新城大型開發項目影響及對策研究——以臨港海洋極地世界項目為例

鄭 迪

1 背景研究

1.1 研究對象

本文的研究對象為臨港海洋極地世界（圖1）項目所在的地區（以下簡稱“極地海洋組團”），它是臨港中心區臨港新城的重要組成部分，服務設施集聚，兼具一定產業功能，用地類型多樣，其發展過程折射出臨港新城綜合建設的典型問題；“極地世界組團”的發展由于外部環境與自身發展的不確定性，處于人氣不足、聚集不暢的狀態，因此對其進行規劃調整十分必要（圖2，圖3）。

圖1 海洋極地世界區位圖

1.2 規劃情況

1.2.1 定位與目標

按照規劃，到2020年，臨港新城將成為上海東南地區最具集聚力和發展活力的中等規模濱海城市，“極地海洋組團”是整個新城中心區東北面的重要組成部分，以商業服務功能為主。

1.2.2 發展理念

在規劃發展的理念上，臨港新城緊緊抓住“產城融合”、“田園都市”、“公共開放”3個理念。

（1） 產城融合

“極地海洋組團”作為臨港主城區的一部分，承擔了臨港新城的核心服務功能，既是生活配套的服務基地，又是城市管理和高端服務的集聚區。但同時，“極地世界組團”是一個完全新建的城市組團，缺乏相應的基礎產業，在短時間內難以充滿活力和集聚人氣。因此，在規劃中必須明確社區主導功能，積極引導核心產業的進駐，形成自我造血機制，逐步發展成為產城融合的活力新城。

（2） 田園都市

在臨港新城的國際方案征集之所以選中GMP的方案，最主要的就是因為“田園都市”的理念符合臨港新城的資源條件和發展優勢。而海洋極地世界實現“田園都市”的規劃理念主要包含3個層面：沿湖綠化風景帶、商業服務帶以及“環形綠帶+楔形生態綠地”構筑的城市主題公園生態帶。在相關規劃指導下，中心城區在環境、基礎設施和功能設施建設上都取得了很大成績，中心區基本格局和城市風貌已初步形成（圖4）。

（3） 公共開放

豐富的水體和自然綠化是臨港新城中心區的核心資源，與未來城市的發展和市民的生活息息相關。海洋極地組團的規劃中應滿足上位規劃對滴水湖、環湖綠帶、二環城市公園帶的公共開放和連通的基本要求，并注入活力，使之真正成為能為民所用的公共資源。

圖2 臨港投標方案（GMP）

圖3 項目組團規劃結構

圖4 臨港新城各功能區聯系模式圖

1.3 發展狀況

從目前實施情況來分析，雖然臨港新城中心區有著得天獨厚的自然生態資源，但由于受到功能引導、空間距離等問題的影響，近期主城區的產業發展難以與產業區、重裝備區和物流園區形成密切配合的聯動機制，致使突出問題集中體現在人氣不足、城市聚集效應難以體現。隨著建設的推進，2008年前后，主城區的功能定位較之總體規劃的要求發生了一定的補充和變化，新城濱海旅游休閑功能逐步突顯，作為長三角旅游目的地功能得以明確。但同時，臨港的旅游功能上由于分區規劃層面尚無功能導向型的空間布局，也缺乏代表游憩商業區品牌效應的項目引領，因此在短時間內難以實現分區規劃所確定的目標定位（圖5）。

2 問題分析

目前“極地世界組團”的發展問題主要在產業功能、空間結構兩個方面。

2.1 產業功能缺失

《總體規劃》明確了臨港新城是集中體現濱海都市魅力和活力、展示新世紀城市建設水平和都市生活環境質量的標志性地區，同時在《分區規劃》中也明確了臨港新城是綜合服務設施集聚地，集中體現臨港都市魅力和活力、兼具一定產業功能的中等規模濱海城區，同時還特別強調了其旅游休閑功能，提出應打造為長三角地區重要的旅游目的地城市的核心地區的目標定位。因此，在既有的規劃中，關于主城區產業的發展主要通過功能定位上予以體現，即以產業區提供外溢的居住、生活配套和商務配套為主要方向，關于自身產業的發展在規劃中沒有系統性的內容。

