綜合交通樞紐地區開發的風險預控研究*——以斯圖加特21、上海虹橋綜合交通樞紐為例

盧詩陽

1 研究背景

綜合交通樞紐地區的開發建設是城市開發的重點，其規劃設計、開發建設與運營管理歷來是城市管理與城市規劃的重要內容。但由于其開發涉及政治、經濟、文化、社會等多方面影響，開發管理過程中產生矛盾、出現問題的情況在所難免。這些均反應了綜合交通樞紐開發過程中出現的風險問題。1986年，德國著名的社會學家烏爾里希·貝克（U．Beck）出版了《風險社會》一書，該書首次提出風險社會理論，認為世界正在進入一個不同于傳統現代化社會的風險社會，社會突發性危機的不確定性、不可預見性和迅速擴散性都日益增強。面對城市開發中的風險問題，我國規劃管理部門和學術界逐漸重視，已有部分研究成果，但都難以跳出“救火式”的風險管理思路。因此，以“預防式”為主的風險管理方式——風險預控逐漸受到重視，將其引入規劃學科具有重要意義和作用。

2 概念解析

2.1 綜合交通樞紐地區開發的風險

本文風險的概念是實際結果與預期成果的偏離。即在綜合交通樞紐的開發中，風險體現為開發項目沒有達到預期的目標，在建成使用后沒有達到前期規劃的要求，或在管理運營中發生了變化帶來了負面的影響。

表1 綜合交通樞紐地區開發的風險類型

表2 風險預控主體及其特征分析

表3 各類主體與項目風險的關系

根據綜合交通樞紐地區開發的特點，其風險可以分成5種類型，部分風險又可以分成若干小類（表1）。

（1）社會風險

綜合交通樞紐地區人群流動性大，人流量大，居住人口也較為復雜，社會敏感度高，樞紐的開發極易對其造成不同程度的負面影響，如治安問題、動遷問題等等，造成居民利益受損，引發一系列的矛盾。具體又可分為社會治安風險、社會沖突風險和動遷風險。

（2）文化風險

綜合交通樞紐開發一般處于城市的重要地段，或市中心繁華區域的更新，或邊緣區門戶形象的打造，其項目建設、開發給原有城市的物質文化和城市形態空間帶來的一定的影響，并由此對城市文脈延續、特色塑造等產生一定影響。

（3）政治風險

指項目所處行政區域內宏觀政治、政策等的頒布、調整以及各種政府的行為可能給項目帶來的損失。比如國際、國內的政治局勢的波動、政府產業政策或環保政策的變化以及項目在審核過程中存在的不確定性因素引發的意外風險等。

（4）建設風險

指項目在開發過程中，運作方式、組織管理、建設運營的不當導致各項損失的可能性。具體可分為管理運作風險和進度風險。

（5）環境風險

綜合交通樞紐地區的開發極易對地區生態環境造成影響，包括環境污染和生態破壞等；另外，綜合交通樞紐的開發也會對周邊地區的生活環境造成影響。具體可分為生態環境風險和生活環境風險。

2.2 風險的預控管理

風險預控管理是一種預防式的風險管理方式，指運用相關技術手段，通過探求風險發生的可能性，估計和分析風險所造成的危害，運用相關的規律，認識、組織、協調、控制風險，減少風險損失的一種管理機制。

3 綜合交通樞紐地區開發的風險預控研究思路

3.1 風險預控的主體

（1）風險預控的管理主體：指采用自上而下的風險預控方式的主體，包括項目管理者、策劃者、規劃者等，他們往往具有比較專業的知識，對于開發項目風險的預控進行全局把握和統籌安排，是風險預控策略的主要制定者和實施者。

（2）風險預控的承受主體：指采用自下而上的風險預控方式的主體，包括直接受影響的當地的居民、團體，其他相關人群如乘客、旅客、利益相關者等。這類人群一般是風險的主要承受者，一般采取較為被動的、自下而上的風險預警預控方式。

（3）風險預控的非相關主體：其他主體一般不是項目的直接參與者，也不是風險的直接承受者，如其他社會大眾、非政府組織、媒體等，在一定條件下，其他主體有可能發生轉變，參與到項目的風險預控中來，變成風險預控其他主體（表2）。

