全球視角下的上海城市定位研究

沈 璐

國際經濟環境在經歷了經濟全球化的快速發展后，以2008年的金融海嘯和2010年歐洲主權信任危機為標志，全球經濟進入了調整轉型的階段。與此同時，國際政治環境正在發生深刻變化，周邊地區不穩定、不確定因素增多等外部環境對上海長遠發展帶來新的挑戰。本文嘗試將上海未來的發展置于全球視野中，討論未來的城市定位和發展路徑。

1 全球城市發展趨勢

1.1 全球發展重心轉移

受到世界金融危機的影響，世界經濟增長的重心向亞洲，特別是太平洋西岸轉移。太平洋西岸將聚集超過19個人口超過1 000萬的超級城市，超過世界上任何一個其他地區①美國情報委員會. 全球趨勢2030：可能的世界. 2012。。根據“全球城市競爭力報告（2011—2012）”，發達城市的綜合實力排名有所下降，以中國和印度為代表的發展中國家正在上升，全球經濟格局的轉變引發世界城市格局發生變化，世界城市的重心從發達國家向發展中國家的新興城市轉移②倪鵬飛；克拉索. 全球城市競爭力報告（2011—2012）. 2012。。

在一個互聯、多心的世界經濟體系中，中國和東北亞將成為世界主要經濟中心，其對世界經濟格局的影響力也日趨加強③歐盟安全問題研究院. 全球趨勢2030：一個互聯、多心的世界. 2012。。全球化與世界城市網絡研究小組（GaWC）在進行世界城市網絡分析時④泰勒. 世界城市網絡格局變化對城市網絡分析的挑戰. 倪鵬飛；克拉索. 全球城市競爭力報告（2011—2012）. 2012。，發現兩個顯著的城市三層關系。首先是紐約—倫敦—華盛頓的城市三層結構⑤紐約—倫敦—華盛頓的城市三層結構是世界城市網絡形成的最初動力，紐約是領先的金融中心，華盛頓是重要的政治中心（包括國際貨幣基金組織和世界銀行的金融治理），它們都位于一個領導性的大國之內。而倫敦則位于美國（主導國家）的管轄之外，具有全球平臺的功能，為一些不能在主導國家發生的某些過程提供可能，如“歐洲美元”市場在倫敦出現。， 是世界城市網絡形成的最初動力。近年來，上海—北京—香港的城市三層結構成為最新的城市網絡發展動力。上海是快速成長的金融中心，北京是快速發展的政治中心（包括國有銀行和金融管理），它們都位于一個快速崛起的國家中。香港是主導國家管轄之外的快速發展的全球平臺，彌補了主體國家內部的功能性不足。

在經濟全球化不斷深入的背景下，世界經濟和國際貿易格局的新特征對上海未來的城市發展提出新要求。一方面，國際金融危機的沖擊使上海自身的深層次結構性矛盾更加突出，必須轉變經濟發展方式；另一方面，國際產業分工和貿易格局調整、新一輪科技革命興起所帶來的機遇，也為上海實現“四個中心”的國家戰略提供了可能。

1.2 城市集聚效應強化

未來世界人口數量持續增長，由于中產階級的增加以及向城市集聚效應的顯現，全球局部區域的城市化進程加速。2010年，全球城市人口首次超過農村人口，標志著“城市世界”的來臨⑥UN-DESA. World Urbanization Prospects. The 2009 Version. 2010。，到2030年，80%的人口將生活在城市，大都市聚集人口和驅動全球經濟⑦歐盟安全問題研究院. 全球趨勢2030：一個互聯、多心的世界. 2012。。根據聯合國人口基金會對全球2 000個城市的人口估算，北美和歐洲的多數城市人口增長較慢，僅有少數城市人口增長較快；相反，亞洲的多數城市人口增長很快，少數城市增長較慢⑧UN-HABITAT. State of the World’s Cities 2008/2009. Harmonious Cities. 2008。。其中，中國、印度的城市人口增長最快。中國人口的快速發展，尤其是中產階級將進一步壯大，與生產效率的提高、經濟和社會結構的快速變革呈正相關的關系，經濟社會建設水平大幅提升⑨倪鵬飛；克拉索. 全球城市競爭力報告（2011—2012）. 2012。