從目前的建設情況來看，由于管理體制、建設成熟度、地理距離、交通條件等因素的制約，由產業區衍生出來的居住需求和綜合配套需求更多通過產業區內部的配套服務區來滿足，主城區對產業區的服務支撐作用尚未體現。通過承接產業區居住和配套需求的外溢來實現主城區人氣集聚，這一規劃設想似乎較難達成。從這一角度出發，有必要對產業規劃予以重視，在總體層面對產業類型與布局予以補充和深化。

圖5 基地現狀照片

2.2 空間結構分隔

臨港新城嚴格的功能分區最初的構想是以綠化帶、森林、河流等為主城區樹立一道天然的生態保護屏障，保證主城區優質的生活環境不受到產業區的污染影響。從產業角度來講，由于全球范圍內的產業轉移，低端高污染的制造業已經轉移到其他地區，臨港的重裝備產業區和物流園區引進的企業多為低污染的高端制造業，與周邊城區融合度高，原先規劃的生態保護屏障如今成為產城融合的障礙；從空間角度來講，單純的大面積綠地建設確實對現有的城市功能產生了阻隔，不利于人氣的聚集，直觀上也有土地利用不集約的效果；從項目經營的角度，這些設施有獨立土地使用權的需求，規劃中若不劃出獨立的配套設施用地，將使得土地利用十分低效；從公共安全角度來講，過大尺度的綠地將成為犯罪滋生的溫床，是社會不穩定的因素[1]。

因此，未來應重視處理好空間結構特色與人氣聚集的關系，在堅決保護好包括綠地形態在內的新城高起點的生態空間和整體城市形態設計的同時，通過適度引進低密度的建設項目給各類綠地注入功能與活力。

2.3 小結

目前“極地世界組團”的問題，是由眾多因素造成的，包括臨港新城遠離市區的區位以及建設實施等，要避免對規劃的全盤否認；同時也要看到仍存在一定的有待完善的方面，未來的工作中需要有針對性地對相關規劃內容進行調整優化，總結下來有如下兩個方面值得注意：

產業功能缺失——補充產業功能內容；

空間結構分割——在堅持空間結構的條件下，在綠地中安排生態型的項目。

3 功能調整

3.1 調整意向

“極地世界組團”的功能配置在總體功能定位的前提下，充分依托主題旅游項目的優勢，體現多元功能集成和區域融合互動，形成旅游度假、體育休閑、國際購物、商務服務、居住及配套5大核心功能。

具體項目設置以主題公園游為核心，是體驗互動式旅游的重要體現形式，代表了國際旅游最新發展趨勢。依托主題公園項目的品牌產業鏈條，可以衍生大量旅游新興業態和產品，通過產業融合提供組合式的旅游類型，如延伸發展高端醫療養生旅游（圖6，圖7）。

圖6 海洋極地組團模式圖

圖7 海洋極地組團分區圖

3.2 調整手段

極地世界組團在堅持“田園都市”的規劃理念基礎上，進行如下功能調整：

3.2.1 微調功能

對于80m環湖綠帶，分區規劃中確定以公共活動功能為主的公共綠地，與滴水湖其他地區共同形成新城的景觀中心區，本次規劃研究可適當調整綠化與硬地的比例，并增加部分小型臨時性功能設施（圖8）。

圖8 海洋極地組團調整前（左）后（右）用地規劃圖

3.2.2 轉變功能

對于外圍一環的開發區塊，分區規劃中確定是城市生活中心帶，本次規劃研究建議維持其功能，北側適當結合旅游休閑的功能增加星級酒店、旅游購物、公寓式酒店以及旅游衍生產業等功能，形成以旅游為主題的旅游商業區。

3.2.3 增設功能

對于貫穿海洋基地世界的城市公園帶，分區規劃確定的是以城市公園為主、合理設置城市公共設施的地區。本次規劃研究建議北側在合并原南北兩塊公共服務設施的基礎上，結合海洋極地世界空間布局方案適當將部分綠地調整為文化娛樂設施用地，同時對文化娛樂設施用地的綠地率進行嚴格控制，形成特色鮮明的主題公園區。

