劃的彈性和剛性同樣重要[3]。在當前工作中，規劃往往剛性有余，彈性不足，致使在快速變化的市場環境下缺乏適應性，尤其對于自貿試驗區背景下的規劃管控，更是如此。如何在保障規劃剛性控制的基礎上，增強規劃的彈性，成為當前工作的重要問題。

2 相關規劃理論與實踐借鑒

2.1 彈性城市與彈性規劃

彈性概念最早起源于生態學，由美國學者Hol-ling提出，隨后不同的學科開始介入研究。不同學科的學者均認為，彈性最基本的含義是系統所擁有化解外來沖擊、并在危機出現仍能維持其主要功能運轉的能力。彈性理論與城市系統相結合后，開拓了城市學研究的內容與視野。Alberti等將彈性城市定義為：城市一系列結構和過程變化重組之前，所能夠吸收與化解變化的能力與程度。彈性聯盟指出彈性城市研究有4個優先領域，從生態、工程、經濟和社會等維度強調了彈性城市建設中的不同側面[4]。

為了應對社會經濟發展的不確定性，早在20世紀60年代就開始有學者探討具有彈性的規劃理念與理想模型，到了20世紀90年代，“彈性規劃”這一術語開始出現，相關的研究主要涉及一些具體的規劃應用技術，如Wallace Mike 提出應用多目標決策模型的彈性規劃方法，Randall G.Holcombe等人提出土地混合利用的彈性規劃技術，David Listokin提出轉換土地利用分區方式與建立決策單元的彈性控制方法等[5]。

國內彈性規劃的研究自上世紀90年代開始，涵蓋了宏觀和微觀層面。包括總體規劃中對人口預測、用地布局預留彈性的研究和策略，以及詳細規劃中彈性控制的研究。其中由于控規是直接指導建設的法定規劃，關于彈性規劃的研究更多地聚焦于控規的彈性研究。從內容上講，包括以下幾個方面。

2.1.1 用地規劃的彈性

鄧毛穎、蔣萬芳提出，應在用地規劃中在國標九大類用地外，增加“機動用地”類別，規定幾種可能用途，使城市規劃管理在一定范圍內有一定選擇余地，并深化針對性的土地兼容性和替代性要求[6]；盛科榮、王海也提出在國家標準的用地類別之外增加一類“活性用地”，具體來說，在城市建設用地的規劃布局中，對城市局部用地性質不按照國標中的某一項具體建設用地進行唯一決定論，而是建議一系列用地性質的選擇范圍，對城市局部用地性質進行待定性控制[7]；胡健、王雷同樣提出在土地利用規劃中預留“活性用地”、土地利用分區中引入“彈性控制區”概念[8]；張泉提出，對規劃的確定性和適應性應當針對當地發展需求和規劃管理特點把握好合適的分寸，對重要公共利益和確定性內容應努力細分，以利加強剛性控制；對市場性和非確定性內容，類別細分則宜適度，以加強地塊兼容性和彈性引導，使規劃更加適應市場變化[9]；沈德熙提出將用地性質、開發強度等作為規定性指標，并經多方討論后有一定的調整余地，適當降低地塊控制內容的剛性[10]；王瀟文借鑒新加坡白地概念，建議在城市用地分類中單獨增加一類“混合用地”，包含若干種以上的經濟活動[11]。

2.1.2 規劃控制指標的彈性

在已有的研究和已實施的規劃實踐中，指標彈性主要有兩個方面：一方面，針對某些用地，規劃提出了開發強度的上限和下限的區間值，以提高土地利用效率；另一方面，“容積率獎勵、開發權轉讓”也是保持規劃指標彈性的方法之一。

葉得富、李國欽提出“環境容量控制——總量平衡，動態調整”的理念，以鄰里單元作為規劃總量剛性控制的單位，而對其中細分的管理單元，指標可以進行調整，以此逐級控制，總量平衡，指導城市健康發展[12]。

此外，還有專家提出通過經濟測算反饋修訂規劃控制指標，以保證規劃指標的動態合理性[6]；建立控規指標調整的市場信息反饋機制，對控規指標調整工作進行監測、統計、預警、反思、檢討[13]。

2.1.3 規劃編制和管理方式的彈性

對于規劃編制和管理方式，更多專家學者注重規劃的動態過程，以保證規劃的彈性合理。強調動態規劃，將控規由“終極藍圖”式的規劃調整為“過程規劃”[3]，在控規方案中增加實施評價篇章，便于定期評估，反饋修正，以增強規劃的適應性[14]。