由于角色和立場的不同，上述3種風險預控的主體對城市開發項目的風險關注度也有所差異。應引導承受主體積極參與到風險預控中來，充分發揮各種非政府組織等非相關主體對開發活動的積極作用，在各類主體之間建立風險信息交流與互補的平臺，減少項目決策和實施中的失誤，推動項目低風險、高效率運行（表3）。

3.2 風險預控的思路

根據風險預控主體的不同，城市開發項目的風險預控方式可以分成2種：第一種是由管理主體實施的自上而下的風險預控，是一般意義上人們常說的風險預控管理方式；第二種是由承受主體產生的自下而上的風險預警預控方式。

（1） 自上而下的風險預控的意義和要求

自上而下的項目風險的預控，是依據相關數據和資料，按照一定的理論和方法模型，對風險發展趨勢和可能的結果預先做出科學推斷和測算，并進行防范的過程。

自上而下的風險預控方式與類型主要有：

①建立保障風險預控職能發揮的相關機制

成立單獨的城市開發管理機構是國內外城市建設實踐中的普遍共識。在我國，城區管委會對開發工作實施統一管理，因此，從職責范圍來看，管委會中需要具有風險管理職能的相關部門，統籌考慮該片區的風險管理計劃，全面了解項目的各項基本情況。目前這種風險管理方式已經得到廣泛認可與普及。

②重視前期規劃和研究，科學合理的制定開發策略和規劃設計方案

在規劃設計階段應引入風險思路，科學規劃，進行規劃建設技術上的深入研究和充分論證。應當適度控制單一開發項目的開發規模，提高引進項目的質量和運作效益。

③建立風險預警機制，儲備風險應急預案

必須遵循未雨綢繆原則，要有事前調查和預測，擬定城市開發風險的應急管理方案，一旦風險警報發出，可以立即調用相應的預案，不同的情況下有不同的預控對策。

（2）自下而上的風險預控的意義和要求

以往的規劃制定和風險管理策略均是由政府推動，是一種自上而下的預控方式。在多元化背景下的城市開發管理，需要融入多元化的管理理念。公眾往往是風險事件最初感知的社會主體，對于可能引起危害的事件有敏銳的感知和判斷力。因此應重視公眾在風險預警預控中的重要作用，充分發揮廣大公民的積極性和主動性，將公眾納入到相關的體制內，并確立其為預警的主體。

自下而上的風險預控方式與類型主要有：

①提高公眾風險意識和預警意識，廣泛宣揮著重要而特殊的作用。政府部門應正確引導新聞媒體在風險預警預控中發揮積極作用。

4 風險預控系統構建

傳提高公眾參與度

公眾對相關的項目開發情況關心和了解不夠會導致在風險來臨時，在信息掌握不完全的情況下既無法用客觀的心態去面對風險，又缺少應對風險的技能。因此，風險預警首先要強化公眾的風險意識，引導他們理性的看待風險，使公眾積極主動地參與到風險的預警預控中來。

②營造良好的公眾預警環境

首先，公眾享有對周圍環境和未來發展情況的知情權，所以政府要不斷提高公開信息的意識，才能做好風險的準備和應對工作。其次，通過良好的溝通能夠舒緩危機，降低風險的損害。最后，應該培養全方位、暢通的公眾預警渠道。

③強化傳媒在風險預警中的作用

新聞媒體能及時發布風險信息、安撫公眾情緒、保持社會穩定，滿足公眾對信息的需求。媒體的報導和信息傳播會深深地影響公眾對風險的理解和判斷，在整個風險預警體系中發

4.1 風險預警管理

（1）風險識別

上文指出，綜合交通樞紐地區開發的風險一共有5大類，其中某些風險可以分為若干小類，形成風險識別清單，如表4所示。

（2）風險評估

首先，將每個小類風險（R）分成嚴重性（S）、可能性（P）和可控性（C）進行評分并賦值（表5-表7），賦值結果根據項目資料數據搜集和不同風險主體的調查綜合而得：通過風險預控的管理主體（政府、開發商、規劃專家等）的調查或直接賦值，得出項目風險評估結果（R管理主體），在此基礎上，根據對風險預控的承受主體進行調查（R承受主體）和項目資料數據的分析研究（R項目分析），對項目風險評估結果進行修正（R'），得出最終的賦值結果（R）。即：