4 影響評估與策略應對

4.1 影響評估

本組團的規劃調整將對日后的開發建設產生影響，特別是在產業功能、主題公園運營、城市風貌、綜合交通等方面。

4.1.1 產業促進與功能擠壓

項目經營將帶動周邊相關產業的發展，隨著極地海洋世界項目的開發經營，不僅能夠促進臨港新城旅游產業的蓬勃發展，其完善的項目配套商業、餐飲、娛樂、住宅等元素還將帶動周邊旅游相關產業的快速發展。項目經營能夠吸引大量游客產生二次消費，使臨港新城旅游區位優勢更加明顯，直接或間接促進餐飲和住宿業、文化娛樂業、交通運輸業、特色產業、房地產業等相關行業經濟增長。

然而規模發展難免伴隨過熱的投資意向，缺乏充足的規劃論證和實施考量，又在定位、用地、指標和政策上都有較大突破，使得組團內新增大量旅游功能，繼而擠壓中心區的基本功能。基于這些問題的擔憂，規劃調整應結合項目實際，區分旅游度假、商業服務、主題公園與社區居住、商業、綠地的角色定位，在地區產業趨于豐富的同時，保障城市功能的平穩發展。

4.1.2 經濟推動與運營矛盾

海洋極地世界項目經營將有效拉動城市經濟、擴大城市內需項目開發方向準確、開發價值較高、發展前景良好，其開業后將促進區域經濟發展，提升該地區的土地價值。項目投入運營后，預計景區年接待游客量將達400萬人次，直接門票收入5個億，成為臨港新城、浦東新區、上海市乃至華東地區新的標志性旅游項目。

在引入海洋極地世界項目的同時，有關方面仍需要面對建設主題公園的具體操作問題。第一，該項目所面臨的市場競爭壓力及環境挑戰較大，將影響其運營發展乃至整個城市功能的健康成長；第二，作為臨港新的地標項目，該項目的文化品牌仍需培育，與相關方面的理想差距仍然很大；第三，該主題公園的封閉式管理與城市組團功能的管理仍存在矛盾，對于城市空間、配套服務的相互擠占缺乏必要的協調。對于以上問題，亟需相關部門的統籌協調并進行頂層設計，從而梳理相關矛盾。

4.1.3 旅游發展與風貌影響

綜合性旅游項目將促進城市旅游多元化，加速城市旅游產業發展，它在有效刺激和擴大居民消費需求同時，對推動臨港新城旅游產業結構調整和升級，做大做強旅游支柱產業，推進旅游產業發展，也具有積極意義。因此，本項目開業后將有效促進上海市旅游產品多元化、主題化、差異化發展，加速臨港新城區域旅游產業的發展。

與此同時，對于本地區的整體規劃而言，在公共綠地中建設主題公園，其具體操作模式值得研究，特別是在擁有較大規模的建筑量、部分室外停車場地等方面，保證項目推進和規避矛盾很多時候不能兼顧。建議在下階段編制中充分結合綠化部門意見和相關技術標準進行深化設計，同時還應將土地定性和出讓等方面內容納入控規編制。

4.1.4 人口增長與設施壓力

根據上海迪士尼、歡樂谷等大型旅游項目的開發經驗，一個大型旅游項目的引入會帶來大量的就業崗位，如上海迪士尼約能提供3萬個就業崗位。初步測算，海洋極地世界項目能直接提供約4 000—5 000個工作崗位，同時考慮到其相關衍生產業如賓館、餐飲、購物等帶來的大量工作崗位，整個區域對比分區規劃能多提供約7 000—8 000個工作崗位[1]。因此，項目經營后將增加就業崗位，帶來積極的社會效益，協助地方政府穩定就業局勢，帶動娛樂、服務、零售等第三產業的就業崗位近千個。

同時，海洋極地世界作為旅游休閑項目，其帶來的旅游休閑功能植入將形成大量人流車流與城市日常交通、市政設施的壓力，特別是極地場館高峰日4萬的人流量對城市交通壓力極大，規劃調整應對主題公園的游客數量、到發方式、外部交通組織和內部交通組織等方面進行專項研究，并與中心城區綜合交通規劃相銜接（圖9）。

圖9 海洋極地組團交通量化模式圖

4.2 策略應對

目前規劃調整有意向進行功能轉變以及開發量的提升，以提升人氣與活力，與此同時，產業、風貌、交通等問題也會相應產生，因此有必要對綠化實施和旅游配套項目的落地指導進行統籌和深化，主要在產業功能、主題公園建設、開發地塊建設、交通支撐等方面提出相應的策略應對（圖10，圖11）。

