司法權社會化視角下的涉訴信訪問題

【內容提要】 在國家建設的視野下，我國司法改革應當堅持在黨的領導下，以形式法治建設為主兼顧實質法治建設，變當前的內向性改革為內外兼顧，將涉訴信訪問題納入改革視野，讓渡部分司法權于社會，進而開創社會主義法治建設的新局面。

【關鍵詞】 司法權社會化涉訴信訪

【作者簡介】 陳銳杰，河南省開封市順河回族區人民法院院長。

【中圖分類號】 D922.182 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）07-0008-02

信訪制度是一項獨具中國社會主義特色的制度，在一定時期確實起到了化解矛盾、解決問題的效果，但近些年來信訪出現爆發性增長，因信訪引發的各種問題已經成為影響我國社會和諧穩定的一個重要因素。其中，涉訴信訪又占了信訪的很大一部分比例，法院因涉訴信訪問題牽扯了很多精力，造成司法資源的嚴重浪費，更加損害了司法的權威性，這是阻礙我國法治社會建設進程的一個障礙。可以說，涉訴信訪已經是嚴重困擾司法權運行的問題，并且已經引起了黨和國家的高度重視。黨的十八屆三中全會召開后，習近平總書記在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中明確強調要建立涉法涉訴信訪依法終結制度。對于涉訴信訪的產生原因不乏論著，筆者此處希望借助“國家—社會”理論對涉訴信訪問題進行探討，以期將信訪問題納入司法改革的視野。

一、涉訴信訪問題是“強國家—弱社會”模式的負面產品

新權威主義現代化理論的代表學者蕭功秦教授認為，近年來我國一方面國家控制力度越來越大，而社會矛盾卻越來越頻繁地發生，此現象的原因在于我國的“強國家—弱社會”模式。該模式下，國家的優勢在于通過威權強制整合，能夠發揮舉國之力實現高效率、高增長，但同時也面臨著五大困境：腐敗困境、兩級分化困境、國富民窮困境、“國有病”困境和社會創新能力弱化困境。由于國家機關強大，而社會較為松散，公民的政治意識、社會組織意識不強，所以社會矛盾的解決主要依靠政府對社會進行治理。在社會治理方面，“強國家—弱社會”模式可以實現延時效應，國家通過壓制政治參與和利益訴求來延緩矛盾爆發與公開化，以延時效應爭取時間差，讓國家解決糾紛，等到舊的矛盾解決了，新的矛盾出現了，進一步通過強制方式壓制訴求，實現延時效應。如此一來，可能造成的后果是：大量矛盾堆積，國家沒有意識或者當意識到的時候已經錯過了最佳的治理時間，甚至引起群體性事件的爆發。對于人民群眾而言，當政府是管制型政府時，因為政府的高壓管制，人民群眾的利益訴求會隱忍不發。但是，一旦政府從管制型政府向服務型政府過渡時，長期的社會矛盾就會如同決堤洪水般一發不可收拾。對于司法機關也是一樣。人民群眾長期壓制的利益訴求，對于公平正義的渴望，甚至于因為歷史原因造成的精神損害等，在政府轉型時都會以訴訟的形式涌向司法機關，因而必然會造成司法機關手足無措。此時，高漲的群眾情緒與司法機關的相對弱勢，再加上人民群眾的“青天情結”等因素，在人民群眾的訴求（正當或不正當的）不能被滿足之時，涉訴信訪就成為了偶然中的必然。所以，涉訴信訪問題也是我國“強國家—弱社會”模式的負面產品。解決問題的關鍵在于如何化解“強國家—弱社會”模式的負面效應。蕭功秦教授給出的答案是“不失時機地培育、發展公民社會，發展社會自治組織，通過公民社會來發展國家‘一統整合之外的另一種解決社會矛盾的新機制”。筆者以為，上述觀點的實質是政府將部分權力讓渡給人民，在一定條件下允許人民通過自治的方式解決內部矛盾，而條件就是：國家提供足夠的空間和公民具備相應的素質。新權威主義現代化理論對我國當前形勢的認識和判斷既敏銳又深刻，雖然對于社會學科的研究不同于自然科學，不存在必然的社會發展規律，但是該理論確實能夠為當前我國的問題提供較為合理的解釋，并可以為改革的進一步推進提供較為成熟的理論資源。