然后，3個分值相乘，得到該類風險的級別，分值越大，表示這種風險越大，越應引起重視。具體風險量化標準見表8。

（3）風險預警

表4 綜合交通樞紐地區開發的風險識別清單

表5 風險發生的嚴重性評分

表6 風險發生的可能性評分

表7 風險發生的可控性評分

表8 風險量化的標準

表9 預警級別標準

按照風險評價的結果，會得出1—125分的風險值，將風險值分成5類，分別對應不同的預警級別（表9）：

根據預警級別判斷每個風險類型處于什么警區，決定是否發出警報，以什么方式發出何種程度的警報。一般來說，除了安全區以外，其余4個警區的風險都需要采取一定的預控措施，對警度較大的風險優先采取預控措施，進行預控管理，警度較輕的風險也要做好一定的防范工作，以免其轉化或警度提升。因為風險是在不斷的變化之中，因此對于所有的風險都要持續的監控，實時預警。

5 案例研究

5.1 案例1——斯圖加特21綜合交通樞紐地區

（1）項目簡介

圖1 原鐵路線與計劃下穿鐵路線位置示意資料來源：http://www.bahnprojekt-stuttgart-ulm.de/。

圖2 S21沖突現場資料來源：http://www.bahnprojekt-stuttgart-ulm.de/。

德國斯圖加特火車站的改造項目名為“斯圖加特21”（簡稱“S21”），該工程是歐洲目前最大的鐵路樞紐改造工程，規劃將原盡端式線路布局改為穿越式，鐵路基礎設施全轉移至地下（圖1），原被鐵軌占用的大面積城市空間開發成居住、辦公、商業等用地。這一項目從設計的角度看雖然相當吸引眼球，對提升城市面貌和振興城市經濟有著巨大的誘惑，卻遭到了來自市民的強烈抵制，認為這一項目將會影響當地的歷史文化，破壞生態環境，由此爆發了多次示威活動和警民沖突，引發了一系列風險，引起了國際社會的強烈關注（圖2）。

（2）風險預警指標一覽表

根據調查、訪談等的結果，整理出S21項目的風險預警指標一覽表（表10）。可以看出，S21項目風險較大，特別是社會沖突風險、文化風險、進度風險和生態環境風險較為嚴重。

（3）風險的預控管理情況

①自上而下的風險預控管理措施

雖然S21項目對于生態和文化的破壞備受爭議，但是開發方還是考慮盡可能的減小破壞。如規劃中保留了火車站的主體建筑，并在工程結束后對原有綠地面積進行恢復，將移植走的城堡花園的古樹移植回來，最大限度的保護歷史文化的完整。另外，官方通過各種渠道建立信息透明機制，舉辦的各種公眾參與活動也大大緩和項目帶來的矛盾與爭議。公眾能從多種平臺了解S21的信息，如定期出版的《參考（BEZUG）》雜志，移動信息車（INFOMOBILE），機場、市政廳等定點宣傳。每年初，關于項目成本、環境、設計等主要資料的信息包被分發到斯圖加特74萬個家庭。施工之前，官方通知鄰近社區做好準備工作，并詳細公布施工的時間、進度安排。施工之時，采用各種技術手段減少噪音、粉塵等對居民生活造成的影響。

表10 斯圖加特21項目綜合交通樞紐地區開發的風險預警指標一覽表

②自下而上的公眾預警與預控

歐洲發達國家的民眾在開發項目中歷來積極主動性較高，表現出較強的參與性和主人翁意識，這在S21項目中更為明顯。每一次政府組織的公開聽證會、討論會等，都有大批市民參加，并積極的提供自己的想法和建議。公眾自己通過網站、電視、報刊、傳單、集會、游行等各種媒體和平臺收集項目資料和詳細數據，涵蓋成本來源、利潤分配、政治力量、生態保護、地質勘探、車站設計等各個方面，自己組織調查和研究，為項目的開展提供了寶貴的資料和建議。

（4）小結

①公眾預警效果顯著，自下而上的風險預控明顯

公眾積極主動的參與，不僅構成了公眾預警的重要環節，為政府的相關決策提供依據，為風險的預控提供方向，公眾本身的某些行動和做法也構成了風險預控的措施，有效的阻止了風險的發生。

