自貿區產業外溢背景下的上海浦東新區空間對接研究*

趙 波

0 引言

2013年8月，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“上海自貿區”）。建設上海自貿試驗區，是順應全球經貿發展新趨勢、實行更加積極主動開放戰略的一項重大舉措。

試點一年來，上海自貿區建設全面推開，開局良好，運行有序，制度框架基本建立。同時，自貿區在產業和政策上的溢出效應逐漸顯現。地區層面，一些服務貿易企業在區內注冊后，在區外運營；區域層面，臨近的浙江、江蘇等地采取積極舉措，著力進行產業對接。

浦東新區作為上海自貿區的區域隸屬地，是上海自貿區的第一輻射區，如何打造產業外溢承接載體，對接上海自貿區，促進上海自貿區內外聯動，成為浦東新區下一步發展的重要課題。

1 相關研究述評

所謂溢出效應（Spillover Effect），是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生的影響。簡而言之，就是某項活動要有外部收益，而且是活動的主體得不到的收益。

圖1 自貿試驗區發展歷程圖資料來源：浦東新區規劃設計院自貿區研究課題。

圖2 自貿試驗區范圍示意圖資料來源：浦東新區規劃設計院自貿區研究課題。

自貿區溢出效應包括多種要素，如產業溢出、就業溢出、稅收溢出、技術溢出和信息溢出等，本文主要探討產業溢出。從產業鏈角度出發，隨著自貿區主導產業中的下游（或上游）企業進入，一大批與先期進入企業有著密切產業關聯效應的上游（或下游）企業跟隨進入。與此同時，由于自貿區與口岸無縫對接，區內相對區外政策較為優惠，所以土地價格遠高于區外。因此，自貿區主導產業鏈上對時效性要求不高，且不需要保稅的企業紛紛選擇聚集在土地價格較低的區外，區外自然成為自由貿易區主導產業的配套產業區 。

從企業價值鏈角度出發，隨著制造業技術的進步和產品檔次的提高，物質消耗在生產環節中的比例將越來越小，而深加工、精加工以及相應的設計、運輸、包裝、儲存、廣告宣傳和售后服務等環節將增多，產品的附加值也將隨之增大。這些擴展的環節會使原有內置于制造業產業鏈中的服務活動通過專業化分工逐步外化，形成生產性服務業的需求體系。區外的生產性服務業將大量聚集，以支撐區內生產企業提升效率。

上海自貿區總體方案中提到，“逐步拓展實施范圍和試點政策范圍，形成與上海國際經濟、金融、貿易、航運中心建設的聯動機制”，“加強對試驗區內企業在區外經營活動全過程的跟蹤、管理和監督”，“試驗區內企業原則上不受地域限制，可到區外再投資或開展業務”，“探索構建相對獨立的以貿易便利化為主的貨物貿易區域和以擴大服務領域開發為主的服務貿易區域”，“深化功能拓展，在嚴格執行貨物進出口稅收政策的前提下，允許在特定區域設立保稅展示交易平臺”等條款，都為設立新的服務貿易區域提供了政策依據。

上海自貿區批復后，全國各地，尤其是上海周邊城市，紛紛開展對上海自貿區溢出效應的研究。南京海關已經啟動了應對上海自貿區的課題，該課題重點研究現有的海關特殊監管區和上海的離岸貿易、國內貿易如何更好地相對接，在保稅物流上有所發展。江蘇省社科院、江蘇省商務廳和南京大學聯合發布了《上海自貿區的建立對江蘇的影響及應對策略》的調研報告。張漢東[1]提出，自貿區對其周邊的地區有著輻射和虹吸雙重效應，對于緊鄰上海的浙江來說，機遇與挑戰并存；王海梅[2]認為上海自貿區的設立給全國尤其是江蘇帶來了深刻而長遠的影響，江蘇應很好地對接上海自貿區，取得更大的溢出效應。

2 自貿試驗區發展概況

2.1 區內產業發展情況

2013年9月27日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》。根據該試驗區實施范圍涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅區物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區4個海關特殊監管區域，占地約28km2（圖1，圖2）。

