開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展若干問題的思考與探討——以上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

王 劍

0 引言

經(jīng)過20多年的努力，上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)①2012年10月31日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)和商務(wù)部同意，“上海金橋出口加工區(qū)”更名為“上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。（簡稱“金橋開發(fā)區(qū)”）的發(fā)展取得了令人矚目的成績，已逐步成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成效明顯、社區(qū)建設(shè)日益成熟、獨(dú)具文化品牌特色的產(chǎn)城融合區(qū)域，是浦東開發(fā)開放、上海城市發(fā)展的重要增長極。金橋開發(fā)區(qū)作為開發(fā)區(qū)建設(shè)的一個(gè)案例，對其發(fā)展歷程以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生活園區(qū)等規(guī)劃和實(shí)施情況的梳理、分析，有助于我們對開發(fā)區(qū)的發(fā)展有更為深刻的認(rèn)識，由此引發(fā)的思考和探討，將對開發(fā)區(qū)如何與時(shí)俱進(jìn)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

1 金橋開發(fā)區(qū)基本概況

1.1 區(qū)域位置

金橋開發(fā)區(qū)位于上海浦東新區(qū)，西連陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，北接外高橋保稅區(qū)，南近張江高科技園區(qū)，總用地面積27.38km2，包括北區(qū)、南區(qū)兩個(gè)部分（圖1）。

1.2 發(fā)展概況

圖1 金橋開發(fā)區(qū)在上海的位置圖

圖2 浦東新區(qū)總體規(guī)劃圖（1992年）

表1 5個(gè)綜合分區(qū)規(guī)劃情況② 根據(jù)《上海市城市規(guī)劃志》中“浦東新區(qū)總體規(guī)劃”章節(jié)相關(guān)內(nèi)容整理。

設(shè)立于20世紀(jì)90年代的金橋開發(fā)區(qū)，歷經(jīng)最初的“以出口加工為導(dǎo)向”，到“逐步確立制造業(yè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的地位”，再到現(xiàn)在的“初步形成以制造業(yè)為基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)、以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系”的轉(zhuǎn)變。作為高科技、現(xiàn)代化、多功能于一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，金橋開發(fā)區(qū)已集聚了一批世界500強(qiáng)跨國公司和國內(nèi)知名企業(yè)，形成了電子信息、汽車、現(xiàn)代家電、生物醫(yī)藥與食品4大支柱產(chǎn)業(yè)。2013年，金橋開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1 949.09億元，占浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的近1/4，上海的1/15強(qiáng)，其中4大支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的85%以上。

根據(jù)《2013年上海市開發(fā)區(qū)綜合評價(jià)結(jié)果》，金橋開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合指數(shù)名列上海各工業(yè)園區(qū)前列，工業(yè)總產(chǎn)值位列第三，二產(chǎn)、三產(chǎn)的營業(yè)總收入名列第二。2012年數(shù)據(jù)顯示，全國開發(fā)區(qū)每平方公里產(chǎn)出均值73億元，金橋開發(fā)區(qū)每平方公里為220億元，約是全國平均水平的3倍；全國開發(fā)區(qū)單位土地能源消耗均值為0.8，金橋開發(fā)區(qū)為0.027，只有全國平均水平的1/30—1/20。金橋開發(fā)區(qū)已發(fā)展成為我國開發(fā)建設(shè)速度較快、能級檔次水平較高、綜合產(chǎn)出效益較好，充分體現(xiàn)浦東開發(fā)開放特色的國家級開發(fā)區(qū)。

2 金橋開發(fā)區(qū)發(fā)展概述

2.1 發(fā)展歷程

1989年10月編制完成的《浦東新區(qū)總體規(guī)劃初步方案》中，已提出浦東要打造五個(gè)各具特色、相對獨(dú)立的綜合分區(qū)；1992年7月編制完成的《浦東新區(qū)總體規(guī)劃》中進(jìn)一步明確5個(gè)綜合分區(qū)沿黃浦江、楊高路南北發(fā)展軸軸向發(fā)展，并采用近遠(yuǎn)結(jié)合、滾動(dòng)開發(fā)的模式，其中對各分區(qū)的規(guī)劃面積、人口規(guī)模等指標(biāo)較初步方案作了調(diào)整（圖2）。各分區(qū)都規(guī)劃有各自的中心、完善的居住區(qū)，以及商業(yè)、文化、教育、衛(wèi)生、體育設(shè)施，各分區(qū)之間通過文化公園、體育公園、隔離綠地以及觀光型農(nóng)田、果園相隔。金橋開發(fā)區(qū)位于慶寧寺—金橋分區(qū)，該分區(qū)規(guī)劃面積33km2，規(guī)劃人口45萬人（表1）。

