區鎮合一體制下政府權力運行困境及對策

【內容提要】 “區鎮合一”是加快資源合理配置，推動工業現代化，促進農業現代化，實現農民市民化的有效路徑，對于加快我國的新型城鎮化建設具有重要價值。區鎮合一積極效應逐步顯現的同時，實行合一體制的鎮政府行政權力運行面臨許多問題，主要是權力在下放和承接過程中的相關法律法規的欠缺，權力運行低效以及異化。必須完善基層政府行政權力運行機制，保證權力運行規范、高效、廉潔。

【關鍵詞】 區鎮合一 權力運行 困境 對策

【作者簡介】 陳海燕，中共江蘇省啟東市委黨校講師。

【中圖分類號】 D623 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）08-0007-03

在逐步深化經濟體制和政治體制改革的背景下，構建“小政府、大社會”的管理格局已成為當務之急。近年來，各地施行的“區鎮合一”管理體制即順應了這種發展趨勢。所謂區鎮合一，是對開發園區與毗鄰的經濟發達鎮整合，歸并政府職能，減少管理層次，降低行政運行成本，提高工作效率，實行“一套班子、兩塊牌子”的區鎮融合的科學管理模式。為了能使區鎮合一管理體制成為新型城鎮化建設中可復制、可推廣的典范，亟待解決權力運行方面存在的一些問題。

一、區鎮合一體制下權力運行的困境

在權力資源配置方面，放權是區鎮合一管理體制的重點，鄉鎮在項目、城建、環保、治安、民生等方面被賦予縣級經濟社會管理權限，有效突破了改革瓶頸和障礙，增強了基層政府的執政能力，有利于充分發揮經濟發達鎮在區域經濟中的輻射帶動作用。但是，權力的下放，也給鄉鎮權力運行帶來新的挑戰。主要表現在三個方面。

（一）法律缺失

根據國務院批準的《長江三角洲地區區域規劃》、中央編辦等六部委印發的《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》等規定，區鎮合一在政策層面上符合中央的部署和要求，鄉鎮享有部分縣級經濟社會管理權限，在鎮區范圍內履行法律、法規、規章規定的縣級政府及其部門的行政執法職責。但是，管理權限的下放，改變了原本《行政許可法》等對縣級政府部門管理權限的規定，打破了現有的行政法對權力的限定，這在法律層面上，缺少相應的授權。其次，對于放權的內容、程序、方式和方法等存在法律授權不明或者缺乏法律依據的情況。法律缺失的問題嚴重制約了區鎮合一改革的深化。

（二）權力運行低效

縣級經濟社會管理權限下放后，無縫對接是關鍵。這是轉變政府職能，增強區鎮統籌協調、自主決策和公共服務能力的重要路徑，但現實當中，存在想要的不愿放，想放的不愿接的情況。一方面，由于鎮級政府的工作人員配備少、年齡斷層、能力經驗不足、專業知識匱乏等原因，上級下放給鎮政府的權力容易出現無人對接、無力對接的問題。另一方面，一些市級主管部門認為放權就是放掉了自己的利益，對“有益的拽著不放、麻煩的能放則放”。以江蘇省為例，全省20個試點鎮的放權工作差距較大，從省政府法制辦備案的權力下放目錄來看，被下放的權力多的有800多項，少的僅有10多項。以常熟市為例，首批下放梅李鎮的行政處罰項目中，市城管局權力占了絕大多數，其他部門很少涉及或沒有下放，一些與老百姓生產生活密切相關的權限還存在應放未放現象。其它一些地方，出現了行政許可、行政審批與行政處罰下放權限不匹配的尷尬狀況。這些情況的出現，直接導致鄉鎮政府權力運行低效。

（三）權力異化

通過賦予經濟發達鎮縣級經濟社會管理權限，鎮政府的權力得到極大的擴充，使得鎮政府擁有了更大的自主決策權、執行權，經濟發達鎮在經濟實力、社會服務能力、文化發展等各個方面獲得了長足進展。但權力是把雙刃劍，如果缺乏有效的監督，改革不僅不能實現預期效果，還可能適得其反，很可能會導致下放權力被濫用、私用，滋生腐敗行為。