截至2014年6月底，試驗區累計新設企業10 445家，新設外資企業1 245家。服務類企業發展迅速，已有多家金融機構持牌入住，另有多家無需金融牌照的金融信息服務、資產管理機構入駐；以微軟、索尼、任天堂為代表的外資娛樂產業巨頭，以及眾多外資工程設計、商業保理企業也已落地；上海自貿區的法庭、派駐檢察室、質監局自貿區分區等管理機構陸續成立①①資料來源：上海自由貿易試驗區官方網站。。

2.2 區外產業溢出情況

上海自貿區內快速發展的同時，對區外的溢出效應也逐漸顯現。與WTO主要著眼于貨物貿易不同，“擴大服務業開放、促進服務貿易”是上海自貿區的重要任務。方案提出，選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放，營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。從服務業的特點來看，其市場范圍很難用“封關”的措施來加以限制。上海自貿區在市場和空間的擴散效應不可能僅僅限于28km2范圍之內，而會在全市范圍甚至更大的范圍內進行擴散[3]。

經梳理，上海自貿區范圍內控規均已批復，用地以工業用地和倉儲物流用地為主，大部分土地已經使用，這決定了該范圍主要承載貨物貿易功能，對服務貿易功能的承載能力有限。試點半年來，一部分服務貿易的功能已經外溢，尤以商品保稅展示功能為代表。例如，外高橋集團在區外“森蘭商都”打造高端進口商品保稅展示交易平臺，于2014年4月開業，依托上海自貿區現有的保稅倉庫，以森蘭-外高橋為載體，通過內外聯動，將保稅區內的“庫”與區外森蘭的“店”有效結合起來，由傳統的倉儲物流向采購、批發、零售、模式化運營等更廣闊的商品空間發展，從而推動國際貿易全產業鏈的延伸和發展。陸家嘴集團也計劃在臨港新城建設自貿區第一保稅商品展示交易中心，包括商品展示、文化劇場、商業辦公、酒店式公寓、住宅等功能。

3 產業外溢模式分析

上海自貿區產業外溢的實質是經濟活動空間的擴散，根據國際上自貿區發展的經驗，其空間形式主要有周邊式外溢和跳躍式外溢。

3.1 周邊式外溢

周邊式外溢是從中心點向四周作墨跡式擴散，是一種最簡單和最自然的方式；對于這種擴散效應，隨著空間距離的增加而效應折減，往往在自貿區鄰近區域規劃承載空間，實現功能互補和協同，森蘭“前店后庫”的模式就屬于這種類型。

國際上比較典型的案例是韓國仁川機場自由貿易區，該自貿區位于韓國仁川市西側永宗-龍游島上，仁川機場（Incheon Airport）東側，占地約2km2（含二期），以自貿區為核心規劃的仁川自由經濟區占地209km2，包括永宗島（Youngjong Area，138km2）、青蘿區（Cheongna Area，18km2） 和 松 山 新 城（Songdo Area，53km2），仁川自由經濟區在持續促進發展基礎設施（U-CITY、公園綠地、垃圾、能源、新交通）的同時，擴充教育、醫療、文化、休閑基礎建設和吸引國內外企業、研究所、構建智能化城市。

圖3 仁川自由經濟區示意圖資料來源：網絡。

圖4 迪拜杰貝阿里自貿區示意圖資料來源：網絡。

圍繞仁川機場自由貿易區，仁川自由經濟區在產業空間格局上呈現明顯的圈層結構，核心為空港，第一圈層為自貿區核心區，重點發展物流、商貿和航運；第二圈層為自貿區拓展區，距離機場3—10km，形成現代服務業的聚集區；第三圈層為自貿區輻射區，距離空港10km以外，重點發展休閑旅游、生態居住等功能（圖3）。

3.2 跳躍式外溢

表1 重點區域主導產業一覽表

圖5 浦東新區生產力格局示意圖資料來源：浦東新區規劃設計院自貿區研究課題。

跳躍式外溢指中心點的擴散向指定地點的非常規的跳躍式集中，往往是滿足某些資源指向性產業群布局或產業協作的特定要求。跳躍式外溢不受空間距離的限制，重點在于功能的關聯性。有學者曾提出在虹橋商務區進行自貿區的功能擴展，即屬于跳躍式外溢。