表1 香港分區計劃大綱注釋文件舉例

2.2 國內外先進規劃編制和管理經驗借鑒

2.2.1 新加坡：為新區開發提供混合使用的“白地”

新加坡在功能混合方面作了大量探索。新加坡市區重建局（URA）于1995年提出“白地”（White Site）的概念。“白地”允許開發商在不突破建筑總量且滿足政府要求的基本配置的情況下自行決定其余建筑面積的用途。這種規劃管理方式更貼近市場，提高了土地用途適合市場發展的靈活性。

“白地”具有很強的土地兼容性。在“白地”里核心是“白色成分”，它是指“白地”內可用于其他用途開發的用地性質和用地比例。在2003年總體規劃中又將“商業白地”可兼容的土地擴大到更廣，一些無污染的環保工業和對環境沒有影響的建筑都納入了范圍[11]。新加坡的土地資源十分緊缺，土地利用的彈性控制使有限的城市建設用地得到了高效的利用。

2.2.2 美國：工業用地再開發的“棕地”

在美國，“棕地”（Brown field）是指已開發、利用過并已廢棄的土地，工業因城市產業結構調整后退二進三，早期的城市工業區開始衰退并失去利用價值，這些“棕地”造成了土地閑置、社區衰退、空間環境品質下降等不良影響。將這些“棕地”進行治理改善，用于城市的再開發，是實現城市可持續發展的手段。這種再開發未來具有多種土地使用的可能。“棕地”具有多種可能的開發方向：零售商業區、住宅區、輕型無污染工業區、辦公區、交通樞紐站、公園、廣場、展覽館、學校等等多種用途，以達到再生循環使用[11]。

2.2.3 日本：混合屬性突出的用地分類

日本1919年老版《都市計劃法》確立了“土地使用分區”居住、商業、工業3大類用地框架，隨著城鎮化和產業結構的升級逐步細化為12小類用地。

日本的用地分類并不強調用地功能的單一屬性，而是注重多重屬性混合兼容，突出對市場經濟體制下土地使用復合性、多樣性的靈活應對。“土地使用分區”12類地類可大致歸為“專用區”、“一般區”、“準用區”3種類別，其中，“專用區”與“一般區”都是以某種用地功能為主導，但兼容度（用途與規模）不同，“準用區”則指用地功能純度最低、融合度最高的地類，包括與商業服務設施混合的沿街“準居住區”，以及輕工業、居住、商業廣泛混合利用的“準工業區”。同時，在國家統一的用地分類標準和兼容性控制通則的基礎上，日本的地方政府有著較大的自主權，可以制定符合自身實際的“建筑用途兼容控制導則”作為補充，并且可以在不違背城市規劃整體意圖的前提下調整用途區劃中的控制指標，進一步增強了自上而下多層級規劃體系的開放性與彈性[15]。

圖1 自貿試驗區區位關系圖

2.2.4 香港：土地用途與功能業態相結合

香港在法定圖則中對土地使用兼容性進行規定，共分18大類概括用途，包括住宅用途、商業用途、工業用途、其他特定用途及裝置、康樂及消閑、教育、醫療設施、政府用途、社會／小區／機構用途、宗教用途等等。將土地用途與建筑功能業態想對應，進行細分（功能業態接近100種），就某項概括用途批給規劃許可后，歸入該項概括用途下的所有功能業態均可以互相轉換，無須再提交規劃申請。并用兩欄作詳細的規定：第一欄是通常允許的用途（Uses Always Permitted）；第二類是須先向城市規劃委員會申請、可能在有附帶條件或無附帶條件下獲準用途（表1）。18類用途只是代表規劃的意向用途，而不是具體的唯一的功能業態。2002 年底香港規劃署在修訂法定圖則注釋總表的工作中，建議在“其他指定用途”中推行“混合用途”地帶的概念，取代原來的“商業/住宅”地帶，以配合不斷轉變的市場需求[11]。

2.2.5 深圳：城市彈性規劃

深圳在城市發展過程中，在不同層次的規劃中都注重彈性規劃的思想落實。總體規劃確定的組團式空間結構以及后來的“網絡+組團”空間結構、詳細規劃中工業區均質方格網結構與標準化工業建筑群，都為空間發展提供了很強的適應性。