1990年4月18日，中共中央宣布了開發(fā)開放浦東的決策。同年9月，“金橋出口加工區(qū)”經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。9月11日，浦東新區(qū)陸家嘴、外高橋、金橋3個(gè)開發(fā)公司正式掛牌，后又增加張江高科技園區(qū)并設(shè)立公司（表2）。

金橋開發(fā)區(qū)在申報(bào)設(shè)立前，編制了相應(yīng)的規(guī)劃，較早的有“金橋出口加工區(qū)規(guī)劃”，該規(guī)劃明確了開發(fā)區(qū)的四至范圍，劃分了園區(qū)內(nèi)部的主要功能。在金橋開發(fā)區(qū)設(shè)立之初，開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子對市政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及人才建設(shè)、開發(fā)公司的籌劃、管理信息系統(tǒng)開發(fā)、經(jīng)營等內(nèi)容都有較為全面的戰(zhàn)略謀劃。應(yīng)該說，這些戰(zhàn)略思考奠定了金橋開發(fā)區(qū)的基本發(fā)展框架。1991年編制的“金橋出口加工區(qū)規(guī)劃調(diào)整方案”，開發(fā)區(qū)規(guī)劃總用地面積8.9km2，其中產(chǎn)業(yè)用地5.8km2，居住用地2.4km2，管理和服務(wù)用地0.7km2，包括規(guī)劃建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相配套的綜合性服務(wù)區(qū)，并劃定了4km2的一期建設(shè)范圍。與此同時(shí)，金橋開發(fā)區(qū)還制定了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，兩個(gè)規(guī)劃相輔相成，共同推進(jìn)開發(fā)區(qū)的建設(shè)。在總體布局和用地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，為創(chuàng)造更佳的投資環(huán)境以及土地批租的實(shí)際需要，金橋開發(fā)區(qū)的規(guī)劃用地規(guī)模也在相應(yīng)拓展。

2000年，位于川沙的原王橋工業(yè)區(qū)并入金橋開發(fā)區(qū)，即金橋開發(fā)區(qū)南區(qū)；2001年，國家海關(guān)總署在南區(qū)設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)。據(jù)此，金橋開發(fā)區(qū)形成了北區(qū)、南區(qū)的空間格局，其中北區(qū)面積約20km2，包括約16km2的東部現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)和約4km2的西部現(xiàn)代生活園區(qū)（含管理服務(wù)中心）；南區(qū)面積約7km2，包括工業(yè)區(qū)和海關(guān)監(jiān)管區(qū)（圖3）。

2.2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)

2.2.1 第1個(gè)10年——“奠定基礎(chǔ)、快速發(fā)展”

《浦東新區(qū)總體規(guī)劃》進(jìn)一步明確了金橋出口加工區(qū)以吸引外資為主的綜合性出口加工工業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位，重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)先進(jìn)的、環(huán)境條件較好的中小型加工工業(yè)，主要包括機(jī)械、電子、輕紡、儀表等行業(yè)。

圖3 金橋開發(fā)區(qū)既有控制性詳細(xì)規(guī)劃匯總——土地使用規(guī)劃圖（北區(qū)、南區(qū)）

從1990年代初期企業(yè)入駐情況看，金橋開發(fā)區(qū)以電子通訊、家用電器、汽車等為主，同時(shí)也承擔(dān)了一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，對上海產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化發(fā)揮了積極作用。1993年，我國最大規(guī)模的家用空調(diào)壓縮機(jī)生產(chǎn)基地在金橋開發(fā)區(qū)正式開工，上海西門子移動(dòng)通信有限公司舉行基建開工典禮，現(xiàn)代化轎車工業(yè)技術(shù)中心正式投入運(yùn)營，這些直接表明開發(fā)區(qū)正在步入現(xiàn)代家電、汽車制造、通訊等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，金橋開發(fā)區(qū)堅(jiān)持集中力量分期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)施，到1996年園區(qū)實(shí)際開發(fā)規(guī)模已達(dá)到8km2。

