中國銀行業改革的頂層設計：框架、運行與保障機制

劉振沛

摘要：改革的頂層設計就是要加強對改革全局的整體戰略謀劃，使我國的改革沿著實現社會主義基本價值的目標邁進，全面落實科學發展觀。銀行業是我國金融體系的主體，在銀行、證券和保險三個基本行業中占有絕對地位。銀行體系的穩健性與資源配置效率是銀行業的兩個核心要素。改革銀行體系的頂層設計應圍繞這兩個核心來進行。

關鍵詞：銀行業改革；頂層設計；保障機制

進入21世紀以來，中國銀行業發展的經濟金融環境發生了巨大變化，國民經濟繼續保持較快增長，對外開放向縱深邁進，國際金融環境動蕩不定，外部風險的影響日益顯著。因此，在國民財富快速增長的良好發展條件下，如何應對開放格局下的競爭挑戰與風險沖擊，是深化銀行業改革必須解決好的問題。

一、中國初步建立起多元化的銀行體系架構

1979～1984年為銀行業改革的起步階段。在這個階段，銀行業打破了計劃經濟體制下銀行“大一統”的組織結構，中央銀行逐步將存貸業務分離出去，集中發揮其在貨幣發行、國債發行、最后貸款人、票據清算及宏觀調控方面的職能。與此同時，國有商業銀行興起，從而推動了我國二級銀行體系的建立。二級銀行體系的形成使得我國銀行系統分工更加清晰，定位更為準確，改變了“大一統”模式下銀行資金來源缺乏約束的信貸擴張機制，形成了中央銀行調控基礎貨幣、商業銀行經營存貸業務的二元貨幣供應機制。商業銀行內部運行的存款決定貸款的機制使得貨幣信貸擴張機制有章可循。

1985～1997年為銀行業改革探索階段。在這個階段，我國銀行系統逐步建立：四家國有商業銀行陸續成立，組建了政策性銀行，股份制商業銀行興起，頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律。這樣，多元化的銀行體系架構基本形成。首先，產權結構也呈多元化的特點，除國家所有之外，出現了企業法人、自然人等多元化的持股主體。其次，銀行在管理制度上引入競爭機制和市場機制，在經營中以創新求發展，以市場需求為導向，自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束。最后，城市信用社改制為城市合作銀行或城市商業銀行，實現農村信用社與中國農業銀行的脫鉤，整頓信托投資公司，培育財務公司、金融租賃公司等新的金融機構，銀行業市場結構由寡頭壟斷轉向了壟斷競爭型，信貸資源配置效率得以提高。

1998～2010年為銀行業改革突破階段。圍繞現代商業銀行制度建設核心，推動國有商業銀行通過剝離不良資產提升資產質量、引進戰略投資者、境內外上市等改革，建立起現代商業銀行制度和治理結構。農村信用社改制不斷深入，逐步形成了農村商業銀行、合作銀行、郵政儲蓄銀行及村鎮銀行等新型農村金融機構體系，在基礎上成立了中國銀行業監督管理委員會，初步建立起多元化的銀行體系架構。

綜上所述，我國銀行業由計劃經濟體制下“大一統”的組織結構發展為中央銀行、商業銀行并存的二級銀行體系；由單一化的銀行體系發展為多元體系架構；銀行業務經歷了由統一計劃安排發展為市場導向的經營機制等一系列改革歷程。回顧中國銀行業的改革歷程，我們得出結論：中國銀行業的發展壯大離不開改革，我們需要堅持解放思想、與時俱進，在改革中謀求銀行業的發展，在改革中追求銀行經營理念與運行機制的創新。此外，銀行業的改革與發展必須堅持科學發展觀，在發展中正確處理收益與風險的關系，完善監管機制與預警機制，實現安全性、收益性、風險性的平衡與統一。

二、中國銀行業面臨的問題

目前，中國銀行業存在的問題是“三層多元型”銀行業市場結構蘊含著較大風險。三層是指正規銀行體系陽光層、體制外非銀行機構體系灰色層與民間借貸市場體系模糊層。

第一，正規銀行業體系陽光層經過30多年改革發展形成了多元化銀行業市場結構層，該層面存在結構不均衡、競爭不充分、大型商業銀行服務質量不高等問題。從銀行機構的市場份額來分析，工、農、中、建、交五家大型商業銀行資產占比49.2%，股份制商業銀行資產占比15.6%，農村中小金融機構和郵政儲蓄銀行資產占比14.9%，其他銀行類金融機構的資產僅占20.3%，銀行業市場結構的壟斷特征明顯。儲蓄與信貸資源集中于大銀行，必然降低資源配置效率，中小企業難以獲得充足的金融服務，尤其是信貸服務。