②缺少針對社會矛盾與沖突的風險預控管理

有關方面對于S21示威活動的態度一直是放任不管，采取的措施一般是在活動的現場維持秩序，提供幫助等等，缺少整體的、系統的管理措施。事實上，S21項目帶來的社會影響風險是比較嚴重的，但是并沒有針對社會影響風險的管理措施。直到2010年10月“城堡花園沖突”事件傷害發生后，政府才開始反思，警方開展內部自查工作。

5.2 案例2——上海虹橋綜合交通樞紐地區

（1）項目簡介

上海虹橋樞紐輻射影響范圍極大，功能復雜，其規模之大在國內外同類型開發項目中都屬罕見。該項目的風險主要來自于社會風險和生態環境風險。2010年虹橋機場擴建后，周邊早已建設了不少商品房小區。飛機起降過程中產生的刺耳噪聲給居民造成了巨大的困擾（圖3）。特別是離機場跑道僅一路之隔的沙申苑、茂盛花苑等幾個小區，受飛機噪音、粉塵干擾嚴重。在多次上訪問題仍得不到解決后，小區居民以多次到虹橋機場2號航站樓靜坐抗議、封堵七莘路高架地面道路等抗爭方式表達訴求。在不滿政府回應后，抗爭出現串聯和擴散趨勢，對機場的秩序、社會穩定造成了一定影響。

（2）風險預警清單

虹橋綜合交通樞紐項目總體情況較好，但社會沖突風險、生態環境風險較為嚴重（表11）。

（3）風險的預控管理情況

①自上而下的風險預控管理措施

虹橋綜合交通樞紐采取了成功的管理方式和管理結構，有效地保證了項目的順利實施。管理方面，采用了進度總控的方法，由項目總控單位承擔項目風險管理任務，使項目總控與風險管理相結合（進度總控與進度風險管理一體化）。規劃方面，采用節地措施，控制用地規模，實行彈性規劃，并創新性地編制了《虹橋綜合交通樞紐控制要素規劃》，以指導樞紐建設項目的快速啟動及控制性詳細規劃。

圖3 飛機噪音、粉塵主要影響范圍（據調查，飛機噪音影響主要在起降路線上機場至距離機場10km、起降路線兩側各2.5km的范圍內）資料來源：作者自繪。

②自下而上的公眾預警與預控

在虹橋交通樞紐地區開發的案例中，公眾預警預控的方式較少，參與度低。虹橋交通樞紐是一個超級復雜和巨大的開發項目，公眾的知識面、認知能力和了解程度有限，難以對項目的各方各面做出預警與預控，因此僅能針對與自己相關、或生活中常見的問題進行預警與預控，如噪聲污染、景觀環境問題、服務設施配置等。公眾采取的方式主要有信訪、參與政府組織的交流溝通會議等。在多次溝通無果后，民眾走向社會抗爭。附近居民多次采取到虹橋機場2號航站樓靜坐抗議、封堵七莘路高架地面道路等抗爭方式表達訴求。

（4）小結

①引入了風險管理的方式，但仍缺乏風險預控的管理思想

虹橋綜合交通樞紐的開發在管理上采用了風險管理思路：采用項目總控的管理方式，將管理與風險管理結合在進度控制的過程中，利用信息平臺上現有的子項目進度實況信息，形成有效的風險管理。但是風險管理多針對項目本身，而在城市開發范疇、項目對地區的影響方面風險管理方式較少，且缺少針對風險進行預警預控的管理思路。

②堅持政府主導，發展機制和管理方式較為成熟和完善

虹橋樞紐的建設堅持政府主導、統籌協調、企業運作、綜合開發，形成了堅實的基礎，為風險管理和統一調控創造了有利條件。

③在社會風險的預控和治理上存在問題

社會風險是城市開發項目普遍存在的問題，但是我國在社會風險的治理上存在不少問題。在虹橋綜合交通樞紐的開發中，政府應當充當調解者的角色，對于群眾合理的訴求要予以合理滿足，對于民眾的疑惑要積極溝通。但是政府一直抱著維穩的目的去處理，把矛盾往自己的身上引，往往導致社會抗爭越來越激烈。

5.3 對比與總結

（1）風險預警結果比較

兩個實證案例項目的風險預警結果如表12所示，通過對具體評價類別的結果比較，發現以下特點。

①社會風險與生態環境風險較為突出：兩個實證項目中，社會治安風險均處于輕警區，社會沖突風險均處于重警區，生態環境風險均處于重警區。可見，綜合交通樞紐開發項目一般規模較大，影響范圍較廣，與周邊居民生活、地區發展息息相關，若處理得不好，易引發社會矛盾，造成生態破壞和污染。