在規劃法規與標準方面，深圳《法定圖則編制技術規定》通過規定土地利用的相容性來實現規劃的彈性——即為每塊用地在功能設置上提供多種可能，開發者通過一系列行政審批程序申請與用地性質相容的用地功能或開發項目。在容積率控制方面，《深圳市建筑設計技術經濟指標計算規定》給出了調整與獎勵容積率的辦法，新版的《法定圖則編制技術規定》也在開發強度這一控制內容中加入了“開發獎勵”這一規定性條目，實現彈性控制[16]。

上述實踐在城市規劃的彈性方面都做出了很多的探討，尤其在用地的混合使用和兼容性上積累了豐富的經驗，對于市場經濟環境下自貿試驗區的規劃管理提供了很好的借鑒。

3 自貿試驗區規劃導向及主要構想

自貿試驗區總用地面積約28.78km2，按照區位關系，可分為自貿試驗區（外高橋）、自貿試驗區（洋山）、自貿試驗區（浦東機場）3個片區。在已編制的《中國（上海）自由貿易試驗區結構規劃》中，從宏觀和微觀層面都力圖增強規劃的適應性，以應對未來自貿試驗區的發展需求（圖1）。

3.1 總體規劃導向

3.1.1 區域統籌

自貿試驗區是城市中的特殊功能區。自貿試驗區成為帶動地區發展的重要引擎，周邊城區為自貿試驗區提供更多更好的服務支撐。規劃注重自貿試驗區與周邊地區功能互動，實現聯動發展。

規劃加強“港”（外高橋保稅港、浦東空港、洋山深水港）、“區”（自貿試驗區）、“城”（城區）聯動，使海港、空港與自貿試驗區緊密銜接，區域整體統籌服務功能，提供基礎設施保障。

3.1.2 多規合一

在自貿試驗區成立之初，由產業發展、城市規劃、土地政策以及環境保護等多個專項的相關部門同步開展研究，規劃編制過程中，加強與其他學科的融合，相互銜接、支撐，形成多規合一的規劃成果。

3.1.3 以人為本

以自貿試驗區現狀實際發展需求為規劃依據，深入調研，充分尊重自貿試驗區企業和就業人員的需求，在符合海關特殊監管模式的前提下盡可能提升自貿試驗區內公共服務水平，并考慮未來的發展方向預留一定的公共服務和市政基礎設施空間。

3.1.4 市場引導

緊密圍繞自貿試驗區的發展定位，妥善處理規劃管控和市場配置的關系，進一步研究和明確政府的主要職責，加強市場引導，盤活存量，優化布局，充分挖掘土地開發的潛力，提高土地使用效率。

3.2 規劃主要構想

對自貿試驗區而言，由“綜合保稅區”到“自貿試驗區”這一華麗轉身，使28.78km2土地面臨著更多的機遇和挑戰。六大領域的開放將成為自貿試驗區的主體功能，自貿試驗區面對的市場將更加多元化、動態化，在自貿試驗區開發建設中將發揮更大的主導作用。同時，自貿試驗區肩負著試驗田的功能，為改革、創新提供了契機。

自貿試驗區規劃在理念上，嘗試轉變計劃經濟時期的剛性工作思路，探索能夠靈活適應市場的彈性方法，以充分利用資源、服務市場引導為目標，創新規劃理念，在嚴格控制敏感要素的基礎上，提高土地適應性和兼容性。

自貿試驗區規劃的核心思想和技術關鍵是形成“剛性控制+彈性控制相結合”的規劃管控體系，為自貿試驗區發展提供支撐。城市規劃作為政府的重要職能之一，要有底線思維、也要有績效思維，同時也應做到“到位不越位”。

3.2.1 把握底線，保障公平

自貿試驗區資源要素高度聚集，極具流動性，易受市場環境影響，政府很難精確預測未來的發展。因此，城市規劃作為政府的重要公共職能之一，需要更好地在自貿試驗區的空間與產業發展過程中承擔起輔助和支撐作用，在保障效率與公平的基礎上實現健康發展。

從政府職能來講，其核心職責是要維護公共利益，保障公平，提升服務和環境水平。從自貿試驗區的實際需求看，規劃需要保障的底線包括兩個方面：基礎設施保障、空間環境提升。在交通、市政、公共服務設施的空間落地、生態發展、綠化環境提升等方面做到維護公共利益，體現社會公平。把基礎設施、綠化生態環境等內容作為剛性要素嚴格控制，保障自貿試驗區的建設水平和發展環境。

3.2.2 加強彈性，提高效率

規劃注重績效思維，積極適應市場需求，加快自貿試驗區（外高橋）的土地二次開發，促進資源的合理配置，推動存量低效工業用地轉型發展，盡可能實現城市開發效率最大化。加強自貿試驗區規劃的彈性，主要有3個方面的策略：