圖10 海洋極地組團效果圖

圖11 慢行交通系統結構圖

4.2.1 功能設施支撐

在國內學術界，保繼剛在探討深圳華僑城城區發展模式時，提出以旅游業（主題公園）帶動城區全面發展，使該城區發展成為一個旅游商業區（RBD）[2]。由于大型旅游項目引入，臨港新城未來的發展勢必走向旅游商業區的模式，這一模式提供了不同于城市其它功能的活動，同時吸引著旅游者與非旅游者，故其功能產業設置，應同時考慮這兩者的需求。

對于旅游者，RBD的規劃策略應著重滿足履行的基本需要，如飲食、住宿、交通以及獲取相關的信息，此外還應基于旅游產業配置產業鏈，包含購物、觀賞、娛樂、體驗等相關產業。對于非旅游者（即本地居民），由于娛樂公園項目的引入會吸引大量旅游人口，這些旅游人口之中很大一部分會做短暫停留，同時也會促進更多休閑文化活動的產生。為適應這一變化，規劃需要提供商業休閑、文化娛樂、會議展覽等功能，在原有規劃基礎上提高了商業能級，以此創造就業、吸引人氣、提升城區的品牌和形象[2]。

4.2.2 主題公園控制

極地海洋世界的整體設計在經過一系列項目后，對綠化實施和旅游配套項目的落地指導作用有待統籌和深化。因此，建議先行開展公園綠地系統的整體設計，主要在空間、活動、生態等若干關鍵問題上有一個總的指導，再以組團內綠帶為核心區進行規劃控制。

首先，主題公園的空間屬性應得到充分關注，以要素多元的理念對其進行統籌布局，將城市綠地向城市建設組團、周邊農田、郊野擴展，與組團內的廣場、街頭綠地、濱水廣場和鄰里公園共同構成完善的公共空間系統，形成“主題公園—集中綠地—濱水林蔭道—活動節點”的開放空間結構體系，保證其在步行范圍內可以到達。

同時應認識主題公園的活動屬性，將其內部的功能（包括綜合主題空間、商業主題空間和交通主題空間）逐步向城市游憩功能延展，使得內部功能盡量外部化，提供比較開闊的活動場所、生態空間及公共設施，成為人群服務的活動場所。

最后應關注主題公園的生態屬性，極地世界項目原屬的綠地自然條件優越，本身就是兼具防護性、結構性的綠地，在調整的過程中應嚴守原規劃的生態底線，同時利用綠地覆蓋率的下限來保證其生態地位，強調本地塊作為開放空間的生態作用與結構性意義[3]。

基于以上空間、活動、生態的3大屬性，規劃提出相應的控制要求：（1）控制建筑可建設范圍，在保證其功能性設施的前提下，盡可能留出開放空間； （2）控制人流參觀活動的主要步行流線，確保流線的安全性和舒適性；（3）控制綠地景觀及標志物的位置，更好融入地區整體空間設計；（4）建議將楔形綠地調整為體育、旅游等用地，在保證綠地的生態功能的同時，提高土地利用的集約性，提升地區活力[4]。

4.2.3 開發建設控制

圖12 海洋極地組團平面布局圖

圖13 海洋極地組團交通規劃圖

對于開發地塊的建設控制，后續規劃應對地區的城市空間、景觀軸線和重要節點進行細化調整，優化旅游商業區的形態控制（圖12）。在空間形態方面，規劃應重點塑造景觀軸線，設定軸線兩側為特定強度區域，充分利用水系綠化形成空間景觀廊道，在形成線形景觀序列的同時，引導兩側商業、居住組團的體量形成特色空間；在建設指標方面，開發強度、建筑形態和風貌控制等內容需要進行評估研究，在延續新城整體風貌的基礎上，保證原有規劃的共性和完整性。原有規劃進行開發控制主要通過容積率、建筑高度、高層建筑比例、建筑密度和綠地率5項指標進行，其中高層建筑比例、建筑密度和綠地率為地塊內部的指標，對城市空間的塑造沒有非常直接的影響，而是對地塊的詳細規劃造成較多的限制。現有規劃調整所提出的控制要求應基于空間專題分析，弱化高層建筑比例、建筑密度和綠地率3項指標要求，增加對地塊貼線率和連續度的控制要求，切實控制住街道界面，通過具體方案的規劃管理來控制建設效果[5]。

