“兩規合一”導向下的土地供應計劃研判機制初探——以上海的實踐為例

范 宇

1 上海市土地供應及有關規劃管理情況概述

1.1 上海市土地供應方式的發展過程

從1986年開始，我國政府對外商投資企業開征土地使用費，自此開始上海的經營性土地使用制度發生根本性變化，從無償劃撥進入土地有償使用階段。直到2001年以前，上海市土地交易基本上采取協議出讓的方式。2001年7月，上海市發布《上海市土地使用權出讓辦法》和《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》，規定6類經營性土地（商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等）使用權的出讓，應通過招標拍賣方式進行。2003年7月，上海市政府進一步明確規定涉及6類經營性用地范圍的，都必須全部納入公開招標范圍，嚴禁采用協議或邀請招標方式。這樣，上海經營性用地協議出讓時代宣告終結。

從規劃實施視角，土地供應方式的改變使得城市建設和發展的方向與土地市場息息相關，城市規劃作為政府宏觀政策如何發揮作用的問題逐步凸顯。政府對土地市場的控制力度、方法和方向都直接影響著城市建設和規劃實施的結果。在此背景下，如何在土地供應環節發揮規劃引導和調控作用就顯得尤為重要。

1.2 城市規劃參與土地供應管理的基本途徑

上海通過制定地方法規、規章等立法形式，先后制定或修訂了《上海市土地使用權出讓辦法》等一系列文件，明確規定了國有土地使用權出讓時，城市規劃應該具有先導和調控作用。從條文規定角度，土地使用權出讓招標拍賣計劃，應當符合本市國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市規劃的要求；列入招拍掛計劃的地塊，應當符合城市規劃各項管理規定。在土地使用權出讓招拍掛前，區縣招標拍賣辦公室（土地管理部門）要以書面形式向有審批權限的市區兩級規劃管理部門征詢出讓地塊建設項目的規劃設計條件和市政配套等建設要求；規劃管理部門應當提出書面要求，并作為招標拍賣文件的附件納入土地出讓合同。特別是2003年11月修訂頒發的《上海市城市規劃條例》明確規定“國有土地使用權出讓必須按照城市規劃和城市規劃管理技術規定的要求進行。市規劃局應當參與國有土地使用權出讓計劃的制定。”

然而，在實際操作中，國有土地使用權出讓計劃一般由區縣土地主管部門上報，規劃部門及其他相關部門缺少參與管理實際途徑。安排哪些土地入市，什么時候入市，和城市規劃實施關系如何，規劃部門往往研究不深、參與較少。土地管理部門主導的土地供應計劃局限于對短期土地供應規模進行控制，基本不關注城市的空間管控和規劃遠景目標，是一種對近期建設項目落實行為的調控。

1.3 規劃視角下土地供應環節存在的問題

理論界一般認為現行土地供應管理中存在的缺陷包括3個方面：（1）土地供應的“雙軌制”使城市用地規模不斷擴大的趨勢和城市土地大量閑置的現象得不到有效控制。（2）城市土地供給決策存在隨意性，往往以投資建設項目為依據，是一種需求引導下的供給。（3）土地供給機理和驅動因素深受地方政府人為干擾。

從上海實踐看，缺乏規劃引導的土地供給還可能產生以下問題：

（1）土地供應總量失控。由于土地需求水平受市場影響很大，往往年度間的需求量可能產生很大幅度的波動。土地供給作為一種需求引導下的供給，市場的不確定性造成了供給總量存在失控的風險。

（2）土地供應用地結構失調。雖然規劃對各類用地進行了總體結構的平衡和控制，但無法控制其實施時序，因此可能出現資本對少部分利潤回報率高的用地趨之若鶩，而一些帶有配套性質的經營性用地卻少人問津的情況。許多規劃中的“骨頭項目”一直難以實施與供地結構失調有關。另外，市場導向也可能出現土地供應結構失調的情況，近年來陸續出現的“商品房開發熱”、“商辦樓開發熱”等，實際上都是過度依賴市場導向的一窩蜂現象。

（3）土地供應時機把握不當。城市規劃對于土地開發的時序控制一直是弱項，目前土地的供應只能依靠投資和經驗判斷來把握時機。例如一處高檔商品房用地，土地供應后周邊設施尚未完備，道路交通、公建配套等問題直接影響了商品房銷售和入住，而其售價又反過來影響了周邊的基準地價，造成了周邊區域的整體開發進度受阻，建設品質下降。