（1）用地復合

改變精確到地塊的規劃管控方式，提出功能分區的概念，對土地資源進行劃分。按照區位、設施條件、發展基礎等因素，形成服務分區、綜合分區、物流分區3類功能分區，改變既有規劃單一用地性質的規劃管控方式，分別以公共服務設施、工業以及倉儲物流3個大類用地為主導功能，進一步提高用地兼容性，促進土地混合使用、建筑復合利用。同時借鑒“負面清單”的管理方式，對不適合發展的功能進行限定，提高土地使用的質量和效益。

（2）彈性管控

按照彈性規劃的思路，在明確用地開發建設底線要求的基礎上，給予地塊空間管控一定的彈性，重點對地塊的開發強度、建筑高度、開敞空間，以及空間形態進行彈性引導。例如，在新建區域控制開發強度的上限和下限，其中下限主要是從土地的集約性考慮，希望盡可能增加用地的使用效率；上限主要從環境和交通承載力考慮；在改造區域結合市政、交通、公共服務設施、綠地廣場等公益性設施的落實，以及節能減排改善的措施，對地塊二次開發在開發強度方面給予適度補償和獎勵，并在土地、稅收等方面提出相應鼓勵政策。

（3）組團平衡

為便于管理和規劃落實，將自貿試驗區劃分組團，每個組團規模為4—6個街坊，把組團作為指標平衡、設施落地、規劃管理的基本單位，并作為控制性詳細規劃修改的基本單位。按照規劃方案，明確每個組團的主導功能，對每個組團的開發容量、設施布局、公共空間等內容提出底線控制和彈性引導要求，并允許部分規劃指標以及設施配置在組團范圍內平衡。通過組團的劃分，保障規劃落地，并增加規劃調整、規劃實施的靈活性。

4 自貿試驗區結構規劃:以自貿試驗區（外高橋）為例

在上述思想指導下，《中國（上海）自由貿易試驗區結構規劃》對自貿試驗區的發展思路進行了梳理，著重對下階段控制性詳細規劃的編制方法、編制內容進行指導。

在各個片區中，自貿試驗區（外高橋）位于上海市東北部，面積約11km2，是3個片區中面積最大、發展基礎最好、問題最為復雜的片區。規劃是以存量更新為主，新建為輔（圖2）。

4.1 功能定位和區域關系

自貿試驗區（外高橋）功能定位：國際貿易服務和金融功能服務區、現代物流服務功能區。以物流服務、服務貿易為主導，兼顧先進制造業的發展，打造國際貿易、中轉配送、轉口貿易、出口加工、保稅倉儲等功能。近期內是上海自貿試驗區核心功能的載體和管理運營中心，遠期逐步成為國際貿易服務和金融功能服務區、現代物流服務功能區。

區域關系上，自貿試驗區（外高橋）將逐步融入上海市北部地區尤其是浦東新區北部城區功能。以自貿試驗區（外高橋）為核心，加強與西側森蘭地區的聯動，建設國際貿易城，放大自貿試驗區（外高橋）的輻射效應。

4.2 功能分區

自貿試驗區（外高橋）劃分為3大功能分區，并根據不同兼容程度，對綜合分區、物流分區進一步細分（圖3）。

Ⅰ類分區：服務分區。形成金融、貿易、商業相對集聚的區域，重點發展總部經濟、金融服務、國際貿易等功能業態。通過改造升級和新建等方式，打造相對集聚的金融、總部、貿易功能區。

Ⅱ類分區：綜合分區。綜合布置公共設施、工業等用地，重點發展服務外包、高端制造、生產性服務業等功能業態。按照兼容程度的不同，又細分為Ⅱ-1類分區、Ⅱ-2類分區。關注產業的經濟績效最大化，鼓勵產業本身的轉型升級以及土地利用集約化與立體化，關注實現單位土地產出效益的最大化。

Ⅲ類分區：物流分區。重點發展國際采購分撥、供應鏈管理、現代專業物流等功能業態。按照兼容程度的不同，又細分為Ⅲ-1類分區、Ⅲ-2類分區。

對各分區的用地兼容性提出要求，如表2所示。

4.3 開發強度

通過用地績效評估和交通影響評估對自貿試驗區（外高橋）的開發總量進行總體控制，按照區位條件和主導功能的差異確定開發強度分區并落實至組團。對于占自貿試驗區（外高橋）大部分范圍的二次開發區域，采取以組團或街坊開發總量控制為主、地塊開發強度控制為輔的雙調控途徑，達到剛性與彈性相結合的控制目標，為低效存量建設用地符合規劃導向的轉型開發提供了一定的空間保障（圖4）。