二、新權威主義現代化理論在司法改革上的應用

司法改革作為政治改革的重要組成部分，不能單單著眼于人民法院體制、機制問題，還應當拓寬視野，自覺地納入國家政權建設的考量之中。涉訴信訪問題是國家轉型時期社會矛盾的一個方面，人民法院應當看到其特殊性，也應當注意到其與其他社會矛盾的共性。如前文所述，單靠司法機關的力量不足以解決涉訴信訪問題，而依賴國家的發展則需要較長時間的等待。筆者以為，完全可以將新權威主義現代化理論率先運用在涉訴信訪矛盾的處理上，依賴社會的力量解決人民的內部糾紛，這也與司法權社會化理論不謀而合。對于社會矛盾的化解，目前國家采取的措施是社會矛盾綜合治理，即各地區、各部門、各單位在黨政統一領導下，逐步建立起矛盾聯調、問題聯治、平安聯創的工作機制，動員一切力量，力爭將矛盾化解在基層、消除在萌芽。對于進入訴訟程序的矛盾糾紛，強調調解結案，保證案件的社會效果和法律效果兼顧。這些做法確實起到了一定的作用，使大量的社會矛盾得到了處理，但是也耗費了大量的人、財、物，依然發揮的是“舉國體制”，動員了一切可以動員的力量。這種做法是不可持續的，仍然是政府幫助社會解決問題，而非社會自主解決問題。并且下一步隨著司法改革的進行，司法機關同地方黨委、政府的關系必然不如之前密切，涉訴信訪問題可能需要人民法院自己解決。在如此背景下，司法改革應當如何開展？

一方面，筆者認為河南法院的社會法庭制度為涉訴信訪問題的解決開辟了新道路，也為司法改革提供了素材。社會法庭是依據法律法規、鄉規民約、道德倫理等進行自主、自治協商調處矛盾糾紛的民間組織，一般設立在鄉(鎮)政府所在地。每個社會法庭配備2或3名常駐“社會法官”，從基層中聘請德高望重、熱心公益、有較高解決糾紛能力的群眾擔任，負責日常調處工作。社會法庭制度實現了司法權從人民法院向社會組織的讓渡，發揮了社會組織的作用，調動了人民群眾的參政積極性。雖然該制度還存在很大的缺陷，如社會法庭的經費問題、社會法庭的性質問題等，但從總體上看，社會法庭是我國法治建設的有益探索。

另一方面，司法改革必須處理好黨對司法的領導關系。從目前來看，我國的司法改革仍是最高人民法院主導的從上到下的人民法院內部的改革。但是如前所述，改革必須走向外向性，人民法院已力不從心，必須依賴黨委的支持和決策。那么黨在我國司法改革之中應當承擔什么樣的角色呢？筆者以為，黨作為司法改革的領導者不直接參與司法改革之中，只予以宏觀的領導，具體的改革任務仍由人民法院承擔。黨通過以下兩種方式實現對司法改革的領導：第一，黨作為價值規范的提供者，或者作為實質法治的建設者，為人民法院提供價值指引。事實上，黨已經開展了此項工作，社會主義法治理念的提出就是為司法工作提供的價值規范，它是保證司法改革不越軌的“緊箍咒”，也是衡量形式法治建設是否“變色”的標準。在此意義上，這是黨對于司法改革工作在政治上和思想上的領導。第二，確定路線、方針和政策，為司法改革提供有力的政治保障，同時通過人事任免保證路線、方針、政策的貫徹落實。黨通過制定路線、方針和政策，一方面明確司法機關同政府等機構的職權劃分，避免地方對法院人事任免的不當影響，為人民法院的外向性改革鋪平道路，進而實現司法改革的內外兼顧；另一方面為人民法院的司法改革指明方向，由人民法院通過自我改革、自我完善實現司法工作的科學化、規范化。而人事任免是黨的路線、方針、政策貫徹落實的政治保障，通過任命有為之人、罷黜無能之官，實現黨的組織領導，進而保證司法改革按照既定路線進行。

責任編輯：周俊