淺析“小產權房”產生的原因及發展對策

閆振林

摘要：“小產權房”問題是我國城市化和城鎮化進程中出現的社會與經濟問題。“小產權房”問題不僅涉及農村耕地、農村建設用地的使用問題，而且還涉及我國城鄉住房市場規范的問題。“小產權房”問題作為農村土地與城鄉住房問題的結合，無論是從保護農村土地、維護農民利益的角度，還是從規范城鄉住房市場的角度，及時、有效的解決“小產權房”問題都是十分必要的。

關鍵詞：小產權；原因；原則；解決思路

近年來，隨著商品房價格的持續上漲，“小產權房”的問題愈演愈烈，關于其合法化的爭論此起彼伏。“小產權房”這個概念并非嚴格意義上的法律用語，只是一個約定俗成的說法，實踐中對于“小產權房”概念的界定仍然是眾說紛紜。一般認為：“小產權房”是指擁有集體土地所有權的鄉（鎮）政府、村委會或村民小組利用集體建設用地、宅基地、甚至耕地，以“新農村建設”、“舊村改造”、“村鎮建設”等名義或者沒有任何名義地自行或聯合房地產企業合作開發的多層或高層住宅。按照現行法律，“小產權房”就是違法建筑。“小產權房”不合法主要是其土地使用權的不合法。既然集體土地被國家法律明確規定不能建設商品房，故其使用權能是受到限制的。

一、鄭州“小產權房”市場的特點分析

（一）數量龐大

鄭州市“小產權房”大概起步于2000年后。經過十多年的發展 “小產權房”已成為鄭州住房市場一股不可小覷的力量。數據顯示，鄭州目前小產權房的數量超過200萬平方米，這個數字約占鄭州房地產市場2013年全年供應量1034.81萬平方米的20%左右。

（二）分布不均

鄭州北部、東區以及西區等地城鄉結合部成為“小產權房”較為密集的地區。據粗略統計，鄭州市的小產權房面積為200多萬平方米。僅鄭州北部某村所建小產權房面積就高達40余萬平方米，占地540畝。

（三）價格上漲較快

“小產權房”的銷售價格上漲明顯，甚至比商品房上漲的還要多，以鄭州北區某“小產權房”小區為例公開資料顯示，2006年建成時，銷售價格為800元/m2，如今該小區房價每平米已上漲至5000多元，8年間漲幅愈6倍，銷售價格的持續上漲，也說明了“小產權房”市場的火爆。

（四）形式不斷創新

近年來，鄭州“小產權房”形式不斷創新，出現了以公租房、保障房、農業結構調整、舊村改造、新農村建設、旅游產業、文化園區、種植園（棚）承包、養老休閑等為名建設的變相“小產權房”。

二、“小產權房”產生原因分析

（一）城鄉二元的土地制度是“小產權房”市場繁榮的根源

根據我國當前的土地管理法，集體土地無法直接變為建設用地，需要先經國家征收，轉為國有土地后，才能流入土地供應市場。隨著房地產市場的快速發展，土地價格在持續攀升，但是，我國“低征高賣”的征地制度造成農村集體少有機會分享土地的增值收益。

2013年國有土地使用權出讓收入達到41266億元，占地方財政收入比例達35%，成為中國地方政府推進改革的主要資本。隨著農村集體土地權益意識的增強，他們也希望與政府分享甚至獨享土地的增值收益，“小產權房”便是農民集體“變通”的辦法之一。

（二）“小產權房”市場的繁榮，與城市房價迅速躥升密不可分

由于不用負擔土地出讓金和各種稅費，相較商品房而言，“小產權房”的價格優勢十分明顯。特別是在房價較高的一、二線城市，“小產權房”有著龐大的購買群體。另一方面，“小產權房”開發利潤空間巨大，在現行城鄉二元土地制度下，集體經濟組織也樂于將自有土地與投資人的資本結合，加之違法成本低、處罰威懾力小，導致“小產權房”建設愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小產權房”市場快速發展

農村集體土地在不經過政府征收程序直接開發“小產權房”的背后，隱藏著有農民、村集體、基層政府、開發商組成的利益鏈條。在這個利益鏈條的分配中，基層政府在收取一定的費用以后，對“小產權房”開發掙只眼閉只眼，監管不力，執法不嚴。村集體則以集體名義積極參與小產權房開發，主要有：直接把土地變現，通過出讓土地以防土地被征收，得不到土地溢價；土地價格上漲，直接賣地獲得巨大利益；直接參與“小產權房”開發，獲得土地和房屋兩項收益；自己沒有能力開發，積極尋找開發商開發。盡管地方政府以及國土、規劃、城管等部門的基層單位，都有權利和能力制止小產權房，但在村、鄉兩級盡力推動，其他部門的縱容下，“小產權房”房屢禁難絕。

