關于我國財政分權制度的研究

周瑩瑩

摘要：自改革開放以來，我國在經濟上取得高速發展，在30多年市場化經濟改革的進程中，財政體制改革占有重要地位。本文對我國財政分權體制的改革進程、發展狀況、今后的進展方向進行了探討，重點探究了中央和地方政府財權與事權的劃分，以及分稅制改革前后的變化。在以上基礎上，本文對今后我國財政體制的完善與發展提出了建議。

關鍵詞：財政分權；分稅制；經濟增長

一、引言

財政分權，指中央政府給予地方政府的一定的支出責任范圍和稅收權，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，從而使地方政府能夠自由進行財政決策并積極參與社會管理。其預期結果是地方政府能夠更有效地提供當地居民所需要的地方公共性物品與服務。

財政分權是一個全面綜合的體系，從縱向來看，包括中央和地方政府之間的分權、地方政府之間的分權。地方政府，指的是管理一個國家行政區事物的政府組總稱，是與中央政府對應的概念。在我國，地方政府指的是省級及省級以下的政府。地方政府之間，是指省、市、縣、鄉這幾級政府之間。從橫向來看，財政分權包括財權和市全在各級政府之間的分配。原則上，按分職至事貼近管理原則、受益范圍原則和效益原則劃分事權并按事權來界定財權，使事權和財權相匹配。但在實際操作中，事權與財權的界定容易存在模糊地帶，使財政分權中的財權事權相沖突。多級財政體需要設置不同級別擁有各自事權和財權的政府，在中央政府對地方政府的活動進行協調的同時，地方政府也需要擁有一定的自主權來決定其公共支出的安排并保證相應的收入。財權集中與分散的程度主要取決于各地方政府安排其收支權的大小，但無論財權集權程度如何，中央政府始終履行著協調地方政府間關系并提供全國性公共產品與服務的職能。

二、我國財政分權改革的發展狀況

在分稅制改革初期，地方財政支出與地方財政收入的變化不一樣。地方政府財政收入占國家預算內財政收入的比重基本持平，而地方政府財政支出占國家預算內財政支出的比重僅1994年就比1993年下降了33.7%，中央集中了大部分的財權。在后來分稅制不斷改革的過程中，地方財政收入比重仍然保持較低水平，并無較大提升，而地方財政支出的比重持續擴大，到2010年地方財政支出比重達到82.2%。這表明，分稅制改革加重了地方政府財政支出的負擔，也嚴重削弱了地方政府財政收入和支出的能力，地方財政收入和支出的差距越來越大，地方政府增加收入、壓縮支出的壓力也不斷增大，地方財政困難逐步顯現。

在進行分稅制改革后，地方政府的財政自給率，即地方政府的財政收入與支出之比大幅下降，僅有60%。而在1994年以前，地方財政自給率在較高水平，基本可以達到自給水平。這種顯著的下降的必然結果是地方財政收支的缺口越來越大，地方財政匱乏的問題越來越嚴重。為緩解地方財政的困難，地方政府對中央政府的依賴性加強，同時也在預算外獲取額外收入。

三、財政分權制度的完善建議

按照建立統一、規范、徹底的分稅分級財政體制的總體方向，今后一個時期，我國的財政分權應在加快政治體制改革的前提下，大幅度調整和完善現行分稅制財政體制，明確劃分政府間事權和財權，建立規范的轉移支付制度，通過財政分權立憲加以法制化和規范化。

