《城市極限》導讀

《城市極限》導讀

保羅?E.彼得森[美] 著,羅思東譯

書評作者：

何 丹 華東師范大學中國現代城市研究中心博士，副教授

康 鈺 華東師范大學中國現代城市研究中心碩士研究生

國家治理的核心在于城市治理，對各個國家來說實現“更少的損耗，更美的服務”這一善治目標都至關重要，對中國亦是如此。現在中國城市的研究大部分集中在地理學者或城市規劃學者當中，政治與行政學學科的涉及者卻較少。《城市極限》一書可謂從城市政治的角度出發給中國城市研究開拓了新的關注領域。作者保羅?E.彼得森是哈佛大學肯尼迪政府學院教授、教育政策與治理項目主管、美國藝術與科學院院士。除《城市極限》外，他還著有《城市政治中的種族和權威》、《芝加哥式的學校政治》和《學校改革的政治：1970—1940》等書，在美國學術界享有盛譽。

在《城市極限》這本書中，作者對地方政治尤其是美國城市政治進行了研究，他提出“同國家政治相比，地方政治是最有限的”這一核心觀點，圍繞這一觀點，作者對城市政治進行了深刻的分析。全書共有4個篇章。在第一篇中，作者指出了城市極限的存在，認為是城市利益對城市政策以及城市政府行動的條件構成了限制。對于城市利益，作者認為“無論何時，當政策是為了保持或增進城市整體的經濟地位、社會聲望或者政治權利時，政策和項目便被認為代表了城市的利益”。城市為了保障自己的利益，維持和促進它們的經濟生產力，必須有效利用土地、勞動力和資本，城市需要吸引勞動力和資本到它的土地之上。簡而言之，“城市政治最重要的方面就是土地利用的政治”。

第二篇是城市公共政策的研究。作者將公共政策分為了3類，一是發展政策，這類政策可以促進城市的經濟地位，簡單說，那些能夠從社區居民支付的使用者費用當中，或者從對服務使用者征收的稅收當中獲得資金支持的政策，往往被視為發展政策，比如工業園區的建設；二是再分配政策，這類政策讓低收入居民獲益，但同時對地方經濟產生負面影響，由于政府收入來源于付稅的個人和公司，而接受福利的人士通常并不從事經濟活動，因此再分配政策會提高當地的生產成本，削減城市的競爭力和經濟基礎，比如福利、住房或者醫療政策；三是分配政策，是指那些使居民和商界普遍受惠的政策，這類政策對于城市經濟的效應或多或少是中性的，對地方經濟既談不上有多少積極作用，也沒有什么消極的效應，比如治安與消防。之后作者闡述了不同層級的政府在分配政策上的責任，通過對教育政策的分析，作者指出，在大城市，地方政府規模龐大，對土地擁有壟斷性控制，即使在地方層次也會出現一定再分配現象，而在地方政府規模小、數量大且競爭激烈的地方，再分配則被保持最小化狀態。

在第三篇中，作者考察了城市政治的過程，指出種族、集團政治、就業等問題約束了地方政治行動，并列舉了商業會、工會、工人階級政黨組織、抗議集團等對再分配政策的態度，以及在城市經濟利益的驅使下，城市再分配政策實施的困難。

在第四篇中，作者以紐約為例，分析了導致1960—1970年代紐約財政危機的長期和短期政治、經濟因素，并提出了當城市的經濟、財政能力達到極限時，政治體制就必須進行調整的觀點，同時對進行改革所需遵循的方向給出了建議。

《城市極限》為地方政策的制定提供了一種全新的分析模式，作者觀點全面，對影響地方政策的因素分析透徹，在解釋國家和地方政策發展的差異性方面論證充分。作者在書中還引用了大量的文獻，涉及了較多的政治和經濟術語；但作者不是單純的引用，而是通過引用案例以及數據分析對自己的觀點進行闡述，這種寫作風格和對案例的自由引用增加了本書的可讀性。

作者在第一篇就提出是城市利益造成了“城市極限”的存在，也指出了什么樣的政策和項目可以被認為代表了城市的利益。但現實中對“城市利益”進行評定時仍然會有一定的困難存在，作者提到“在任何一個政策背景下，你都不能輕易斷言你‘知道’什么是城市的利益”。在后續針對特定政策問題進行分析的時候，作者也很少提及此時的城市利益到底是什么。復雜的政策背景和城市環境增加了判定城市利益的困難性，作者在對發展政策的分析中提到“它們得到許多人的贊同，反對的只是那些代表了與社區利益相沖突的狹隘利益的極少數人”，但許多政府所采取的幫助企業的政策似乎并非如此，這些政策只是被那些因為自己的商業利益而享受到了巨大回報的少數人所支持。也許在對地方政策進行討論時，對城市利益進行評定的復雜性也應該考慮在內。

《城市極限》這本書大部分內容是基于作者所謂的發展政策、再分配政策和分配政策這3種政策類型來闡述觀點的。這種分類引出了一些問題，盡管一些政策可以被明確地歸為發展政策（對引進企業的稅收減免政策）或是再分配政策（低收入人群的醫療和住房政策），但仍然有許多重要的政策領域的分類是模糊不清的，比如說一些具有分歧的項目或政策可能無法進行準確歸類，只有在推行以后通過對其效果進行檢驗才能準確定為是發展政策還是再分配政策。作者也承認了這一問題的存在，但在后續分析中并沒有解決這一問題。比如作者引用的空氣污染這一例子，根據作者的分析，在短期內污染控制這項政策可能會被歸于再分配政策，但從長期來看，嚴格的污染控制也許會增加當地環境方面的吸引力從而帶來一定的經濟效應，此時它就可以被定義為發展政策。

雖然《城市極限》這本書在其整個分析論述中存在一定的漏洞，但并不能因此而否定《城市極限》一書的研究價值。可以說，在城市政治領域《城市極限》是一本經典著作，它榮膺了1981年伍德羅?威爾遜基金會獎。此外，它也為中國城市研究提供了新的研究視角，對中國城市研究范式的創立和完善大有裨益；對于從事城市研究或對城市政治感興趣的人來說是一本不能被忽視的著作。