二、規范區鎮合一權力運行的對策

（一）破解法律缺失的難題

1. 加強立法，明確區鎮合一體制的法律地位。省級立法機關應當依據《立法法》的規定，制定規范或作出一個相應的授權決定，規范區鎮合一行政體制改革的程序、內容，提高權力下放和權力運行的法制化水平，為全面推進區鎮合一提供法律保障。

2. 權力下放采用交辦方式，有法可依。權力的內容解決了，關鍵是如何下放。在實踐過程中，江蘇省啟東市呂四港鎮采用了“直接授權”或“依法委托”的方式，這在現行的法律框架下存在著合法性不足的問題。例如，涉及行政許可和行政處罰的權限，啟東市政府通過委托形式下放給呂四港鎮行使，但法律規定，行政機關只能在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，方可委托其他行政機關實施行政許可和行政處罰，而區鎮合一的權力下放屬于新事務，法律法規尚未有明確規定，顯然這些行政許可和行政處罰權下放的法律依據不是很充分。為了走出這一尷尬境地，方法有兩個：一是通過省級地方政府立法，為授權方式提供法律依據，從而掃除法律上的障礙。二是在權力下放方式上，采用“交辦”的方式。對于實際上由鎮政府履行的而法律、法規、規章又規定屬于縣級政府及其部門的行政管理職權，由縣（市）政府組織清理確認后向社會發布權力目錄；對于由鎮政府履行的非法律、法規、規章規定的縣級政府及其部門的行政管理權，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條第7項的規定，由縣（市）政府采用交辦的方式直接交給鎮政府行使，并向社會公布，既滿足了現實需要，又規避了法律風險，值得重視。交辦，在人們的心目中，多是一件或某幾件事情，不涉及行政執法權，但現行法律法規對交辦事項并沒有做出限制性規定，法無禁止即合法，當用授權、委托不能滿足現實需要時，放權方式采用“交辦”，符合《地方組織法》的規定，于法有據。

（二）破解用權低效的難題

區鎮合一體制中，簡政放權的目的是讓經濟發達鎮不斷提升行政效能。李克強總理曾在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議中指出，地方政府職能轉變要重點抓好“接、放、管”。接，是接好中央下放的審批事項；放，就是把地方該放的權力放下去、放到位；管，就是把該管的管起來、管到位。防止出現“一放就亂、一管就死”的怪圈。由此可見，對縣、鄉政府來說，放和管是一個問題的兩個方面。作為權力下放與承接的主體，縣級政府（主管部門）和鄉鎮政府，應當明確各自權限，確保下放的事權能夠高效運轉。

1. 縣級政府管好放權。各地經濟社會發展情況、承接能力不同，放權不宜采取一刀切、一步到位的方式，“成熟一批、下放一批的循序漸進的放權方式更符合實際。因此，作為放權的縣級政府應當樹立“整體批復、分步實施”的工作理念，把該放的權力放下去，同時根據擴權鄉鎮的承接能力，成熟一個、下放一個。在鎮政府的內設機構以及人員調整到位并且業務工作較為熟悉的基礎上，由權力所在部門逐步下放。對于權力下放的落實情況，應當納入法治政府建設階段性工作目標考評，對縣級政府具有督促作用。

2. 主管部門輔助放權。作為下放權力的主管部門，應開展相關業務培訓和技術支持，保證執法信息共享，確保下放權力得到規范運行。對于已經下放的權力，不能由該部門在承接權力的鎮區繼續行使，一旦發現，必須認定該項具體行政行為屬無效，堅決杜絕“明放暗不放”的現象。放權過程中，對于基層在短時間內確實不具備承接條件的權限，可以設定一個過渡期，由市級部門委托辦理。