第二，體制外非銀行機構體系灰色層是指在銀監會監管體制之外存在的數量龐大的非銀行類機構。這些非銀行機構包括小額貸款公司、擔保公司、投資公司、典當行、寄售行等。具體而言，由于小額貸款公司最初由人民銀行推出試點，一直沒有納入銀行業監管委員會的監管體系當中，只是由各省金融辦、地市縣金融辦負責監管。除小額貸款公司之外，只要經過工商注冊登記的擔保公司、投資公司和經過公安、工商登記管理的典當行、寄售行等機構都在開展貸款業務。

第三，民間借貸市場體系模糊層是由處于社會最基層的非正式信貸組織、經紀人等組成的市場。近年來，繁榮的民間借貸在資本過剩的浙江溫州、內蒙古鄂爾多斯、陜西神木等地區的影響與規模已經超過了當地的銀行業信貸，民間金融一方面支撐著地方經濟的發展，另一方也蘊藏了比較大的風險。

綜上所述，首先三層多元銀行業信貸市場格局使信貸資源難以有效配置，貨幣政策的信貸傳導機制失靈；其次，銀行業效率與穩定的問題也與金融監管的不協調有關；再次，銀行業監管機構與其他金融監管機構之間的協調性較弱，導致體制外非銀行機構及民間信貸市場體系的行為難以得到監管機構的有效監管，如影子銀行體系（包括非銀行金融機構體系和信用衍生品）的監管存在真空層。目前，中國的影子銀行體系包括銀監會負責監管的信托公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司等；證監會負責監管的證券公司、基金公司、期貨公司等；保監會負責監管的保險公司。影子銀行通過貨幣市場、資本市場將間接信用與直接信用融合在一起，不斷創新金融產品。創新產品的非傳統性特征導致監管機構難以有效甄別其屬性和監管職責歸屬，出現監管真空、金融風險集聚的問題。由此，三層多元銀行信貸市場結構不僅弱化了貨幣政策的信貸傳導機制，監管機構真空層的存在也使得銀行業風險增加。

三、中國銀行業體系架構、運行機制與監管保障改革的頂層設計

（一）多層級銀行框架體系

由中國銀行業的改革歷程可知，我國銀行業的發展壯大離不開改革，而中國銀行業改革的最終目標是要建立適應我國國情的、有利于國民經濟持續健康發展和國家金融安全的銀行體系。因此，今后幾年，中國銀行業框架體系模式應該是：正規銀行體系為主導、體制外非銀行信貸機構為補充、民間借貸市場為基礎的三層多元架構。首先，正規銀行體系應該是以中央銀行為核心、商業銀行為主體的二元銀行體系，以及政策性銀行、股份制商業銀行、新型農村金融機構并存的多層級銀行體系；其次，體制外非銀行信貸機構應控制數量與規模，依據功能監管原則，將業務納入銀行業監管的范疇，采取適度發展的策略；最后，民間借貸市場體系應以法律制度為依托，規范其發展，盡快出臺《放貸人條例》、《最高利率法》等法律制度，規范民間借貸市場秩序，民間借貸無需納入銀監會的監管范疇，充分發揮其靈活、高效和適應性強的優勢，為小型經濟單位提供信貸支持。

（二）銀行體系的運行機制

中國的銀行業基本建立起了現代銀行制度和治理結構并加入了中國元素，如黨組織建制、國有股東代表向大型銀行派出監事等，銀行運行機制基本符合國際銀行業的標準。后續改革要加快構建銀行的業務、組織、管理流程，由傳統的銀行運作模式變革為以流程為核心的全新銀行模式。通過管理模式與經營模式的創新，逐步建立“以客戶為中心”的銀行企業文化，提高金融服務水平，改善銀行運營效率。在效率及服務水平的提升中降低成本、實現規模經濟，提升經營效益、實現價值創造。

（三）銀行體系的監管保障

銀行業的穩健性是整個金融體系順利進行的保障，因此監管保障顯得尤為重要。監管保障的基本框架為：在全球視角下構建全面風險管理體系，運用全新有效的風險管理方法、全額風險計量手段進行全球的風險管理，采用全員的風險管理文化。具體而言，外部監管體系是對銀行合規性的約束機制，目前銀行業監管的主要問題是對體制外信貸機構和影子銀行缺乏有效監管。影子銀行通過把直接信用與間接信用融合在一起，不斷創新金融產品，出現監管真空，相應的產品跨越了貨幣市場與資本市場、銀行業與非銀行金融機構，這大大增加了監管機構的監管難度，使得金融風險積聚。基于以上情況，影子銀行監管頂層設計的基本框架應為：組建專門的影子銀行監管委員會，其內部包括風險監測、信用控制、產品與機構統計、懲處部門等。此外，由銀行業監管委員會、證券監管委員會、保險監管委員會共同組成協作委員會，重點監管影子銀行市場準入及金融交易行為的合規性。傳統監管機構與影子銀行專門機構的雙重模式可以使我國影子銀行體系的監管問題得以保障，從而增強我國銀行業的穩健性。

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（作者單位：山西汾陽閥門制造有限公司）