從“北京醫生網”看公共服務市場化

李川

十八大以來，“加快政府職能轉變，建設服務型政府”成為共識，公共服務市場化無疑是深化改革的重中之重。但現階段，我國在推進公共服務市場化進程中仍面臨著諸多難題。

其一，傳統觀念。我國現有的公共服務體制是在計劃經濟條件下建立起來的，公共服務基本上是由政府部門一家獨攬，民眾對于由政府提供公共服務已經習以為常，認為公共服務就應該政府提供，形成了固有的思維定性和行為慣性。

其二，利益博弈。公共服務市場化涉及到三方利益：政府、社會力量及公眾。公共服務的生產由政府向社會的轉移，意味著政府在某些領域會逐步喪失對原有的人、財、物等各項資源壟斷性的占有權、支配權，相關利益會受損；社會力量進入公共服務領域，仍是以盈利為目的，而公共服務這一特殊商品的投資回收期較長，很多社會資本以漲價等多種形式追求短期利益；公眾則遵循成果導向，公共服務由誰提供不重要，關鍵是自身的效益能否得到提升。推進公共服務市場化的本質就在于實現政府、社會力量和公眾“三贏”這一終極目標。

其三，市場不成熟。由于市場機制不完善，在提供公共服務時存在“市場失靈”，甚至某些領域出現過度市場化的現象。究其根本原因，在于現階段政府與市場的關系沒有擺正，責任不清晰，機制不明確，主要表現在：一是“越位”，政府管了本該市場或企業管的事情，本來應該當“裁判員”，結果當了“運動員”；二是“缺位”，在部分領域政府將公共服務市場化變成了“甩包袱”，連同本應政府承擔的服務責任也一并甩了出去；三是“錯位”，例如擴大就業渠道，創造就業機會，理應是政府的職責，但有的政府部門卻分片包干企業，直接管理企業的下崗分流，至于投資主體錯位的現象則更多。

因此，解決公共服務市場化中政府與市場關系的最關鍵一點，就在于設計出高效的運作機制，以制度規范明確雙方的責權利，使公共服務市場化既能充分利用市場的力量，同時又能充分發揮政府在政策、公信力等方面的優勢，實現政府與社會力量之間利益的均衡分配，實現“三贏”。

如何選擇高效的運作機制？可以從“北京醫生網”的組建及運營過程中有所啟發。

探路公共服務市場化

北京集中了全國最好的醫療資源，截至2012年，北京擁有協和、同仁等72家國內知名的三級醫院，100家二級醫院。事實上北京也承擔著全國醫療服務中心的角色，數據顯示，每年北京各醫療機構中就診的外地患者超過5000萬人次，部分三甲醫院外地患者超過70%。如此巨大的就醫需求使北京市醫療資源顯得尤為緊張，供需矛盾非常突出。如何探索出一種新型的健康服務模式，使其能突破時間和空間的限制，最大程度的利用首都優質醫療資源，解決老百姓“看病難、看病貴”的問題并實現“少得病、晚得病、增健康”，成為一個棘手難題。

在此背景下，充分利用網絡信息技術傳播健康知識、提供健康指導、引導有序就醫的“北京醫生網”的構思漸漸浮出水面。

“北京醫生網”將傳統的線下醫療服務通過網絡化、移動化的方式推送到用戶身邊，使用戶通過網站就能進行預約掛號、了解健康知識以及遠程會診等，實現老百姓輕松問診、簡單就醫的健康夢。其業務板塊中既有公益性質的，如預約掛號、就醫指南、養生講堂，也有盈利性質的，如遠程會診、專業教育。綜合來看，該網站屬于準公益性的醫藥衛生服務網站。

基于網站的“準公益性”，網站必須由政府進行一定程度的扶持。于是，中國醫藥衛生事業發展基金會、北京市衛生局、北京市醫院管理局、北京市中醫管理局作為發起與支持單位，投資北京國際有限公司、國信招標集團股份有限公司、北京國信創新科技有限公司、北京康仁堂藥業有限公司、北京弘瑞祥和文化傳播有限公司等采用股份制出資成立的“北京醫生有限責任公司”，作為“北京醫生網”的運營主體。北京市財政以購買服務的方式進行支持，即購買“北京醫生網”提供的預約掛號、就醫指南、醫療咨詢、養生講堂、生活指導、健康管理等6個方面的服務，免費向廣大群眾提供，并對購買服務的標準、量化指標、時間節點等進行具體規定，對各項服務內容的完成情況進行評估并做出項目考核結論，且對上一撥款年度資金使用情況進行審計。