據(jù)2005年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，金橋開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品涵蓋了汽車、電子通訊、現(xiàn)代家電、服裝等領(lǐng)域，包括轎車、移動(dòng)電話、數(shù)字程控交換機(jī)、電話機(jī)、傳真機(jī)、微型電子計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體集成電路、自動(dòng)化儀表、燃?xì)鉄崴鳌⒓矣孟匆聶C(jī)、家用電冰箱、空氣調(diào)節(jié)器、空調(diào)機(jī)用壓縮機(jī)、彩色電視機(jī)、DVD機(jī)、照相機(jī)、軟飲料和服裝等。根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要，土地不斷注入園區(qū)，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積也在增加。到了1990年代末，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模已擴(kuò)大至15km2，基本確立了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間框架。這一時(shí)期，根據(jù)開發(fā)區(qū)功能發(fā)展的需要，將部分工業(yè)用地調(diào)整為商貿(mào)用地，既是為了體現(xiàn)現(xiàn)代出口加工區(qū)特色，也是為了提高三產(chǎn)比重、完善開發(fā)區(qū)功能，提高土地效益。

2.2.2 第2個(gè)10年——“轉(zhuǎn)型提升、深化發(fā)展”

一直以來，金橋開發(fā)區(qū)土地的綜合效益處于國家同類開發(fā)區(qū)的前列。金橋開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，主要是一些產(chǎn)出大、規(guī)模大、占地大的項(xiàng)目。2004年以來，為有效應(yīng)對政策優(yōu)勢弱化、資源短缺、成本上升、效益下降的嚴(yán)峻形勢，金橋開發(fā)區(qū)進(jìn)一步明確了提高土地利用效率的目標(biāo)，確立了“從重規(guī)模轉(zhuǎn)向重質(zhì)量、重效益”的發(fā)展思路，提出了“二次開發(fā)”理念，率先推進(jìn)“優(yōu)二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，即“優(yōu)化提升制造業(yè)能級、大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”。

金橋開發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地進(jìn)行梳理后，又對部分商業(yè)用地適時(shí)調(diào)整，改為辦公用地，為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供空間，并明確了“OFFICE PARK”（花園式辦公）的布點(diǎn)（圖4）。“OFFICE PARK”的主要定位，是跨國公司研發(fā)機(jī)構(gòu)和地區(qū)總部，以及為制造業(yè)服務(wù)的研發(fā)、設(shè)計(jì)、運(yùn)輸及采購型企業(yè)。如今，“OFFICE PARK Ⅰ”已集聚了柯達(dá)、華為、摩托羅拉等一批研發(fā)機(jī)構(gòu)和地區(qū)總部，成為金橋開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。其他的“OFFICE PARK”布點(diǎn)正在有序推進(jìn)規(guī)劃和建設(shè)之中。

圖4 金橋開發(fā)區(qū)北區(qū)“OFFICE PARK”布點(diǎn)圖

圖5 第一版生活園區(qū)詳細(xì)規(guī)劃總平面圖（1991年）

表2 4個(gè)開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位

2008年，為應(yīng)對金融危機(jī)，金橋開發(fā)區(qū)制定了新的發(fā)展戰(zhàn)略：一方面是利用好現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)“二次開發(fā)”、“騰籠換鳥”，主要是通過吸引新的優(yōu)質(zhì)企業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高附加值企業(yè)，進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化；另一方面是利用新的區(qū)域空間和資源，積極促進(jìn)金橋成功模式的復(fù)制。

金橋開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，主要體現(xiàn)在從要素驅(qū)動(dòng)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，從單一制造業(yè)到先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)復(fù)合發(fā)展的轉(zhuǎn)變，從制造環(huán)節(jié)降成本到向產(chǎn)業(yè)鏈延伸的轉(zhuǎn)變。如通用汽車，其亞太營運(yùn)總部、全球研發(fā)中心、銷售中心均已落戶金橋，由原先的“整車廠”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)、展示、結(jié)算、決策等于一體的全配套企業(yè)，并已成為浦東新區(qū)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。

2.3 生活園區(qū)