（4）土地供應缺乏空間分布上的引導。最合理的城市開發空間模式是集聚式的，在建成區內部閑置土地上以及緊靠建成區的新增建設用地上進行開發，會在很大程度上減輕城市基礎設施建設的壓力。但由于目前的土地供應缺乏空間分布引導，以城市“飛地”形式出現的供地屢見不鮮，造成了新開發用地空間分布上的不合理。

因此，在土地供應環節上相比較其他環節在發揮規劃引導作用方面，一直是上海規劃實踐的一個薄弱環節。

1.4 機構整合為城市規劃指導土地供應帶來契機

2008年10月，在大部制改革的背景下，上海將規劃和土地管理部門整合組建了規劃國土資源局，統一行使規劃和土地管理權限，使得原本在兩個部門之間進行的行政協調工作成為內部整合行為。上海針對目前土地供應環節存在的問題，積極發揮城市規劃的主導調控作用，尤其在控制總量、協調結構、引導空間分布方面，充分發揮規劃管理優勢，從經營性用地供應計劃和單幅土地入市兩個環節加強規劃上的預審和研判，彌補現有土地供應管理的不足。

一方面，在年初制定年度經營性用地供應計劃時，開展規劃預審，將擬入市的具體地塊從城市規劃實施角度進行綜合分析后再進行篩選和排序。另一方面，考慮到后續實際出讓的地塊往往和年初計劃存在差異，因此在土地入市前再增加最后的把關程序，建立經營性用地入市研判制度。即對于存疑或涉及重要地區、重點工程的地塊，在出讓前由區縣提供材料，市規土局組織相關部門開展會審研判，對地塊是否適宜入市、如需入市還需完成哪些條件進行協商討論。這種研判實質是對年度土地供應計劃在執行時的一種補充和完善機制。

2 土地供應計劃在規劃管理體系中的定位

2.1 土地供應年度計劃: 落實土地利用總體規劃的重要手段

土地供應年度計劃是土地供應在年度尺度上的統籌分配。在土地管理實踐中把它作為土地利用總體規劃的一個實施性政策工具。目前的土地利用總體規劃在空間層次上有一系列的下位規劃（即區縣級土地利用總體規劃、鄉鎮級土地利用總體規劃）。而在時序上，經營性用地土地儲備規劃和土地供應年度計劃則正好從兩個時間尺度上對土地利用總體規劃進行細化和貫徹落實。從上海實踐看，土地儲備規劃時限一般為3年，可以與城市規劃中的近期建設規劃層級進行銜接（一般期限為5年），而土地供應年度計劃則是一年一度進行實施操作。

2.2 與城市總體規劃年度實施計劃緊密銜接

土地供應年度計劃與城市總體規劃年度計劃同為年度層次的規劃，在工作內容上存在指導與反饋的相互關系。由于均屬于年度計劃，工作時間節奏同步，這兩個計劃有著良好的銜接關系，加上隸屬發改委管理范疇內的政府年度投資計劃，能夠使“三規”在年度層面率先做到同步銜接，以達到指導城市建設的目的。

2.3 通過規劃評估建立有關決策關聯

規劃的實施計劃和土地供應年度計劃之間除了本身的反饋機制以外，需要通過土地市場的實際情況和規劃的實施評估來建立相應反饋和支撐關系。

一方面，土地儲備和供應年度計劃指導實際供地，在供地環節有部分經營性用地需要再次經過研判方可入市。而實際入市的供地情況形成當年匯總，得到供應計劃的年度完成情況。這將直接對下一年度的供應計劃發揮導向作用。如，某區的計劃完成情況明顯低于全市平均水平及往年水平，則要求下一年度的供應計劃優先完成上一年度未完成的意向供地，防止出讓主體隨意處置和調換。

另一方面，規劃實施評估需對規劃的年度實施計劃進行定期檢查和反思，其結論也應成為下一年度土地供應年度計劃的決策支撐。比如，近期評估結論認為，全市城市更新水平較低，則可對下一年度土地供應意向中的存量土地開發采取優惠政策，以鼓勵土地的二次開發。

這樣以規劃評估作為有關決策的關聯因素，可以從時間維度上支撐起土地供應年度計劃在規劃體系中的地位（圖1）。

圖1 土地供應年度計劃在規劃體系中的地位

3 土地出讓計劃的規劃預審和入市研判方法

3.1 內容框架

針對土地供應環節前述的相關問題和欠缺，上海從實施城市規劃的視角，梳理出土地供應計劃規劃預審和具體地塊入市規劃研判的3大類內容：合規性預審、合理性預審和入市方案預審（表1）。

合規性預審主要審查供應計劃涉及的地塊是否符合已有規劃，程序上是否合法。這一環節是審查最基本的規劃管理要求，通常審核法定規劃以及宏觀規劃層面的內容，另外，對土地凈地情況、農轉用審批情況等進行進度報告。