3. 鄉鎮政府無縫對接。承接權力的鎮級政府要敢于創新用人機制，配備合格的執法人員，落實執法辦公場所，加強執法人員的監督考核，規范行政權力的運行。針對鄉鎮工作人員少的問題，區鎮合一后應當將原有的開發區和鄉鎮，視為一個整體，打破單位限制，合理分配人員編制。對專業執法人員的配備，可以采用“借調+自主培養”雙管齊下的方式，加強人才隊伍建設。

（三）破解權力異化的難題

通過賦予經濟發達鎮縣級經濟社會管理權限，鎮政府的權力得到極大的擴充，使得鎮政府擁有了更大的自主決策權、執行權。但是權力是把雙刃劍，如果缺乏有效監督，改革不僅不能實現預期效果，還可能適得其反，很可能會導致被下放權力的濫用、私用，滋生腐敗行為。在權力異化與防范上，筆者認為應從四個方面著手。

1. 注重法制監督。在鄉鎮黨政辦公室掛鎮政府法制辦牌子，配足配強法制辦人員，并在日常工作中充分發揮法制辦在依法行政方面的參謀助手和法律顧問作用，無論是行政決策、制發文件，還是作出重大行政許可、行政審批和行政處罰均要遵循法制前置合法性審核制度。同時加強程序監督，鎮政府在對公民、法人或其他組織作出不利的具體行政行為時，應當審查其是否履行了書面告知陳述申辯權和復議訴訟救濟權的義務。

2. 權力運行公開透明。公開是最好的防腐劑，對于經濟發達鎮所享有的權力清單及權力流程向社會公開，陽光運行。行政審批要做到實時登記、運行跟蹤、結果反饋；行政處罰要做到依據公開和結果公開；鄉鎮黨委政府在對經濟發展、人事管理、財政預算編制、重大工程招投標等重大事項進行決策時，具體方式、原則和方法要公開；與人民群眾切身利益相關的重點內容，要制作權力規程，使權力運行的每個環節都有全面真實的記錄，接受社會公眾的全程監督。還應有效利用網絡，做好政務公開，以呂四港鎮為例，該鎮通過使用啟東市公共權力網上公開透明運行系統，建立執法標準流程，細化自由裁量權，所有行政權力事項全程納入全市法制監督和電子監察，成效顯著。

3. 明確鎮政府責任范圍。通過建立評估體系、實行量化測評、強化問責追究等方式明確鎮政府的責任范圍，能夠解決經濟發達鎮擴權后權力內容、邊界不明確的問題。同時需細化崗位職責，做到權責統一，對重點工作進行考核，量化目標任務，建立績效考核制度預防行政不作為和濫用權力。根據《行政問責暫行辦法》和鎮政府的有關規定確定行政問責的主體、行政問責的程序和行政問責的對象，明確鎮政府工作人員的權力和責任，能夠使抽象的權力具體化，縮小干部隨意用權的空間，防止權力尋租、權錢交易。

4. 加強監督營造良好的工作氛圍。通過當地的廉政文化資源，加強反腐倡廉教育，提升行政人員的思想道德、自律意識等內在素質，提高領導干部的服務理念和意識，樹立權力規制和防控的理念，加強對權力的警惕，推動鄉鎮政府權力的規范化法制化運行。積極發揮紀委在監督重大事項決策方面的權力，加強行政系統的內部監督，同時還應加強國家權力機關、司法機關、社會輿論等外部監督，在經濟發達鎮應積極探索建立公民有序參與的權力監督機制，尤其是對重大決策事項、財務管理、招投標等易出現權力濫用的領域，確保區鎮合一體制下的權力依法行使，合理運行，有效防止權力異化問題。

參考文獻：

[1] 南通市發改委課題組.區鎮合一管理體制改革的探索與思考[J].中國機構改革與管理，2013，（11）.

[2] 范柏乃.破除強鎮擴權的現實困境[N].浙江日報，2013-11-21（3）.

責任編輯：趙春燕