金橋開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初，將西側(cè)4km2的居住組團(tuán)納入規(guī)劃范圍，作為生活配套園區(qū)。1992年9月,金橋開發(fā)區(qū)完成了生活園區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。生活園區(qū)由管理服務(wù)中心、防護(hù)綠地及楔形綠地、居住園區(qū)三部分組成，定位為多功能、高層次的現(xiàn)代化生活園區(qū)。生活園區(qū)規(guī)劃有花園別墅、多層住宅、中高層和高層住宅。規(guī)劃確定了一期范圍，并編制了相應(yīng)的控詳規(guī)劃、修詳規(guī)劃。生活園區(qū)內(nèi)各個(gè)小區(qū)自成體系，以利于分塊批租經(jīng)營和滾動(dòng)開發(fā)。小區(qū)之間通過交通網(wǎng)絡(luò)、空間組織、綠化層次，形成了良好的居住和生態(tài)環(huán)境（圖5）。

生活園區(qū)遵循“整體規(guī)劃、分塊實(shí)施”的原則有序推進(jìn)開發(fā)建設(shè)，2002年金橋碧云國際社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃完成，規(guī)劃對其中的住宅片區(qū)、公建服務(wù)設(shè)施作了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，以更好地體現(xiàn)國際社區(qū)的功能需要，打造具有鮮明特色的生活社區(qū)（圖6）。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，金橋開發(fā)區(qū)配套居住區(qū)基本建成，已發(fā)展成為一個(gè)外向型、多功能、現(xiàn)代化、高標(biāo)準(zhǔn)的國際社區(qū)，是上海重要的國際社區(qū)之一。

2.4 公建配套及基礎(chǔ)設(shè)施

在第一版生活園區(qū)規(guī)劃中，開發(fā)區(qū)就充分考慮了公共配套服務(wù)設(shè)施問題，并按地區(qū)級、居住區(qū)級分類配置公共服務(wù)設(shè)施。地區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，主要考慮開發(fā)區(qū)的綜合功能，體現(xiàn)生活園區(qū)的多功能特點(diǎn)，集中布局在生活園區(qū)最重要的地段，主要有醫(yī)院、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂、體育俱樂部、青少年活動(dòng)中心等服務(wù)設(shè)施。居住區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，則按照人口規(guī)模，配置了中學(xué)、小學(xué)、幼兒園以及行政管理機(jī)構(gòu)、文化娛樂、體育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)等設(shè)施。

根據(jù)規(guī)劃，管理服務(wù)中心是利用工業(yè)區(qū)與生活區(qū)之間的500米隔離綠帶進(jìn)行布局的。1991年9月，管理服務(wù)中心詳細(xì)規(guī)劃上報(bào)并獲批，服務(wù)中心周圍規(guī)劃布置了文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會服務(wù)設(shè)施。規(guī)劃實(shí)施中，在保證幼兒園、雙語學(xué)校、中學(xué)的基礎(chǔ)上，還引入了中歐國際工商學(xué)院、華山醫(yī)院浦東分院等優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源，這些設(shè)施為社區(qū)居住人員、園區(qū)就業(yè)人員提供了良好的公共服務(wù)（表3）。

此外，金橋開發(fā)區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，除達(dá)到“七通一平”之外，還包括集中供熱、衛(wèi)星傳播和光纜通信設(shè)施，即達(dá)到“九通一平”。值得一提的是，整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)當(dāng)時(shí)就采用了集中供熱服務(wù)系統(tǒng)。

3 思考與探討

開發(fā)區(qū)的發(fā)展是一個(gè)長期的過程，在這個(gè)過程中必然會面對社會、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境、城市空間等諸多要素的發(fā)展變化，這就要求我們積極應(yīng)對。開發(fā)區(qū)必須更加注重城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和創(chuàng)新提升，區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展和產(chǎn)城融合，更加突出“以人為本”的發(fā)展理念，進(jìn)一步提升對開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識。