合理性預審是針對出讓地塊的不同類型、不同區位、區域意義、用戶目標和市場價值所進行的審查。這類型的審查一般不是硬性指標，但對于城市規劃的實施、城市的建設發展卻意義重大。所謂“合理”，并不是指規劃內容是否合理，而是按照規劃導向，意向地塊在這個時點上進行出讓是否合理，是否會帶來負外部性、是否能夠在最大程度上發揮土地的價值。

最后，入市方案預審是對土地入市的形式和方式進行分析判斷。

經過對上述要素的篩選，選擇了幾項與規劃及土地出讓密切相關的要素指標作為審查的重點（圖2），具體再分述如下：

（1）合規性預審

合規性預審包含以下幾個方面：城市規劃（是否符合城鄉總體規劃、是否已經編制且符合控制性詳細規劃）；土地利用規劃（是否符合土地利用總體規劃、是否已經納入土地儲備規劃）；供地條件（是否涉及農轉用、農轉用手續情況、是否凈地、未拆遷情況）；供應程序（是否研判結轉地塊、是否曾發布出讓公告或預申請公告）。

（2）合理性預審

合理性預審和規劃導向的關系更為密切，是以規劃的視角判斷用地是否合適在“當下時點”進行出讓，或者說，如果在當下時點出讓，可能產生哪些后續影響，提前進行預警并提供解決方案。要進行合理性預審，需要先對地塊所在片區和地塊本身的屬性進行分類。

3.2 片區分類和出讓地塊屬性預審: 政府規劃實施導向

在土地供應計劃預審和具體地塊研判時，為了體現規劃導向，有必要從規劃片區角度和規劃實施時序角度進行分類分析。

（1）按照發展階段對地塊所在片區進行分類

針對土地出讓計劃的規劃預審和研判，其基礎從規劃實施視角對地塊所在區域按發展階段進行分類，以求有針對性開展規劃預審和研判工作。上海從實踐試點出發，將地塊所在發展區域劃分為限制發展型片區、培育型片區、配套完善型片區和空間優化型片區。限制發展型片區的現狀用地少，集建區范圍小，生態建設的任務相對較重，往往處在重要的生態廊道和生態節點上，對這類片區的發展持慎重態度。培育型片區的現狀用地少，但規劃集中建設區范圍較大，在未來一段時間有較重要的建設項目，目前的上海郊區新城新市鎮中有很大一部分屬于這一類型的片區；對這類片區的開發建設持支持態度，但對項目質量和資金情況較為敏感。配套完善型片區的現狀用地多，但用地仍以新增建設用地為主，雖然土地性質上已經基本城市化，但各項城市配套設施仍有欠缺。空間優化型片區的現狀幾乎被建設用地滿鋪，其土地出讓一般以舊改為主，這類片區一般位于中心城或郊區的老城鎮區；這類片區的出讓量雖然規模小，但意義重大，往往牽涉到很多民生、重大工程等項目內容。

表1 預審的類型劃分

（2）按照規劃實施時序分析入市地塊的屬性

上海按照規劃實施時序分析入市地塊的3大類屬性，即空間屬性、功能屬性和實施階段屬性（表2）。

空間屬性描述地塊與現狀城區或城鎮建設點的關系。涉及農轉用的用地均為增量，按其區位不同，分為3類增量用地：在現狀建成區邊緣的增量用地為邊緣增量；在現狀建成區內部的、填空式的增量用地為獨立增量類；遠離現狀建成區的飛地型用地為獨立增量類。除增量類以外，不涉及農轉用的建設用地二次開發則為存量類。一般，中心城成熟地區較多出現存量類；中心城后開發地區及近郊城鎮化程度較高地區較多出現內部增量類；而遠郊地區較多出現邊緣增量類。對于獨立增量類，因可能引起土地資源、城市基礎設施成本上升，需要充分論證其建設的時序和必要性。

圖2 合規性審查和合理性審查的基本項目

功能屬性描述地塊的功能與片區功能的一致或匹配關系。地塊功能與片區主導功能一致的為主導功能；起到配套作用的為配套功能；如大型市級設施等特定功能的為定向功能；除此以外，將以保障房為主的、代表剛性地方需求的功能單列，以便全市安排土地出讓計劃時進行統籌考慮和優先考慮。

實施階段屬性描述入市地塊的開發在其所在片區中屬于什么階段。片區建設前期的出讓地塊通常帶有試探性，市場定價較為困難，屬于先導地塊；體現片區的主要功能、成為片區的活動中心或亮點地區，屬于主力地塊；片區建設已經基本完成，地塊主要是完善配套的功能，屬于收尾地塊；地塊建設和片區關系不大，屬于獨立地塊。