圖2 自貿試驗區（外高橋）區域功能關系

圖3 自貿試驗區（外高橋）功能分區圖

圖4 街坊開發示意圖

表2 用地兼容性一覽表

4.4 設施配置

自貿試驗區（外高橋）內設施配置主要包括公共設施、交通設施以及市政設施。轉型發展的趨勢要求區內的設施規模和門類都需作相應的調整，并留足彈性，既不盲目增設擴建，也要為未來不可預見的需求保留建設的空間或途徑。

根據自貿試驗區轉型發展的需求和海關特殊監管的有關規定，將自貿試驗區內公共設施分為3類：（1）與產業發展類型相適應的公共服務設施；（2）以服務自貿試驗區內公司企業及人員為主的公共服務設施；（3）加強區—城聯動以吸引自貿試驗區外部城市功能延伸的公共服務設施。規劃主要對后兩類設施配置提出要求。

依據自貿試驗區人口崗位預測，規劃提出新增公交換乘樞紐、公交首末站、公共停車場等配置要求。規劃根據自貿試驗區業態的調整，在完善原有市政基礎設施的基礎上設置市政設施備用地，為今后發展預留彈性。對于新開發地區的設施配置落實至街坊乃至地塊，對于存量建設用地二次開發地區的設施配置落實至組團，并在布局上給予引導，但不強制落實至地塊。在規劃實施過程中，根據市場開發的實際情況，在有二次開發意愿的地塊中重點安排配置相關設施，并根據落實情況做相應的獎勵或補償（圖5-圖7）。

4.5 空間環境

自貿試驗區（外高橋）現狀用地多為工業倉儲用地，整體環境不甚理想，轉型過程中產業結構和就業人員結構的變化都對環境品質提出了更高的要求。規劃一方面劃定重點環境提升區，通過城市設計細化環境改善要求，一方面挖掘潛力新增小型綠地廣場，滿足就業人員公共交往的需求。按照未來人口規模，提出總體綠地規模，完善綠化網絡，并對各組團內部綠地提出指標要求。規劃新增綠地分為兩類，即獨立公共綠地（新開發用地為主）和開放的附屬綠地（改造用地為主）。按照規劃布局引導，鼓勵有二次開發意愿的地塊提供開放的附屬綠地，積少成多，積點成網，提升整體環境品質（圖8-圖9）。

圖5 自貿試驗區（外高橋）公共設施布局圖

圖6 自貿試驗區（外高橋）交通設施布局建議

圖7 自貿試驗區（外高橋）市政設施規劃圖

圖8 自貿試驗區（外高橋）綠地布局圖

圖9 自貿試驗區（外高橋）重點環境提升區劃分示意圖

圖10 自貿試驗區（外高橋）組團劃分圖

4.6 組團劃分

自貿試驗區（外高橋）共劃分為27個組團。將功能分區、開發強度、設施配置等規劃要求在各個組團進行落實。根據組團內各地塊再開發條件的成熟情況，對規劃目標予以落地（圖10）。

表3 自貿試驗區（外高橋）組團規劃內容匯總示例

5 對其他地區的借鑒意義

經過十幾年的高速增長，上海市域建設用地緊張、結構不合理已經成為城市功能完善的主要瓶頸，土地緊約束背景下已啟動修編的新一輪城市總體規劃明確提出“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的基本要求，實現建設用地“零增長”的目標，上海的大部分產業區和老城區都不斷提出自下而上的轉型發展訴求，城市更新將成為未來城市可持續發展的主要途徑。

自貿試驗區彈性規劃的理念對市場條件下規劃的適應性做出了一定的探討，上述規劃理念和規劃方法，將試驗于市場環境下自貿試驗區的轉型發展過程中。同時，自貿試驗區規劃的理念和方法也可以在更多的城市區域借鑒和應用。盡管市場訴求和復雜程度會因時而異、因地而異，自貿區規劃的具體方法不一定具有普適性，但是規劃的理念可以在更多具有迫切轉型需求的產業區復制推廣，可以是整體轉型開發的吳淞、桃浦地區，亦或是循序漸進自我完善的金橋、漕河涇地區，進而延伸至需求更加復雜多元的老城區，積累經驗，不斷完善。

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