中產階級的形成對許多領域產生重要影響。中產階級的增加主要集中在以中國和印度為首的發展中國家，中產階級絕對人數和人群比例在未來20年將顯著增加，收入差異將減少，基尼指數降低。收入差異的減少也將導致全球勞動力市場的變遷，比如在高知識含量的工作崗位上，東北亞與歐美的差距將逐漸縮短。亞洲的中產階級對高端消費產品的需求顯著增加⑩俄羅斯科學院世界經濟與國際關系研究所. 2030年全球戰略預測. 2011。。但與此同時，“由于各類資源的緊缺”，包括自然資源、環境資源、人口資源、技術資源在內，未來的新中產階級將不可能像19世紀后期崛起的歐美中產階級一樣擁有資源高消耗的生活方式。中國，尤其是上海的中產階級的崛起將對消費和城市設施的多元化提出更高要求，對民主、參政、人權、個人教育和發展有更高需求，大眾對居住質量、公共空間品質、文化生活設施等需求將發生極大的提升。

空間方面，全球城市和城市群成為新型空間形式，城市群成為國家參與全球競爭的主要空間載體，作為區域中心城市的全球城市將起到核心作用。自20世紀80年代全球經濟產生以來，經濟活動的規模、空間及內容上的重大轉變催生全球城市的產生和數量上的增長；同時，由于地理分散與新型集聚經濟之間的相互關系，產生了城市群（超大城市圈） ?。

1.3 城市發展模式轉型

新世紀以來，國家和世界主要城市間的比較優勢轉變得越來越快，科技是這種快速轉變的一個重要原因。新技術、新能源，以及對生態環境的認識，加快轉變經濟、社會和城市發展模式。“每一個偉大的經濟時代都是以新型能源機制的引入為標志”，不同于第一、二次工業革命以化石能源為主導，第三次工業革命以可再生能源為主導，與互聯網技術和可再生能源相結合，正在逐漸改變人們的生產和生活方式?。新能源的利用改變全球能源供給格局，網絡信息技術變革社交、消費等領域，兩者的疊加效應深刻改變世界政治、軍事、經濟的大格局。與前兩次相比，第三次工業革命從單項技術革命發展到多項綜合技術革命，從而影響經濟領域發展到影響社會的方方面面。

世界經濟格局繼續發生深刻調整，經濟環境更趨復雜，我國發展面臨更為嚴峻的風險挑戰，但仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期沒有改變?。在此背景下，上海也面臨新的發展需求。一方面，國際產業分工和貿易格局調整、新一輪科技革命興起所帶來的機遇，也為上海發揮后發優勢提供了可能；另一方面，環境資源約束加劇、商務成本持續上升、群體利益訴求日趨多樣化等問題使上海自身的深層次結構性矛盾更加突出，必須轉變城市社會經濟的發展方式。

圖1 六大世界級城市群分布資料來源：上海市規劃和國土資源管理局，上海市城市規劃設計研究院. 轉型上海、規劃戰略. 上海：同濟大學出版社， 2012。

表1 六大世界級城市群基礎數據比較（2010年）

目前是上海推進“四個率先”、建設“四個中心”的重要時期，也是創新驅動、轉型發展的攻堅階段。上海轉型發展的深層次矛盾更加凸顯，但在實現國家戰略中的地位和使命沒有改變。必須準確把握上海發展所處的歷史方位和階段特征，進一步增強憂患意識、機遇意識，以更大的勇氣和智慧開拓前行，在新的起點上謀求新的發展、實現新的突破。

2 世界城市發展經驗

2.1 世界級城市群發展研究

世界級城市群強調城市群在全球生產體系中的地位和作用，包括自身的規模、能級及經濟聯系。公認的世界級六大城市群包括美國大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英國東南部城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋沿岸城市群，以及長三角城市群（圖1，表1）。