3.1 立足規(guī)劃引領(lǐng)， 加強(qiáng)前瞻性、全局性思考

在開發(fā)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)過程中，首先必須有一個(gè)全盤的戰(zhàn)略謀劃，包括開發(fā)區(qū)自身發(fā)展、開發(fā)區(qū)與城市發(fā)展兩個(gè)層面的內(nèi)容，重點(diǎn)需要對開發(fā)區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)選擇、開發(fā)區(qū)與城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市功能的有效銜接等關(guān)鍵問題進(jìn)行前瞻性思考。開發(fā)區(qū)的設(shè)立和選址等核心問題非常重要，關(guān)系著開發(fā)區(qū)能否順利發(fā)展，也是戰(zhàn)略規(guī)劃必須思考的重大問題。如金橋開發(fā)區(qū)原先地處城市邊緣、浦東農(nóng)村地區(qū)，后來逐步發(fā)展成為城市的重要功能片區(qū)，開發(fā)區(qū)未來發(fā)展將面臨與城市功能進(jìn)一步融合發(fā)展的問題。

圖6 金橋碧云國際社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃總平面圖

開發(fā)區(qū)的建設(shè)不是一蹴而就的，也不是一成不變的，需要與時(shí)俱進(jìn)。既需要按照總體發(fā)展要求，進(jìn)一步深化、細(xì)化規(guī)劃，助力開發(fā)建設(shè)。同時(shí)，也需要及時(shí)根據(jù)發(fā)展環(huán)境和趨勢開展評估，對現(xiàn)有規(guī)劃優(yōu)化、調(diào)整。這樣可以滿足市場需求，充分發(fā)揮市場機(jī)制，以更好地促進(jìn)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。金橋開發(fā)區(qū)設(shè)立之初，根據(jù)實(shí)際情況，對原有規(guī)劃進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，形成“金橋出口加工區(qū)規(guī)劃調(diào)整方案”。后來根據(jù)工業(yè)用地對外批租、市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施前期準(zhǔn)備中的新情況，對其中部分工業(yè)街坊作了調(diào)整，并通過規(guī)劃的進(jìn)一步深化、細(xì)化，滿足前期開發(fā)工作的需要。

同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)劃對于未來不可預(yù)測的各類風(fēng)險(xiǎn)的積極和有效應(yīng)對，這是保障規(guī)劃引領(lǐng)作用的重要基礎(chǔ)。

3.2 堅(jiān)持相對集中、集聚發(fā)展，“開發(fā)一片、成熟一片”

在土地有償使用的背景下，土地出讓更多的仍是來自于企業(yè)的需求，在開發(fā)區(qū)建設(shè)的過程中，遵循市場規(guī)律，總體上把握好“開發(fā)一片、成熟一片”的原則，分期建設(shè)實(shí)施，避免粗放式發(fā)展和“遍地開花”。在發(fā)展過程中，加強(qiáng)評估，及時(shí)盤活閑置的土地和廠房，將服務(wù)功能融入其中，開發(fā)與轉(zhuǎn)型提升并重。

開發(fā)區(qū)在初期要明晰開發(fā)主體，以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)。金橋開發(fā)區(qū)初期成立了開發(fā)公司并作為土地開發(fā)主體，依托政府支持、規(guī)劃引領(lǐng)，通過市場化運(yùn)作機(jī)制，制定了“成片規(guī)劃、資金空轉(zhuǎn)、土地實(shí)轉(zhuǎn)、滾動(dòng)開發(fā)”的土地開發(fā)政策。金橋開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)先期開發(fā)面積為4km2，在總體布局的基礎(chǔ)上編制了工業(yè)街坊規(guī)劃。根據(jù)入駐企業(yè)的用地要求，結(jié)合既有的工業(yè)街坊規(guī)劃，進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化，以適應(yīng)土地有償使用、分塊經(jīng)營的需要，這為開發(fā)區(qū)的有序推進(jìn)建設(shè)提供了控制依據(jù)，為“開發(fā)一片、成熟一片”創(chuàng)造了條件。

隨著企業(yè)入駐，土地的不斷注入，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃用地規(guī)模逐步增加，充分體現(xiàn)開發(fā)區(qū)集中、集聚建設(shè)的理念。開發(fā)區(qū)在有效利用資源的同時(shí)，要為后續(xù)發(fā)展的各種不確定性或可能性留有充足的空間。