（四）城市保障房建設量有限，分配機制不夠公平和合理

雖然近幾年政府不斷加大各類保障房建設，但由于其總體數量有限，以及分配、管理機制的不健全，大量具有剛需和改善性需求的城市中低收入階層沒有享受到保障房的福利，進而購買“小產權房”。

三、鄭州解決“小產權房”問題的對策建議

“小產權房”問題危害很大：亂占濫用土地建設和銷售“小產權房”行為，違反城鄉規劃法，破壞房地產市場秩序；由于不能依法辦理產權登記，購房人的權益得不到保護，成為影響社會穩定的隱患。

實際上，河南省政府對于小產權房的監管和治理一直沒有停止過。2012年10月，河南省國土資源廳、省住房和城鄉建設廳聯合下發開展小產權房問題清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范圍內違法占用農村集體土地進行建設、銷售或擬銷售住房的基本情況，依法制止查處小產權房在建在售、擬建擬售等違法行為。但截至目前，河南仍未出臺有關小產權房的處理意見和具體措施。

現階段解決“小產權房”問題主要集中在兩點：抑制“小產權房”的進一步開發與蔓延和科學處置現有“小產權房”問題。

（一）抑制“小產權房”發展的對策

1.加快農村土地產權制度改革

“小產權房”問題的根源在于我國現行的城鄉二元土地分割制度。只有明確農村土地產權主體，給予農村土地財產權利，改革現行農村土地征收制度，明晰農民的土地權利與責任，增強農民對土地權利和收益的保護能力，才能夠促使農民從長遠的目標考慮，摒棄“小產權房”等短期的土地違法使用行為。從農村發展改革的長遠目標來看，構建完整的農村土地產權體系，才是從根本上解決“小產權房”問題的途徑。

2.完善保障型住房建設

現階段城市房價高、增長快已經成為全社會關注的民生焦點，住房問題涉及經濟、社會、民生等多方面的問題。穩定住房價格，保障居民的住房權利是全社會艱巨和緊迫的任務，只有住房價格穩定，住房市場秩序規范，住房保障體系完善，住房梯次消費和建設模式健全，住房供應結構得到合理調整，才能從根本上解決“小產權房”現象，杜絕“小產權房”的蔓延。

3.規范基層政府的職能和權力

“小產權房”問題的發展與基層政府的參與行為、監管不力、行政不作為有很大關系的。“小產權房”違法開發的查處需要多部門的協作，涉及城管、城鄉規劃、土地管理、司法部門和鄉鎮政府等部門，但現實的執法過程中，各部門缺乏協作、各行其是，甚至出現相關部門參與“小產權房”開發利益的分配，以至于“小產權房”屢禁不止。因此，要解決“小產權房”問題，在管理層面上，需規范基層政府的只能和權力。

（二）清理“小產權房”的建議

清理“小產權房”應堅持以人為本、區別對待和循序漸進三個原則。“小產權房”問題涉及多方利益主體，其中城鎮低收人階層的購房者以及農民都是弱勢主體，農民的土地收益和生計問題以及城鎮低收人者的基本住房需求是亟待解決的社會問題。雖然小產權房的合理性值得商榷，但它的出現使城鎮資金流向農村，促進了農業的發展，提高農民的收入水平，并以其低廉的價格保證了部分城鎮的中低收人者的生存權和居住權。對待“小產權房”問題應當綜合情理法謹慎處理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

對一定年限以前購買的、履行項目審批手續、并符合城鄉發展規劃的“小產權房”，建議在按國有土地標準補交土地出讓金、補辦有關手續后，可以轉為商品住房。

對一定年限以后購買的、符合城鄉發展規劃的“小產權房”，建議有條件地轉化為保障性住房。

對于符合條件轉化為經濟適用住房的“小產權房”，住房保障部門與村集體經濟組織簽訂協議對房屋予以回購，集體經濟組織已經收取的價款抵作房屋及土地補償款，政府不再予以補償或另行額外支付價款。在將集體土地轉化為國有土地后，將房屋轉化為經濟適用住房。

保障性住房用地也可以擴大到符合條件的集體建設用地，將那些不符合條件轉變為國有土地的“小產權房”，由政府承租后納入公共租賃住房管理；對一定年限以后建設、尚未出售的“小產權房”，不能轉化為國有性質土地的，也可由政府回租，由住房保障部門與農村集體經濟組織簽訂房屋租賃合同，取得房屋使用權，除法定事由外，雙方不可解除合同，政府將承租的小產權房作為公共租賃住房。

總之，加快解決小產權房問題既是出于對國家經濟和社會穩定的考慮，也是對政府的威信和執政能力的考慮。當前的主要任務和著重點是制止小產權房的蔓延，把小產權房控制在當下的規模，然后再通過長遠的宏觀政策和制定具體的行之有效的解決之道，以達到標本兼治的目的。

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