2.1.1 基本情況

英國東南部城市群以倫敦—利物浦為軸線，面積為4.5萬km2，人口3 650萬，占英國人口的60%，是英國主要的經濟活動和財富產出區域。從工業革命開始，倫敦和英格蘭東南部就率先通過發展新的制造業，繼而又通過發展為全球市場服務的高端生產性服務業，奠定了它的首要地位。

北美東北部大西洋沿岸城市群面積13.8萬km2，區域人口占美國總人口的20%，制造業產值占全國的30%。在這個巨大的有機體中，各個城市并非簡單地聚合在一起，而是因其自身的差異存在著相互聯系，并進行功能上的分工。紐約是無可爭議的核心城市，是全球金融中心，同時兼具綜合性的城市職能；費城是該城市群中第二大城市，有著多樣化的經濟結構；波士頓則是著名的文化中心；華盛頓不僅是美國的政治中心，在國際政治中同樣有很大的影響。

日本太平洋沿岸城市群指從東京到北九州的太平洋沿岸帶狀地域，總面積約10萬km2，人口將近7 000萬，占日本總人口的61%，是日本經濟最發達的地帶。區域內形成了以東京都為核心，名古屋都市區、大阪都市區為次級核心的城市群結構。東京是城市群的中樞管理城市，承擔政治、經濟、金融、貿易等功能，與城市群內其他城市形成垂直分工體系。

北美五大湖城市群是北美重要的生產制造中心，分布于五大湖沿岸，面積76.46萬km2，總人口達5 400萬，占美加人口的16%。20世紀初，隨著工業化和城市化的快速發展，在城市群內形成了以芝加哥大都市區、底特律大都市區，以及多倫多都市區三大核心區域。隨著上世紀70年代的制造業轉移和產業轉型，三大核心區域帶領城市群走出經濟衰退的陰影，成為管理咨詢、商務、法律、貿易、旅游、會展、研發等高端服務業的所在。

歐洲西北部城市群是“歐洲中樞”的重要組成部分，連接歐洲經濟的穩定發達區和新經濟發展區，是歐洲城市最密集、人口密度最高的區域。總面積14.5萬km2，總人口4 600萬。城市群呈典型的多中心網絡狀發展態勢，由大巴黎地區、萊茵—魯爾大都市區、蘭德斯塔大都市區、布魯塞爾大都市區構成。各核心大都市區相對獨立，在城市群中承擔相對明確的功能，并依托發達的對外交通設施和良好的經濟基礎，聚集了大量的跨國公司總部和國際組織機構 。

2.1.2 主要特點

世界級城市群具有全球資源配置的能力，是國家經濟增長重心，代表區域和國家參與全球競爭，比較借鑒美國大西洋沿岸、英國東南部等世界級城市群的歷程和經驗，呈現以下特點：

（1） 形成以大城市為核心的城市群，是城市化發展的高級階段和普遍規律。發達國家就整體而言，城市化進程放緩，城市化率趨于穩定，但人口向城市群的集聚仍在進行，城市群是一個國家人口增長的重心。以紐約為核心的美國東北部大西洋沿岸城市群的人口占全國人口的1/6，以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群占全國人口的61%。這表明，城市群具有較其他一般地區更為活躍的發展動力。

（2） 世界級城市群具有全球資源配置的能力，代表區域和國家參與全球競爭。世界級城市群具有國家政治、經濟、文化中心的多種功能，各城市在各自發展過程中，逐漸形成各自的特色，通過功能分工、相互聯系和相互作用，構成一個統一的整體，共同參與國際勞動分工，這方面以北美東北部大西洋沿岸城市群表現得尤為明顯。

（3）世界級城市群擁有一個國際城市作為區域核心，且核心作用日趨重要，能級最高的中心城市最有可能成為全球城市。中心城市通過極化效應和擴散效應帶動城市群的成長，而城市群的整體優勢增強中心城市輻射能力，提升城市群中心城市在國際分工中的地位。伴隨發達國家的經濟向后工業時代的轉型，全球城市成為人流、貨幣流、物質流、信息流等匯集的主要節點，不僅繼續成為世界金融、商務的中心，而且引領文化、創意、科技變革的核心。