3.3 注重產(chǎn)城融合, 促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型提升

開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，需要規(guī)劃與之相適應(yīng)的配套生活園區(qū)，以服務(wù)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展。金橋開發(fā)區(qū)建設(shè)之初就確定了4km2用地作為生活配套園區(qū)，整體規(guī)劃、統(tǒng)一布局，主要為外籍專家、企業(yè)高管等服務(wù)。金橋開發(fā)區(qū)從早期地處浦東的農(nóng)村地區(qū)，到現(xiàn)在成為浦東新區(qū)的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)區(qū)與城市已融為一體，生活園區(qū)不再僅僅是金橋開發(fā)區(qū)的配套，更是面向浦東、服務(wù)上海。應(yīng)該說，國際社區(qū)良好的居住環(huán)境和生活氛圍，很好地滿足了這類人士的需求，并吸引了許多企業(yè)高管生活在此，這對企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)起到了促進(jìn)作用。其中部分住宅采用了“租售并舉”模式，有效發(fā)揮了此類住宅特殊資源的積極作用，無論是別墅還是公寓，出租率很高、市場也不錯(cuò)，這也是開發(fā)區(qū)一項(xiàng)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收益。

表3 碧云社區(qū)主要配套設(shè)施一覽表（不完全統(tǒng)計(jì)）

對位于城市規(guī)劃區(qū)（非建成區(qū)）的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在發(fā)展初期開發(fā)區(qū)應(yīng)解決一定的居住配套，提供一定比重的住宅，以租賃模式供給，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)在住房方面的有力保障和積極引導(dǎo)。這些住宅應(yīng)面向企業(yè)高管、白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)等不同層次的就業(yè)群體，集體宿舍、公寓樓、高檔住宅缺一不可，并按一定比例配給。金橋開發(fā)區(qū)在后期根據(jù)職工就業(yè)的實(shí)際需要，通過綜合分析比選，并結(jié)合用地的實(shí)際情況，選址并建設(shè)了多處員工公寓樓。

當(dāng)?shù)貐^(qū)發(fā)展到一定階段，特別是隨著城市各類公共服務(wù)和居住功能的日益完善，開發(fā)區(qū)應(yīng)依托城市來承擔(dān)公共服務(wù)、居住生活等職能。20世紀(jì)90年代浦東新區(qū)總體規(guī)劃中確定了一個(gè)市級中心和多個(gè)開發(fā)區(qū)，而今這些開發(fā)區(qū)已成為地區(qū)功能承載的重要組成，從上海市域和浦東新區(qū)來看，正在形成與浦東新區(qū)空間發(fā)展格局相適應(yīng)的多中心結(jié)構(gòu)體系。這些變化對城市發(fā)展的功能結(jié)構(gòu)提出新的要求。因此，在新一輪上海市城市總體規(guī)劃的編制中，需進(jìn)一步加強(qiáng)對浦東新區(qū)公共活動(dòng)中心體系等內(nèi)容的深入思考，并完善相應(yīng)的配套設(shè)施。

3.4 貫徹“以人為本”, 借力優(yōu)質(zhì)資源、發(fā)揮品牌效應(yīng)

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，要注重品牌的打造，如引入一些優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，通過這些優(yōu)質(zhì)資源提升知名度、提高認(rèn)同感，形成特色，并有助于招商引資。金橋開發(fā)區(qū)在初創(chuàng)的五年里，引進(jìn)了中福會幼兒園、平和學(xué)校、杉達(dá)學(xué)院、中歐國際工商學(xué)院、華山醫(yī)院浦東分院，隨后是德威學(xué)校、協(xié)和國際學(xué)校等，不斷完善優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施。

碧云社區(qū)十分重視文化要素的融入，社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)持“量體裁衣”，強(qiáng)化宜居環(huán)境的營造、多元文化的融合。考慮到外籍人士較多，初期就在行政管理區(qū)、生活區(qū)之間建造教堂，以滿足社區(qū)服務(wù)人群的精神和信仰需求，體現(xiàn)了“人文關(guān)懷”。同時(shí)，多元的建筑風(fēng)格、多樣的社區(qū)活動(dòng)，構(gòu)成了社區(qū)特有的生活氛圍；而精細(xì)化的管理和服務(wù)，則為社區(qū)的品質(zhì)提供了有力保障。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)③根據(jù)“六普”資料以及浦東新區(qū)統(tǒng)計(jì)二所相關(guān)資料。，2010年末金橋開發(fā)區(qū)就業(yè)人口已有近12.5萬，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占七成以上，其中產(chǎn)業(yè)工人、工程技術(shù)人員占了絕大多數(shù)。因此，在開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展中，需更加充分考慮制造業(yè)就業(yè)人員特別是產(chǎn)業(yè)工人、工程技術(shù)人員的需求，尤其要加強(qiáng)一些小型文化中心、體育運(yùn)動(dòng)場等設(shè)施配置，增加相應(yīng)的公共開放空間，以進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的活力。