3.3 合理性審查的分析要素: 政府宏觀政策引導

地塊入市的規劃預審中，對地塊合理性的審查分析，其要素不是針對規劃內容進行合理性分析，而是在規劃導向下，對于地塊開發的現時狀況進行分析，判斷目前是否是土地出讓的最佳時期，或如果此時出讓，可能帶來哪些方面的影響。按照規劃的主要控制方面，上海在實踐中的分析要素主要概括為用地結構、空間布局、配套設施、市政交通、建筑量和社會經濟6個方面。

（1）用地結構

通過判斷區域的用地結構是否基本合理，分析地塊是否適宜出讓。如，對于現狀居住用地占主導的區域，應鼓勵商業配套設施用地的出讓；對于工業用地二次開發或退二進三的區域，也應對經營性用地的出讓持支持態度。

（2）空間布局

規劃對空間布局進行了統籌布局，但由于無法控制實施時序，可能在過程中產生不合理的布局，造成負外部性。而用地供應預審能夠對此進行預判和預防。如，按照規劃地區范圍內將有商業中心建設，但開發周期較長，那么此時出讓的商品房用地可能在地價上無法完全發揮優勢。

表2 地塊的3類屬性

（3）配套設施

即對土地出讓時，周邊的配套設施是否齊備、如果配套缺乏是否有補充方案等內容進行審查判斷。

（4）市政交通

意向出讓土地的周邊是否有完善的市政交通設施；是否會受到近期將要開展的市政交通設施建設、改造的影響。

（5）建筑量

通常對土地出讓總量的控制注重總用地面積，但建筑量的標準更能夠體現出讓土地的建設強度，尤其是對于商服類經營性用地。單幅土地出讓時，對于建筑總量難有概念，但如果將尺度擴大到區域，就能夠對該區域一年內將會建設的總建筑量有個清晰的認識，便于掌握整體信息和進行宏觀把控。

（6）社會經濟

社會經濟一直是城市規劃較為重視卻難以掌握的領域，而城市空間建設的社會經濟效應其實在土地出讓環節就有較顯著的體現。因此，在社會經濟方面，規劃能夠對土地出讓進行的指導就不那么直接，而是通過土地出讓前期的情況判斷，對規劃形成反饋，從而便于指導和協調周邊地區的規劃和建設。如，某地塊涉及到的控規調整在公示階段面臨較大的困難，則應當暫緩土地出讓的過程。

4 上海實踐的若干思考

4.1 評價標準尚未統一, 應建立統一一致的表述平臺

一個地塊在規劃環節和出讓環節的關注點往往不同，而評價和表述方式又分屬規劃和土地兩個部門和相應標準體系，經常出現不統一的情況。在這方面，比較典型的是用地分類。

目前，針對待出讓的經營性用地有不同的用地分類方法。一種是土地口徑的用地分類，比較常用的是第二次全國土地調查工作的土地分類標準（即《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）），采用二級分類體系。一級類為“耕地”、“園地”、“林地”、“草地”等12類，二級類有57個。第二種是規劃口徑的用地分類。目前比較常用的是建設部作為國家標準于1991年對外公布的城市用地分類，其把城市土地劃為10大類46中類73小類。雖然住建部于2012年頒布新的用地分類方法，但在實踐領域完全運用還有一個過程。第三種是國務院文件中6類經營性用地的分類方法，即商業、旅游、娛樂、金融、服務業和商品房。這種分類方法因存在地類分類不明、存在重疊等問題，在實際工作中較少采用，但在土地出讓方式管理環節，6類用地已經成為一個術語，并且直接影響到后續規劃和土地具體管理流程。

再如，一般土地出讓環節關心用地的凈地情況、各項手續辦理情況、土地儲備的資金壓力以及出讓的起始價、對土地市場預期影響等信息，但對于用地的空間屬性卻知之甚少。判斷起始價格的方法也僅依靠周邊成交案例，如果缺少規劃的視角，這種方法對于處于建設初期的地區就很難適用。而規劃雖然對用地的空間屬性非常熟悉，但卻沒有在土地出讓環節進行表述的平臺。上海實施年度用地供應計劃的規劃預審和土地出讓研判制度，相當于搭建了一個臨時的表述平臺，但仍缺少具有法定效力的長效保障機制和有效的規劃技術支撐。