2.2 國際城市案例借鑒

如前文所述，世界級城市群中都有一個國際城市作為核心。作為上海的對標城市，倫敦、紐約和東京在轉型時期的城市發展戰略，以及城市規劃在其中發揮的重要作用，對上海未來的發展有很深遠的借鑒意義。

2.2.1 發展規律

二戰后，倫敦、紐約、東京等國際城市第一次轉型發生在20世紀60年代末至70年代初，開始從重化工業轉向服務業為主導的產業結構，奠定世界城市的地位；并在1990年代末至本世紀初開始新一輪轉型，向金融、服務、創意和文化產業轉型，提高服務能級，進一步鞏固世界城市的地位，尤其是文化創意產業，已成為城市服務業再上臺階的新動力源泉。

上述世界城市在經歷不斷發展轉型的歷程后，全面進入城市化的高級階段，在服務業化的中后期開始“世界城市”的討論，在21世紀初基本確定其“全球城市”的發展定位（圖2），用此概念作為城市政策基本導向。隨著全球化的不斷深入，以全球視野制定戰略規劃、謀求未來發展，成為世界城市的基本共識。如2001年，倫敦市長發布《通向倫敦計劃》，提出將倫敦建設成為全球城市、世界門戶城市；

圖2 全球城市主要的轉型階段

圖3 倫敦和紐約大都市區示意圖資料來源：霍爾，彼得；佩恩，凱西（編著）. 多中心大都市. 來自歐洲巨型城市區域的經驗。2010；Regional Plan Association. The Second Regional Planning. New York. 1968。

注釋?霍爾，彼得；佩恩，凱西（編著）. 多中心大都市. 來自歐洲巨型城市區域的經驗. 中國建筑工業出版社. 2010. 139-168。2002年，紐約的公民聯盟在下曼哈頓的重建工作中指出項目必須結合“全球中心、區域中心、多樣社會”的要求；2001年，東京都知事在《東京計劃2000年》中確定將全球城市作為東京城市發展目標。

2.2.2 空間戰略

比較借鑒紐約、倫敦、東京等國際大城市發展的歷程和經驗，呈現以下特點：

（1）突出沿海沿江和區域整體發展，突出沿軸發展的城市空間結構是國際大都市空間發展的基本趨勢。倫敦歷來重視泰晤士河沿岸的發展，尤其是與泰晤士河河口地區的聯動發展，作為城市發展的優先地區，并成為2012年夏季奧運會的主要舉辦場地。除此之外，近年來，倫敦進一步強調沿交通軸的發展帶。東京區部—川崎—橫濱的協同發展顯示了東京地區沿海（東京灣）發展的空間特征，成為東京都市區實際上的核心發展區。

（2）突出大都市區化的發展特征，以區域視角引導城市有序發展。大倫敦都市區形成了以倫敦為核心、利物浦—曼徹斯特大都市區為次級核心的城市群結構。倫敦大都市區的發展始于1944年完成的《大倫敦規劃》，主要目的是疏解中心城市的人口與就業、改善城市環境，在核心城市的腹地區域建設新城，并形成城市外圍的綠帶。隨著快速交通網絡的完善，大都市區的范圍逐漸擴大，并在20世紀60年代末形成今天的城市規模，形成環倫敦的通勤圈。同樣，早在20世紀20年代，為應對社會經濟發展過快的問題、克服地方城市區劃的局限，紐約市政府成立區域規劃協會，并著手編制紐約及其周邊地區的區域規劃。在1929 年發表的《紐約及其周圍地區的區域規劃》中，首次突破城市的行政限制，確定了紐約大都市區的范圍。之后，為了有效控制郊區化帶來的城市蔓延，1965年紐約進行了第二次區域規劃，對大都市區范圍作了調整，在1970年代之后得以穩定，并保留至今（圖3）。