國際上比較典型的案例是迪拜的自貿區。迪拜形成了一系列特定功能的自貿區或某一自貿區的若干功能分區。以規模最大的杰貝阿里自貿區為例，其主區位于迪拜市西南50km處，毗鄰人工港杰貝阿里港，離迪拜中央國際機場20min車程。2009年南區擴建后總面積近100km2。該區包含若干個貿易分區，如迪拜汽車城（汽車貿易、銷售和汽車保險、銀行貸款、維修保養服務等）、迪拜紡織城（紡織品貿易）等（圖4）。

4 產業格局與承載空間

4.1 浦東新區生產力格局

浦東新區占地1 210km2，“十二五”期間構建了“一軸三帶”的空間格局，明確了“4+3+1”的生產力布局，為實現新一輪跨越式發展提供了軸帶集聚、板塊聯動的廣闊發展空間。

4個先發效應地區為：陸家嘴金融貿易區，未來將成為上海國際金融中心的核心區域、上海核心中央商務區的重要組成部分、具有重要影響的高端商務服務集聚區；外高橋將重點發展國際貿易、航運服務、現代物流，促進貿易便利化；金橋出口加工區，在已有的汽車、電子信息、新能源、生產性服務業之外，信息通信產業功能板塊和生產性服務業將更具活力和競爭力；張江高科技園區，下一步將著力推進股權激勵等改革試點，努力建設世界一流的高科技園區。

3個新拓展區域為：臨港地區，浦東將舉全區之力強勢推進，全力打造創新創業高地和成本洼地，臨港將成為產業功能和城市功能有機組合的綜合性、樞紐型、現代化濱海新城；國際旅游度假區，依托迪士尼樂園，加快建設世界級的國際旅游度假目的地；世博地區，將加快形成集總部經濟、文化會展、生態人居為一體的城市公共活動中心，建設成為上海國際化新地標。

還有一個“1”即祝橋地區，坐落著中國商用飛機總裝基地和浦東國際機場。未來5年，國產ARJ21支線客機將交付運營，C919大型客機將實現首飛。未來這一地區將加大民用航空制造、高端航空物流等重點產業的培育力度，努力建設成為世界最大的航空產業城之一（表1，圖5）。

4.2 產業外溢承載空間

上海自貿區的產業溢出應在新區整體產業布局中統籌安排，與上海自貿區服務業開放清單相適應，為“區內注冊、區外經營”提供空間準備。從地理區位可以看出，外高橋、祝橋和臨港位于自貿試驗區的鄰近區域，主要承接周邊式外溢；陸家嘴、張江、金橋、世博地區和國際旅游度假區與上海自貿區無直接相鄰關系，主要承接跳躍式外溢。

4.2.1 周邊式外溢承載空間

在3個周邊式外溢承載空間中，臨港地區優勢明顯。政策方面，2012年9月上海市委正式下發《關于在臨港地區建立特別機制和實行特殊政策的意見》（即“雙特政策”），臨港地區在管理體制、行政審批、財政資金、土地指標等方面具有政策創新優勢，與自貿區制度創新優勢形成疊加效應。土地方面，在上海建設用地總量控制的大背景下，臨港地區尚有大量增量土地，能夠支撐大量項目的入駐。

臨港地區可借鑒仁川機場自貿區的模式，通過鄰近新城承載外溢產業。在貿易功能板塊方面，可建立集各種品類于一體的保稅展示交易綜合體。在金融服務板塊，可建立相對集中的金融區域，引導一批離岸金融交易平臺及金融服務機構入駐臨港。而文化產業板塊可延伸上海自貿區文化貿易基地相關功能，推動在臨港地區形成文化產業集聚效應。

遠期條件成熟時，可以考慮在臨港地區進行物理擴區，進一步擴大自貿區試驗實施范圍。

隨著浦東國際機場第四、第五跑道建設，預計到2020年浦東機場的旅客吞吐量可達8 000萬至1億人次，貨郵吞吐能力達到500萬至600萬t，中轉比例達15%，成為特大空港②②資料來源：浦東時報。。祝橋地區圍繞浦東機場，著力打造國際級航空新城，將與上海自貿區的物流、貿易、服務功能進行對接。