表11 虹橋綜合交通樞紐地區開發的風險預警清單

②項目的各風險因素是相互影響和疊加的。以上各風險并不是單獨作用和對地區造成影響，往往會引發其他風險，造成連鎖反應。因此，對于風險進行控制的一個重要原則是重視風險的并發性和聯動性。各個風險因素之間的相互影響程度如表13所示。

（2）風險預控管理比較（圖4）

①從風險預控管理的實施上看，S21項目的預控措施較多，基本上能針對各類風險進行預控管理；而虹橋綜合交通樞紐項目的預控管理措施較少，種類比較單一，特別是公眾預警預控情況相較S21項目較為落后。

②從風險預控管理的實施對于風險控制的效果上看，S21項目前期并未預見相關風險的影響，后期逐漸重視并采取相關措施，在一定程度上控制了風險；虹橋在項目立項之初就考慮用風險管理的相關思路來進行項目的總體管理，效果較好，但是針對項目實施后產生的生態、社會風險等，沒有合理有效的預控措施，目前風險并未完全控制。

③項目的風險相互影響和作用效果明顯，社會風險的產生很大程度上是來源于項目對地區文化、生態破壞的不滿，因此在風險管理方面應分清主要矛盾和次要矛盾，針對根本性的、起源性的風險優先進行預控和管理。

6 小結與啟示

本文綜合了風險預控管理及綜合交通樞紐地區開發等方面的研究，闡述了綜合交通樞紐地區開發的風險類型，嘗試構建其風險預控管理的框架，并結合德國和中國的案例進行實踐探索。綜合理論與實證研究，可以得出以下幾點啟示：

①風險是“危”與“機”并存

把風險看作是純粹的負面影響，雖然有利于專注防范風險帶來的負面效應，但同時可能忽略風險中蘊藏的機會。城市項目開發作為一種動態行為，既可能造成損失也可能創造額外的收益。比如社會風險對民主有一定的推動作用，促進政府主動地開始轉變治理的思路，主動地做出一些制度改革，增加政府透明度。

表12 風險預警結果匯總

表13 各風險因素相互影響程度

圖4 風險預控管理比較

②重視社會風險與生態風險的預控

城市綜合交通樞紐的開發引發較為嚴重的生態風險和社會風險的可能性較大。一方面，綜合交通樞紐一般包含多種地上、地下交通設施，帶來大量人流集聚，對環境影響較大。另一方面，樞紐的開發易引起一系列拆遷安置問題、造成生活環境影響、損壞部分人群利益，容易引發社會矛盾。因此，在綜合交通樞紐的開發中應尤其重視對于社會風險和生態風險的預控。

③正確引導公眾預警，合理把握公眾參與程度與范圍

公眾的預警行為與參與是必需的，但以何種方式、在什么時候以及在何種程度上引入公眾參與卻是由管理者掌握的，需要管理者的正確引導。公共管理者需將積極的公眾參與熱情和行動與有效的決策有機平衡，即保證開發項目的順利進行，同時保證公眾的接受和滿意。

④加大重大項目的事前評估

近年來，在世界各國因一些大項目引起的爭議時常發生，各國越來越認識到，應該加大大項目的事前評估力度。民眾的參與不能總是局限于規劃設計方案完成后的展示階段，應該讓民眾也參與到重大項目的事前評估中來，可以激發民眾的主人翁精神，集思廣益，同時，民眾參與可讓政府卸下沉重的包袱，讓部分反對者明白大多數民眾的主流意見。

⑤完善政策法規和相關規范標準

綜合交通樞紐的規劃設計、開發運營是一個復雜綜合的系統工程，涉及許多政策法規和規范標準，有時規劃建設的參與方難以統一認識，增加了很多不確定性。比如在虹橋交通樞紐的開發中，重視對外的交通聯系，對內的交通設計卻考慮不足，導致虹橋與周邊社區交通聯系不暢，居民到達虹橋樞紐非常不便。鑒于此，有關部門應加緊組織編制綜合樞紐工程的設計指南，逐步完善相關的政策法規體系。

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