（3）中心城的重要性日益突出，推動城市更新以使中心城區充滿活力，滿足新的經濟活動和生活方式對于高品質建成環境的需求，是世界城市普遍關注的核心空間問題。在中心城區建設過程中，越來越注重建成環境的魅力，以培育更高層面上的競爭優勢。其中，城市核心區地標性景觀的空間形象塑造，以及舊工業倉儲區文化創意功能導入是促進中心城區更新建設的有力手段。近年來，傳統意義上強調商務核心功能和高開發強度的CBD（中央商務區）概念也逐漸被重視功能融合、空間范圍更大的CAZ（中央活動區）概念所取代 。

（4）持續關注開放空間的保育，開放空間成為提升城市空間品質、平衡都市區空間結構的重要資源。要同時從城區和都市區兩個層面探索不同的開放空間策略，并構筑一體化的生態網絡。隨著人口的不斷集聚，世界城市功能的不斷強化，其對于城市空間環境品質的關注也隨之提高。如大倫敦在戰后構筑的環城綠帶至今仍然在發揮著作用，成為保障都市區生態安全的重要屏障。環城綠帶（green belt）和以河網為支撐的藍帶網絡（blue ribbon network）共同構成大倫敦開放空間的骨干系統。紐約市則在高密度開發的城市建成區構筑一個讓每位紐約人都居住在公園“十分鐘步行圈”的系統內。

總體而言，城市轉型成功與否受到復雜而深刻的內外部因素的作用。城市規劃作為城市政府的重要公共政策，更多地以自身的努力來塑造良好的建成環境以增進城市的吸引力，從而促進和推動城市轉型?。

3 上海的定位和路徑

案例顯示，國際城市在二戰后主要經歷了兩次發展轉型，逐步注重對全球視野、全球戰略、全球影響的關注，并以 “全球城市”作為轉型目標。未來上海的發展也應以全球眼光審視，充分發揮上海在長三角世界級城市群中的核心城市作用。按照“創新驅動、轉型發展”的總方針，強化上海對全球資源的配置能力，對周邊區域的集聚、輻射、服務能力，引領長三角世界級城市群發展、全球資源配置能力和重要國際影響力，突出全球城市作用，代表國家更好地參與全球競爭。具體表現在：

（1）在城市功能定位上，進一步強化上海作為全球城市配置全球資本的控制和中樞能力，以及適應信息化社會的強大產業創新研發能力，發揮輻射世界、服務全球的世界級經濟引擎作用。除強調國際貿易與經濟服務中心功能之外，還應具有以下4種新的運作方式：作為世界經濟企業組織的控制中心、作為金融和專業服務公司的主要經營地點、作為主導工業生產和工業創新的地點，以及作為產品和創新技術的市場。

（2）在經濟發展上，轉變發展方式，利用信息技術提高科技創新實力，積極培育戰略性新興產業，成為全球重要的經濟引擎。在經濟發展模式上，突出“創新驅動、轉型發展”，推進城市發展由外延式擴張向內涵式發展轉變，明確建設用地總量不增長，倒逼強化城市轉型升級；由關注速度向提升質量轉變，突出有效增長和品質提升；由注重建設向建設和管理并舉轉變，強化智慧城市和精細化管理。

（3）在國際影響力上，重視對城市文化產業培育、文化設施完善、文化遺存保護以及國際文化影響力的推廣，關注綠色、安全、宜居的共同價值標準，豐富國際文化大都市的內涵，增強上海城市軟實力，實現全方位的國際話語權與國際文化影響力。

（4）在空間結構上：加強與周邊區域的協調發展、一體化發展，體現“城市—區域”的都市區特征和“多中心、網絡化”的空間特質。具體來說，上海在空間構成上，應體現“大都市區—核心城市區—核心功能區”的空間層次。大都市區是一個由核心大都市區主導、周邊城市圍合的具有等級體系的多中心系統，是在全球化高度發展的前提下，以經濟聯系為基礎，由全球城市及其腹地內經濟實力較為雄厚的二級大城市擴展聯合而形成的新型空間現象。

（5）在城市環境品質上，突出生態優先，強化區域生態安全、生態保育和環境保護，注重生態網絡建設和城市公共開放空間的打造，持續提升環境品質，改善空氣質量，建設生態宜居的城市。

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