與一般的醫藥健康網站相比，“北京醫生網”具備三大特色：一是由政府主導，政府將優質醫療資源導入網站，并作為發起與支持單位，以增強網站的公信力；二是網站具備展示北京市優勢醫療服務和醫院形象的功能，成為塑造北京醫療形象的重要窗口；三是網站公益性項目與盈利性項目共存，政府以購買服務的方式采購公益性服務內容。

當前，“北京醫生網”的信息數據庫已經整合了北京164家公立醫院（132家西醫醫院和32家中醫醫院）、4048個科室、29452位醫生的基礎數據，為網站運營提供了堅實后盾支持。

“北京醫生網”的啟示

“北京醫生網”作為北京市政府深化醫改工作的創新舉措之一，其成功組建及運營過程表明，選擇一個高效的運營機制是實現“提供優質公共服務”與“充分利用社會資本”緊密結合的關鍵點。

“北京醫生網”運營機制的可取之處在于：

一是符合國家政策導向?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求“在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度”。以政府購買服務的方式實現政府職能的調整和市場價值的回歸，只要機制明確，市場同樣能夠提供良好的公共服務。

二是實現了“三贏”。衛生主管部門將重心轉移到醫療資源的整合、購買服務內容的質量監管上，避免直接進行市場經營活動；市場主體充分利用自身的資本、技術以及市場優勢，開展專業化服務，實現項目運營效益的最大化；民眾則是直接受益者，方便了就醫。

三是有分寸地把握了公共服務市場化“度”的問題。既沒有將該項目做成完全市場化的形式，提供了大量公益性醫療服務的內容；同時也沒有完全依賴政府財政，自身具備較強的造血能力。

“北京醫生網”的組建也對公共服務市場化在其他領域的推進有重要啟示：

政府與市場如何確定界限？

必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體，政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來。解決政府“越位”、“缺位”、“錯位”的出路是什么？在于“讓位”。市場和企業能做而且政府不容易做好的事情，政府應該讓位于市場，要樹立“非禁即入”的理念，成為有限政府、服務型政府。

公共服務市場化的投資主體應如何選擇？

首先，若政府直接投資或者委托其代理人（包括事業單位、國有企業等）投資，雖然能確保政府意圖得以較好實現、政府扶持機制易于操作、資源整合方式相對簡便，但存在著政府負全部責任、市場化及專業化難以保證、財政負擔長期化的弊端。其次，若以民營企業單獨投資，雖然實現了市場化運營，但民營企業大多僅以盈利為目標，在社會責任方面投入度不夠，不符合公共服務產品的公益屬性。綜合來看，采取PPP（公私合營）的模式組建股份公司則更有生命力，一來由于有國企參與，具備公益性服務的基因，便于實施政府的意圖；同時因民營企業參與、采取市場化方式建立，易于形成長效激勵機制、確保專業化服務。

建立什么樣的機制？

首先，需要建立資源導入機制。政府在導入資源時不可僅依靠行政命令強制導入，這樣不能長久化，效果也大打折扣。可在資源導入時通過品牌宣傳、互利合作等市場化的模式，使資源在導入過程中符合價值規律。其次，需要建立扶持機制。在市場化運作初期，項目處于摸索階段時，政府可以根據實際情況進行適度補貼，以幫助項目迅速展開。后期則需要項目本身建立造血機制，依靠市場實現正常運營，政府財政補貼慢慢減少直到取消。

公共服務市場化是大勢所趨，但其頭上始終高懸的是政府責任。不同種類的公共服務在市場化過程中需要找到一個適合該行業特性的運營機制，政府再輔以完善的配套支持政策。由此，公共服務市場化或許將不再讓人一籌莫展，政府職能也將順利由“劃槳”向“舵手”轉變，公眾也能享受到更高質量的公共服務產品。

（作者單位：投資北京發展研究院）