3.5 強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐，公交導(dǎo)向與市政設(shè)施先行并重

開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，在同步推進(jìn)交通、商貿(mào)辦公等配套設(shè)施的同時(shí)，充分發(fā)揮市政基礎(chǔ)設(shè)施的支撐作用。金橋開發(fā)區(qū)在先期規(guī)劃設(shè)計(jì)中就已充分考慮市政設(shè)施的總體布局，并在建設(shè)中認(rèn)真貫徹實(shí)施。在園區(qū)堅(jiān)持重要市政基礎(chǔ)設(shè)施的共享使用，如建成了由一家公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)的園區(qū)整體供熱系統(tǒng)，體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)注重綠色、低碳、節(jié)能、環(huán)保的理念，有利于開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

又如金橋開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期就把公共交通建設(shè)作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，開發(fā)區(qū)早在1992年就引進(jìn)公交線路，滿足園區(qū)就業(yè)員工公交出行的需要，隨后又不斷新增、優(yōu)化線路，更好地加強(qiáng)了開發(fā)區(qū)與市區(qū)的交通聯(lián)系。目前正在推進(jìn)軌道交通線和站點(diǎn)的建設(shè)，將極大地改善金橋開發(fā)區(qū)北區(qū)的交通出行狀況。

3.6 創(chuàng)新發(fā)展理念， 試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)“負(fù)面清單”管理

規(guī)劃從總體層面對開發(fā)區(qū)進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展的綜合考量，并根據(jù)城市的發(fā)展要求、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，提出一個(gè)較為明晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位。開發(fā)區(qū)在實(shí)際操作中，具體是哪些企業(yè)入駐園區(qū)，在選擇上仍會有一定的彈性空間。

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，往往在項(xiàng)目的招商引資上會下很大的功夫，入駐企業(yè)的選擇是一個(gè)關(guān)鍵，也是一個(gè)難題。一方面，開發(fā)區(qū)要考慮企業(yè)是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、是否符合環(huán)境保護(hù)要求等，另一方面，也要綜合衡量企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益等。在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，應(yīng)在嚴(yán)格控制、積極引導(dǎo)的前提下，留足一定的彈性空間。開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇也應(yīng)創(chuàng)新思路，可借鑒自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”制度，探索試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)“負(fù)面清單”管理，即設(shè)立發(fā)展“底線”，明確哪些項(xiàng)目是堅(jiān)決不能進(jìn)入園區(qū)的。對于未列入“清單”的項(xiàng)目，則均可在園區(qū)“生根發(fā)芽、茁壯成長”。而對于開發(fā)區(qū)的已建成區(qū)域，要把企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向更好得結(jié)合起來，加快形成產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈。

當(dāng)然，開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中還必須設(shè)立“生態(tài)底線”，充分考慮開發(fā)區(qū)的發(fā)展對未來城市空間可能帶來的空間結(jié)構(gòu)上的變化。同時(shí)要嚴(yán)格控制園區(qū)周邊的隔離綠帶，確保整個(gè)區(qū)域的生態(tài)安全。

4 結(jié)語

開發(fā)區(qū)在我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我們正面臨城市和產(chǎn)業(yè)雙重轉(zhuǎn)型的發(fā)展形勢，開發(fā)區(qū)在不斷提升整體硬件環(huán)境的同時(shí)，需要更加注重園區(qū)軟環(huán)境建設(shè)和“以人為本”，更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵式發(fā)展，通過轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。金橋開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為我們提供了開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)范例，在開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)作等方面都將有所裨益。

(感謝上海金橋(集團(tuán))有限公司計(jì)劃發(fā)展部總經(jīng)理陳建勛、土地部總經(jīng)理吳明明和土地部孫文清在開發(fā)區(qū)相關(guān)資料收集、整理過程中給予的幫助。)

References

[1]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃[R]. 2014.Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Strategic Planning of Gold Bridge Economic and Technological Development Zone[R]. 2014.