4.2.2 跳躍式外溢承載空間

跳躍式外溢主要借鑒迪拜自貿區模式，結合各片區的產業特色，有的放矢地對接自貿區，通過“一區一業”的形式，形成高能級的企業集群，提高區域的經濟影響力和發展前景。

例如，陸家嘴洋涇地區擁有豐富的航運文化歷史和資源要素，與北外灘連接成為上海航運中心核心區，是上海發展國際高端航運服務業的最佳區域選擇，可探索對接上海自貿區航運服務，打造洋涇國際航運總部集聚區，重點支持航運保險等航運金融業的發展，大力推進船舶登記等一攬子創新試點的開展，以迎接未來國際航運業新一輪發展。

張江國際醫學園區以打造高端醫療服務集群和高科技醫療器械及生物醫藥相關產業基地為目標，直接與世界一流醫院、醫學院校及相關科研機構對接。可探索對接自貿區社會服務，探索設立或實地經營外商獨資醫療機構，允許自貿區內注冊的醫院在國際醫學園區內經營，允許國際品牌的新醫療服務和藥品率先應用。

國際旅游度假區以旅游和文化產業為特色，可探索對接自貿區文化服務，允許設立外商獨資演出經紀機構，允許進行游戲產業的銷售和服務。

世博地區前灘板塊的定位將是為金融中心提供服務的跨國企業地區總部集聚地，和陸家嘴將形成一種互補的金融生態。可探索對接上海自貿區金融服務，吸引跨國公司總部，設立國際大宗商品交易和資源配置平臺，拓展專用賬戶的服務貿易跨境首付和融資功能。

遠期條件成熟時，可以考慮建立自貿區分區，建立“主區+分區”的復合型空間體系。

5 結語

自由貿易區的產業外溢分為周邊式外溢和跳躍式外溢兩種不同形式。在“4+3+1”的生產力布局下，浦東新區的外高橋、祝橋和臨港地區主要承接周邊式外溢，陸家嘴、張江、金橋、世博地區和國際旅游度假區主要承接跳躍式外溢。根據空間模式的不同，需要制定針對性的應對策略。

28km2的上海自貿區，其影響范圍顯然遠遠超越28km2的范疇，對其影響空間的研究，有助于我們把握其發展規律，更好地制定政策，推動形成我國面向全球的新的競爭優勢，打造中國經濟“升級版”。

References

[1]張漢東. 上海自由貿易區與浙江的應對[J]. 政策瞭望，2013（10）：42-44.ZHANG Handong. Shanghai Free Trade Zone and Zhejiang’s Countermeasures[J]. Policy Outlook，2013（10）：42-44.

[2]王海梅. 上海自貿區對江蘇的影響及對策思考[J]. 江南論壇，2014（1）：12-13.WANG Haimei. Effect Shanghai Free Trade Zone’s Effect on Jiangsu and Jiangsu’s Countermeasures[J]. Jiangnan Forum，2014（1）：12-13.

[3]晁鋼令，王濤. 自由貿易試驗區推進上海“平臺經濟”建設[J]. 外國經濟與管理，2013（12)：60-69.CHAO Gangling, WANG Tao. Pilot Free Trade Zone Promotes Shanghai“ Platform Economy”Construction [J]. Foreign Economic and Management，2013（12）：60-69.

[4]黃添. 上海自由貿易區的功能及其前景探析[J].西部論壇，2014（4）：30-36.HUANG Tian. Analysis of the Function and Prospect of Shanghai Free Trade Zone[J]. Western Forum，2014（4）：30-36.

[5]吳偉平. 立足大浦東促進自貿區內外聯動[J]. 浦東開發，2014（2）.WU Weiping. Promoting the FTA Internal and External Linkage Based on the Whole Pudong[J].The Development of Pudong，2014（2).

[6]上海財經大學自由貿易區研究院，上海發展研究院. 2014中國（上海）自由貿易試驗區發展研究報告[M].上海：上海財經大學出版社，2013.Shanghai University of Finance and Economics Research Institute of Free Trade Zone，Shanghai Development Research Institute. 2014 Report on the Development of China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone[M]. Shanghai：Shanghai University of Finance and Economics Press，2013.

[7]成思危. 從保稅區到自由貿易區：中國保稅區的改革與發展[M]. 北京：經濟科學出版社，2003.CHEN Siwei. From Bonded Zone to Free Trade Zone：Reform and Development of China’s Bonded Zones[M]. Beijing：Economic Science Press，2003.