黨的建設(shè)在國家治理體系中的地位和作用

劉家賀

[摘 要]我國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度安排，黨的建設(shè)是其重要組成部分之一，并對整個國家治理體系起到基礎(chǔ)性、決定性的作用，具有重要地位。

[關(guān)鍵詞]黨的建設(shè)；國家治理；體系

[中圖分類號]D26 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0016 — 02

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排等一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。其中，黨的建設(shè)制度體系是其重要組成部分之一，并對整個國家治理體系起到基礎(chǔ)性、決定性的作用，具有重要地位。

一、國家治理體系是中國共產(chǎn)黨管理國家的制度安排

中國共產(chǎn)黨是我國的唯一執(zhí)政黨，它在國家治理體系中具有特殊的地位。“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”〔1〕我國的國家治理體系是在繼承我國歷史文化傳統(tǒng)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上形成的。在我國，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度。這些制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期革命斗爭的成果。早在中國共產(chǎn)黨在即將成為執(zhí)政黨之際召開人民政治協(xié)商會議，制定了具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，并依據(jù)《共同綱領(lǐng)》成立了中華人民共和國中央人民政府，奠定了我國政治制度的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，于1954年召開了第一次全國人民代表大會，制定了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定人民代表大會制度是是我國的根本政治制度，是我國人民民主政權(quán)的組織形式。同時，《憲法》也規(guī)定了民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度。這些根本政治制度和基本政治制度構(gòu)成了我國國家治理的基本框架。特別是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度決定了中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中具有重要的地位。這個制度規(guī)定了中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是我國革命和建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；各民主黨派是參政黨，與中國共產(chǎn)黨長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共；人民政協(xié)是各民主黨派、各人民團體和社會各方面代表人士組成的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其基本職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政。鄧小平曾經(jīng)說過，中國的事情關(guān)鍵在黨。一針見血地指明了中國共產(chǎn)黨在當(dāng)代中國的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和作用。

二、黨的建設(shè)體系是國家治理體系的重要組成部分

國家治理體系是一整套制度體系，包括與國家治理相關(guān)的所有制度機制，內(nèi)容非常豐富。習(xí)近平同志指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”〔2〕黨的建設(shè)體系作為國家治理體系的組成部分具有重要地位。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了黨的建設(shè)體系在國家治理體系中的重要位置。中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位毋庸置疑。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要體現(xiàn)為黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨通過從群眾中來到群眾中去的一整套領(lǐng)導(dǎo)原則和方法，集中體現(xiàn)人民群眾的利益和意志，動員和組織群眾，帶領(lǐng)群眾去實現(xiàn)革命和建設(shè)的目標(biāo)，黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對整個國家政治、經(jīng)濟、文化生活的各個方面的領(lǐng)導(dǎo)。黨的建設(shè)的許多內(nèi)容，也是國家治理的內(nèi)容。也就是說，黨的建設(shè)不僅僅是黨的自身的問題，也是直接關(guān)系到國家治理的全局問題。“治國必先治黨”講的就是這個道理。

其次，黨組織在政府機構(gòu)和社會組織中發(fā)揮的作用決定了黨的建設(shè)體系在國家治理體系中的重要位置。在我國，企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都成立了黨的基層組織。黨章的規(guī)定街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)；國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作；非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團等群眾組織，團結(jié)凝聚職工群眾，維護各方的合法權(quán)益，促進企業(yè)健康發(fā)展；實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用；實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)；各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織，協(xié)助行政負責(zé)人完成任務(wù)，改進工作，對包括行政負責(zé)人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督；在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，成立黨組，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這些規(guī)定及其在實踐中的貫徹落實，使黨組織在全社會廣泛覆蓋，黨的領(lǐng)導(dǎo)得到了充分的體現(xiàn)。

再次，黨管干部原則決定了黨的建設(shè)在國家治理體系中的重要位置。黨管干部的原則是中國共產(chǎn)黨長期堅持的一項重要原則，是黨和國家干部管理制度的根本原則，主要是指各級黨委堅持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監(jiān)督，由黨的組織部門來實施干部的選擇、使用、調(diào)動和日常監(jiān)督，由黨來決定干部的使用。這樣的原則也就決定了不論是黨委系統(tǒng)的干部，還是政府系統(tǒng)的干部選拔、使用，從根本上說都是由黨委決定；黨通過管理干部保證權(quán)力掌握在忠于黨的人的手中，保證黨的路線方針政策能夠由忠于黨的人來貫徹落實。中國共產(chǎn)黨治國理政主要是依靠黨的干部貫徹落實，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵是提高干部素質(zhì)和執(zhí)政能力。因此，“治國必先治黨，治黨必須從嚴(yán)”、“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏”，只有從嚴(yán)治吏，建設(shè)高素質(zhì)的干部隊伍，才能實現(xiàn)黨的治國理政目標(biāo)。