4.2 規劃彈性和適應性不足, 應加強土地出讓環節的規劃銜接和協調

目前，規劃對土地出讓的直接指導來自于土地出讓的規劃條件，這從根本上控制了用地的性質、強度、建設界面等要素，保證后續建設和規劃的一致性。但在目前情況下，這種制度可能存在兩方面的不足。

第一，出讓條件難以保證時效性。出讓條件源于獲批的控制性詳細規劃，規劃時雖然已經對地塊的市場情況進行了一定的了解和協調，但由于信息難以全面獲取以及市場情況的多變性，等到土地出讓時，不少條件已經發生了變化。如果要對出讓條件進行某些特定修改，就必須進入到調整規劃的復雜程序。

第二，出讓條件的表述范疇尚未固化。在實際出讓過程中，有些出讓條件較為寬松，除要求按照控制性詳細規劃的相關控制指標之外，并無專設出讓條件和建設要求。但另外一些用地則會專門設置一些出讓條件，一般在已經有市場意向的用地上會較為明顯。專設出讓條件表面上是按照規劃的導向設置的，但在實際情況中也會出現為某位投資者“量身定做”的出讓條件，如某區用地出讓條件中甚至明確規定了受讓人必須被評為過某某雜志某年評選的前三強企業。這種過于苛刻的專設條件有明顯定向作用，其實已經和表達規劃導向的初始目的產生背離。

要使城市規劃更加有效地介入用地出讓，必須要在出讓環節增加城市規劃的權責。從實務角度，規劃的權責很難落實。要解決這一矛盾，應當在土地出讓環節，賦予城市規劃以一定的彈性權限，這樣一方面有利于城市規劃更好地控制土地出讓的空間布局和時間次序，另一方面也能夠使規劃更貼近實際的市場需求，更好地為土地使用者服務。但這種彈性必須進行形式和范圍上的固化，形成政策條款予以落實，才能在最大程度上確保“彈性”不為某方利益左右。

4.3 總規年度實施機制尚不明確, 應強化與土地供應年度計劃的對接

由規劃部門參與制定的土地供應年度計劃，以規劃的視角彌補了現有土地出讓環節的技術缺項，但要形成長效機制，必須在規劃體系上予以明確和固化。從現有體系來看，銜接城市總體規劃的年度實施計劃與土地供應年度計劃，是最為合理的方式。

但城市總體規劃年度實施計劃目前仍是一個缺乏相關規范、處在試驗期的規劃形式。城市總體規劃的年度實施計劃是近年來各界討論的一個熱點，雖然其在相關的法律法規中已有明確的地位，但尚未形成穩定的工作機制。規劃的年度實施計劃如何編制、由誰負責編制、控制哪些方面等基本問題仍懸而未決，與土地供應年度計劃的銜接也就無從談起。

應當看到，規劃的年度實施計劃是國際先進城市的廣泛經驗，也是上海未來必然的發展方向。如能在確立規劃年度實施計劃工作機制的過程中充分考慮土地供應年度計劃的參與度，同時有機結合年度規劃實施評估，則將有助于形成年度微觀尺度下有效的“兩規”銜接。

4.4 是否有必要強化土地供應的政府管制仍存在爭議, 應更加慎重地處理好政府和市場的相互關系

土地作為政府主導的稀缺資源，其供應政策經常被作為一種直接的宏觀調控手段。過去的經驗表明，這一手段往往能發揮比較快的效果。如本世紀初，固定資產投資過熱時期，通過控制新增建設用地總量，在一定程度上抑制了固定資產投資總量的過快增長。而通過實施對土地供應的結構性調控政策，尤其是對產業政策中禁止和限制發展的產業項目采取不批地或限制批地的措施，對抑制產能過剩行業投資的過快增長、促進投資結構調整優化也發揮了一定的作用。

但也有人認為，調整土地供應只是一種暫時的手段，可能帶來不少消極影響。例如，以土地供應總量和結構來調控投資總量和結構的做法，在某種程度上有違投資領域“市場化改革”的原則要求；另外，實踐中過于強調土地利用年度計劃的指令性尤其是對新增建設用地計劃的總量和結構控制，使得不同地區、不同行業投資建設項目的用地需求出現“不公平”。

反對將控制土地供應作為調控手段的主要原因，在于現階段無論對總量還是結構，都不能準確、動態地掌握真實的市場需求，無法準確預判土地市場需求過熱或不足。

由于政府對土地資源，尤其是城市建設用地擁有壟斷權，因此土地供應作為調控政策，一方面應科學合理，另一方面也應自我約束，不能將控制土地供應作為解決一切城市病的方法，而應從優化結構、適當引導出發，形成實時的、聯動的、全面的應用和反饋平臺。

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