（一）明確界定政府的職能

首先，在界定政府職能時，要正確處理政府與市場的關系。一般來說，經濟活動可以分為三大類。第一類是個人、企業等市場主體完全可以勝任的活動，如消費品、服務、競爭性領域的投資和經營等。在這一領域，政府應該讓市場發揮配置資源的基礎性作用。第二類是需要政府參與的活動，如某些基礎設施和公共服務的提供。在這一領域，政府與市場應該彼此配合，市場發揮主導作用。第三類是市場主體無力或不愿從事的活動，如純公共產品的提供。政府應該專注于這一類活動，為社會生產和社會福利創造基礎條件。其次，在界定政府職能時，還應該考慮政府履行職能時的收益和成本。與經濟主體一樣，政府活動也有收益和成本，只有當政府活動的收益超過成本，并且相對于其他主體（包括市場主體和非營利組織）政府具有比較優勢時，由政府來承擔這項活動才是合理的。政府活動成本需要考慮政府行政管理成本，也包括由此引起的腐敗、官僚主義等所帶來的各種潛在損失和機會成本。最后，在界定政府職能時，還應考慮政府機構的能力，使政府承擔的職能與它的能力相適應。因此，我國政府應采取措施使政府承擔的職能與自身的能力相適應，把政府支配的公共資源和政府能力首先集中于政府的核心職能，以避免由于履行職能過多而導致政府失靈，在此基礎上加快培育政府能力。

（二）科學劃分各級政府的財權

第一，適度的中央集權是必要的。我國是發展中國家，并且處在經濟發展方式轉變的關鍵時期，目前市場機制尚未成熟。要達到經濟社會協調發展的目標，我國中央政府還要加強整體宏觀調控，減少地區間的發展差距，提高公共服務的質量。中央政府在適度集中財權的前提下，可以使人民生活得到保障，可以加快落實科學發展現，構建和諧社會，加強地區間經濟發展均等化，有效規范地方政府行為。

第二，加強各級政府之間財政收入合理劃分。財政收入中的稅源分布、稅種劃分及管理上，應與不同稅種對經濟的影響程度、征管成本及效應相結合。對各級政府的征稅范圍進行合理規范的界定。將涉及國家經濟穩定和再分配的稅種及流動性強、波動幅度大、地域分布不均勻的稅種，作為中央政府或省級政府的固定收入，將稅收來源穩定并均勻分布的稅種作為縣級政府的固定收入，這樣可以保證縣級政府有一個穩定和相對獨立的、能維持所需的基本的稅收水平。此外，增加盡可能多的固定收入，減少共享收入的比重，擴大直接稅的征收范圍，改變縣級政府無主體稅種和共享稅種比重較大的情況。

逐步健全財政稅收體制，合理劃分稅源結構，規范稅收規模，靈活地方稅體系的運作機制，節約財政資源，使基層財政困難有所緩解，財政機制正常運行。在此基礎上，承擔起基層財政的職能。

第三，將非稅收入納入預算管理，實現預算收入的完整性。應加強非稅收收入管理，特別是將其全部納入到預算內統一管理。統一財權、增強政府汲取收入能力、加強政府的非稅收收入預算管理，是促進政府收入體系建設和財權適度集中的重要步驟。科學界定非稅收入基本范疇，實施分類規范管理。行政事業性收費和政府性基金應遵循收費管理改革的要求，將不反映政府公共管理和公共服務職能的收費轉變為經營服務性收費，治理并取消不合規范的收費項目，繼續積極推進稅制改革。

（三）完善轉移支付制度

中國的經濟現狀是：整體經濟實力有限，區域性經濟發展不均衡，地區間經濟差距較大。如果從發達地區集中太多的財政資源，勢必會影響到發達地區的積極性。欠發達地區依賴性的提高會使得整個經濟失去活力。因此，要重視地區間的均衡發展，完善轉移支付制度，在扶持貧困地區發展的同時完善轉移支付制度，提高地方政府的稅收積極性，打消依賴性。在不同的時期，基本公共服務有著不同的具體項目和標準。考慮到我國現階段的經濟發展戰略的側重點，社會保障、醫療衛生保障、保障性住房項目、教育發展等應該是地區間均衡發展和社會和諧發展的重要組成部分，也是轉移支付重點補助的對象。

（四）以法律制度保障財政分權

我國現存的法律法規制度對于政府間事權和財權的劃分缺乏明文規定，導致政府間財政關系不穩定，影響中央政府權威并降低地方政府積極性。因此，應該在相關法律條款中增加關于我國各級政府間財權事權劃分的規范條約，逐步使中央政府與地方政府的經濟、行政和立法方面的職責權限、財政支出責任及其財權有憲法上的明確規定和原則上的劃分。

參考文獻：

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（作者單位：云南財經大學財政與經濟學院）