最后，部分黨的機關(guān)同政府機關(guān)的合一性決定了黨的建設(shè)在國家治理體系中的重要位置。在我國，存在部分黨委機構(gòu)直接間接行使國家管理職能和黨委系統(tǒng)機構(gòu)與國家機構(gòu)合署辦公的現(xiàn)象。黨委系統(tǒng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、社會管理綜合治理委員會等機構(gòu)都設(shè)立常設(shè)的辦公室，在日常工作中發(fā)揮管理國家的職能。黨的紀(jì)律檢查委員會機關(guān)和監(jiān)察部、對外宣傳辦公室和政府系統(tǒng)的新聞辦公室都是合署辦公，一套機構(gòu)、兩塊牌子。這種黨的機構(gòu)同政府機構(gòu)的密不可分的合一性，決定了黨的機關(guān)、黨的建設(shè)體系在國家治理體系中的重要位置。

三、黨的治國理念引導(dǎo)著國家治理體系的方向

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的治國理念引導(dǎo)著國家治理體系的方向。我國歷史上有重視“教化”和“人治”，強調(diào)“德法并用”的傳統(tǒng)，對國家治理有很大影響。中國共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)的革命斗爭中形成的按照上級領(lǐng)導(dǎo)的要求辦、按照黨的政策辦的慣性，在成為執(zhí)政黨后依然存在并擴大為管理國家主要方式，有事找黨委、依靠黨的政策辦事的習(xí)慣和定勢，是我國80年代前“人治”的必然結(jié)果。鄧小平在總結(jié)了中國共產(chǎn)黨治國理政經(jīng)驗教訓(xùn)后，深刻認識到“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨高度重視”〔3〕這個認識為依法治國和制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，促成了由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷破除妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，把法治作為治國理政的基本方式，發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆三中全會堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，是中國共產(chǎn)黨治國方略的新提升，再次詮釋了黨的治國理念對國家治理的主導(dǎo)作用。

中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)的核心價值觀對國家治理體系也具有引導(dǎo)作用。一定的社會歷史文化生態(tài)環(huán)境形成一定的價值體系，這些價值體系構(gòu)成了國家治理體系吸收社會各類需求的準(zhǔn)則和規(guī)范，能夠有效整合社會意識，使社會系統(tǒng)得以正常運轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護，這也是國家治理體系的重要方面。正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的中國，在各種思想?yún)R集的潮流中，面對拜金主義、享樂主義、極端個人主義等極端思想對社會價值共識的消解，中國共產(chǎn)黨在全社會倡導(dǎo)社會主義核心價值觀。在改革開放30多年的艱辛探索中，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造了中國特色社會主義道路、理論、制度體系，以中國共產(chǎn)黨的價值體系引領(lǐng)思想潮流，整合社會資源，動員機制創(chuàng)新力量，促進國家治理體系更加有效運轉(zhuǎn)，社會主義核心價值觀對國家治理體系的導(dǎo)向作用日益凸顯。

四、黨的執(zhí)政水平?jīng)Q定國家治理體系的構(gòu)建

黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的提高是國家治理體系的重要保證。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨在新時期提出的重大歷史任務(wù)，實現(xiàn)這個任務(wù)是對黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的考驗。只有提高黨的執(zhí)政能力，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨開始以全新的視角思考關(guān)于如何治理好世界上人口最多的國家這個問題，強調(diào)不斷提高黨的執(zhí)政能力，明確提出“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”〔4〕要實現(xiàn)這一目標(biāo)最關(guān)鍵的還是取決于中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)，取決于黨是否有能夠駕馭全局的高超的執(zhí)政能力。因此，必須不斷地加強黨的建設(shè)，只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把全體黨員和黨的各級干部思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，國家治理體系才能逐步地建立起來、更加有效地運轉(zhuǎn)起來。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習(xí)近平.完善和發(fā)展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔N〕.人民日報，2014-02-18（01）.

〔2〕習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來.〔N〕.人民日報2014-01-01（02）.

〔3〕鄧小平文選（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1992.

〔4〕習(xí)近平.完善和發(fā)展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔N〕.人民日報，2014-02-18（01）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