[2]上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 金橋工業(yè)區(qū)Y001201單元控制性詳細(xì)規(guī)劃評估[R]. 2012.Shanghai Pudong New Area Urban Planning and Design Research Institute. Evaluation on the Regulatory Detailed Planning，Y001201 Unit in Gold Bridge Development Zone[R]. 2012.

[3]上海金橋（集團(tuán)）有限公司.金橋出口加工區(qū)已批規(guī)劃匯編[R].2013.Shanghai Jinqiao Group Co.，Ltd.The Planning Collections of Gold Bridge Processing Area for Zone Economic，2010（6）：198-199.

[13]黃國平，張沛君等. 現(xiàn)代工業(yè)生態(tài)文明實(shí)踐：以上海金橋出口加工區(qū)為例[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011.HUANG Guoping，ZHANG Peijun，et al.Ecological Civilization Practice in the Modern Industrial: An Example of Shanghai Gold Bridge Export Processing Zone [M]. Beijing：China Environmental Science Press，2011.

[14]朱冬奇. 基于“兩規(guī)合一”的上海浦東新區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制[J]. 上海國土資源，2012，33（4）：25-29.ZHU Dongqi. Planning and Land Utilization Coordination within the Urban Plan for Pudong District，Shanghai[J]. Shanghai Land &Resources，2012，33（4）：25-29.

[15]陳基偉. 上海市工業(yè)園區(qū)土地二次開發(fā)的困境與對策[J]. 上海國土資源，2012，33（1）：46-50.CHEN Jiwei. Countermeasures Used to Enhance Land Re-exploitation in Shanghai’s Industrial Parks[J]. Shanghai Land & Resources，2012，33（1）：46-50.

[16]陳基偉. 上海市產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約發(fā)展對策芻議[J]. 上海地質(zhì)，2010，31（3）：41-44，82.CHEN Jiwei. Tentative Suggestion on Developing Countermeasure of Intensive Use of Industry Land in Shanghai[J]. Shanghai Geology，2010，31（3）：41-44，82.Export[R].2013.

[4]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃方案[R].1991.Shanghai Urban Planning and Design Research Institute.Master Plan of Pudong New Area，Shanghai [R].1991.

[5]朱曉明. 論金橋出口加工區(qū)開發(fā)與規(guī)劃的戰(zhàn)略[R].1990.ZHU Xiaomin. The Strategy of Gold Bridge Processing Area for Export Development and Planning[R]. 1990.

[6]上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會. 2013年上海市開發(fā)區(qū)綜合評價(jià)結(jié)果[R]. 2013.Shanghai Municipal Commission of Economy and Informatization. Shanghai Development Zone Comprehensive Evaluation Results in 2013[R].2013.

[7]《上海市城市規(guī)劃志》編纂委員會編.上海市城市規(guī)劃志[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，1999.Shanghai Urban Planning Chronicles Compilation Committee. Shanghai Urban Planning Chronicles[M].Shanghai：Shanghai Academy of Social Sciences Press，1999.

[8]《上海對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易志》編纂委員會編.《上海市對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易志》[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2001.Shanghai Foreign Economic Relations and Trade Chronicles Compilation Committee.Shanghai Foreign Economic Relations and Trade Chronicles[M].Shanghai：Shanghai Academy of Social Sciences Press，2001.

[9]毛佳樑. 注重提升城市功能和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展——關(guān)于浦東新區(qū)總規(guī)修編的幾點(diǎn)建議[J].上海城市規(guī)劃，2012（1）：5-6.MAO Jialiang. Industrial Development and Improvement of Urban Functions——Revision of Master Plan of Pudong New Area[J]. Shanghai Urban Planning Review，2012（1）：5-6.

[10]李幼林. 金橋開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的再思考[J]. 浦東開發(fā)，2013（12）：30-32.LI Youlin. Reflections on the Transformation Development of Gold Bridge Development Zone[J]. Pudong Development，2013（12）：30-32.

[11]王嘉漉. 現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的價(jià)值取向──以浦東金橋出口加工區(qū)為例[J].規(guī)劃師，1999（2）：42-45.WANG Jialu. Value Orientation of Modern Industrial Area Planning--Taking for Example Pudong Gold Bridge Processing Area for Export[J]. Planners ，1999（2）：42-45.

[12]董小靜. 國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略思考[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（6）：198-199.DONG Xiaojing. Strategic Advice Management Transition on the State-level ETDZ[J]. Special