基于空間形態、建設指標的考慮，規劃提出5點具體要求：

（1）延續建筑貼線率控制要求，形成圍合感強的連續建筑界面；

（2）控制連接城市公園和環湖綠帶之間的垂直公共通道，保障公共活動的可達性；

（3）確保街坊內的小型開放廣場空間，并且結合公共通道統一設置；

（4）控制景觀通廊兩側的建筑布局和高度，確保地區景觀通廊的重要性；

（5）為有利于項目的入駐，規劃應增加土地相容性較好的商業用地（C2）比例，增強用地控制的彈性，減少由于用地性質不符產生的地塊調整問題。

4.2.4 慢行公交主導

在海洋極地世界的交通設計中，應考慮到大型開發項目所產生的大量人流、車流與城市交通的關系，建議對“基地世界組團”的游客數量、到發方式和內外交通組織進行專題研究，并與原有規劃及外部交通有效連接（圖13）。

在交通方式的選擇上，規劃倡導快慢分離、機非分離、公交優先的“效率優先”交通規劃理念，秉承“優先發展公共交通”、“保護慢行交通”的發展策略。慢行公共交通既是城市交通出行方式中的一類獨立出行方式，也是其它機動化出行方式不可或缺的銜接組成，規劃應重點關注提高短程出行效率、填補公交服務空白、促進交通可持續發展、保障弱勢群體出行便利等方面的發展[6]。

在空間落實方面，規劃應基于旅游商業區的發展需求，優先實現慢行交通系統向網絡化、廊道化發展，引入旅游巴士系統、自行車租賃系統。為適應慢行交通出行具有空間尺度小、對繞行距離要求高、安全性要求高等特點，應從宏觀和微觀層面對慢行交通進行系統規劃設計，并劃分慢行交通優先區，采取物理隔離、安全過街、寧靜化技術等措施，提供安全、舒適、環境宜人的慢行交通環境。在靜態交通組織方面，規劃范圍各項目的停車位指標應在現行停車場設施標準基礎上適當提高，并建議在主題公園出入口設置大型停車場和出租車候車區域。

5 結語

極地海洋世界項目作為臨港縱深發展的重要一步，對于功能調整與空間再構都具有重要意義，該項目目前已經啟動選址工作，本文所提及的問題和影響目前仍在發揮作用，后續工作應該基于現實和未來需求提出應對策略，著重在文中提及的功能設施支撐、主題公園控制、開發建設控制、公交慢行主導等4個方面落實方案，為臨港新城的轉型發展提供有力支撐。

References

[1]劉偉，蔡海燕. 臨港新城產城融合發展策略[J]. 城市規劃學刊，2013（ Z2）：10-16.LIU Wei，CAI Haiyan. Forging Industry-city Integration in Lingang New City[J]. Urban Planning Forum，2013（ Z2）：10-16.

[2]保繼剛，古詩韻. 城市RBD初步研究[J]. 規劃師，1998（4）：59-64.BAO Jigang，GU Shiyun. Tentative Research on RBD of City[J]. Planners，1998（4）：59-64.

[3]盛妍彬. 基于實施性的城市綠地規劃高效化策略——以浦東新區綠地系統規劃為例[J]. 城市規劃學刊，2013（ Z2）：99-103.SHENG Yanbin. Strategies towards Implementation-Oriented High-Efficiency Urban Green Space Planning：The Case of Pudong New Area[J]. Urban Planning Forum，2013（ Z2）：99-103.

[4]商萌萌. 游憩商業區（RBD）對目的地旅游形象的影響研究[D]. 濟南：山東大學碩士學位論文，2013 .5.SHANG Mengmeng. Impacts of Recreational Business District on Destination Tourism Image[D].Jinan：The Dissertation for Master Degree of Shangdong University，2013 .5.

[5]陳渝. 城市游憩規劃的理論建構與策略研究[D].廣州：華南理工大學博士學位論文，2012 .9 .CHEN Yu. Theory Conctruction and Strategies of City Recreation Planning[J]. Guangzhou：The Dissertation for Doctor Degree of South China University of Technology，2012 .9 .

[6]楚義芳. CBD與城市發展[J]. 城市規劃，1992（3）：3-8.CHU Yifang. Central Business District and Urban Development[J]. City Planning Review，199（23）：3-8.