法治中國總布局

龐清輝

十八屆四中全會將于10月召開，會議將研究全面推進依法治國等重大問題。

此前，黨的十八大將法治確定為治國理政的基本方式，要求領導干部養成法治思維。十八屆三中全會也提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

針對法治建設和國家治理的有關問題，《財經國家周刊》記者在前不久舉行的第五屆中國行政改革論壇后，專訪了國務院法制辦副主任袁曙宏。袁曙宏參加過黨的十八大、十八屆三中全會文件的起草工作。

用總目標統領各項改革

《財經國家周刊》：十八屆三中全會提出要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，如何理解這個全面深化改革的總目標？

袁曙宏：這個總目標的提出，是三中全會《決定》的最大亮點。總目標揭示了改革的總方向，明確了解決當前中國經濟社會發展中突出矛盾和問題的總思路與總方法，是全面深化改革的總引領，是必須把握好的第一位要求。

國家治理體系的核心是制度體系，國家治理能力的關鍵是制度執行力。改革的最終結果，就是要在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等各個領域形成一整套長效體制、機制和制度。所以說，《決定》通篇也是在講制度、講法治。

那么，為什么要提出推進國家治理體系和治理能力現代化這樣一個目標？1950?1970年代，我國就提出了要實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，實現“四個現代化”的目標深入人心。改革開放以后，明確提出要建立社會主義現代化國家，十八大進一步把實現社會主義現代化和中華民族偉大復興確立為建設中國特色社會主義的總任務。但是，如果沒有國家治理體系和治理能力的現代化，“四個現代化”就很難實現，社會主義現代化國家也很難建成，即使實現了、建成了也不可能持續，這就是提出推進國家治理體系和治理能力現代化最重要的意義所在。我們需要建設社會主義物質文明、精神文明，同時我們也需要建設社會主義制度文明。

《財經國家周刊》：推進國家治理體系和治理能力現代化的目標是如何提出來的？

袁曙宏：這是根據鄧小平同志1990年代的戰略構想提出來的。1992年，小平同志在視察南方的談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！睆?992年起的30年左右的時間，就是到2021年中國共產黨建黨100周年的時候，也是到2020年我國全面建成小康社會的時候。

2014年2月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式的重要講話中說，當年看到小平同志這段話，腦子里就浮現幾個問題：為什么鄧小平同志要強調形成一整套更加成熟、更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？為什么鄧小平同志要強調“再有三十年的時間才行”？

在主持起草黨的十八大報告過程中，習近平同志明確要求在提出全面建成小康社會發展目標的同時提出制度建設的目標，后來黨的十八大從經濟、政治、文化、社會、生態文明建設5個方面提出全面深化改革開放的制度目標，并強調全面建成小康社會必須構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。接下來在主持起草黨的十八屆三中全會決定過程中，習近平總書記進一步要求必須盡早把鄧小平同志的戰略構想落實下來，提出一個總目標，并用它來統領各項改革。

法治思維是一個重要概念

《財經國家周刊》：“法治思維”是十八大提出的一個非常重要的概念，到底什么是法治思維呢？

袁曙宏：十八大明確提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”。十八大以后，“法治思維”很快成為一個熱詞。之所以如此，就是由于我國經濟社會已經發展到了一個新的階段，人民群眾的民主意識、法治意識和權利意識日益增強，再像過去那樣運用權力思維、行政思維甚至人治思維來管理國家和社會已經不行了，領導干部必須要學會運用法治思維和法治方式來治國理政。簡單地說，法治思維就是領導干部想問題、作決策、辦事情，必須以法律為準繩，必須善于運用法治方式保護和實現人民權益、維護社會公平正義的思維方式。

法治的特點決定了法治思維與人治思維有著本質的不同。法治主要有以下幾個特點：第一是民主性，就是憲法法律是在充分發揚社會主義民主的基礎上由全國人民代表大會及其常務委員會制定的；第二是公平性，就是法律面前人人平等；第三是穩定性，就是憲法法律一經制定就長期適用，非經法定程序不得修改或廢止；第四是規范性，就是公民、法人的權利、義務、責任是具體、嚴格、法定的；第五是預期性，就是任何人遵守法律或違反法律會獲得什么利益、受到什么制裁是清晰、明確、可預見的；第六是強制性，就是法律是依靠國家強制力保證實施的，每個人都必須遵守；第七是權威性，就是憲法法律具有最高權威，是治國安邦的根本依據，是人民群眾的行為準則。這些特點決定了法治思維必須遵守法治的要求，摒棄人治的習慣。

《財經國家周刊》：法治思維與法律思維有什么不同？

袁曙宏：在十八大提出法治思維的概念之前，法學界、法律界就有法律思維的概念。那么，這兩個概念是不是一回事呢？我認為二者的內涵和外延都有明顯不同。法律思維主要是對法官、檢察官等司法、執法人員以及律師等法律服務工作者來講的，要求他們嚴格依據法律判定事實、保護權益、懲治違法、解決糾紛。法治思維更多的是對各級領導干部和廣大公務員來講的，與人治思維相對應，要求治國理政、治理社會必須把法治作為基本方式。我贊成法治思維包括法律思維的看法，法制思維是一個更大的概念。

《財經國家周刊》：領導干部運用法治思維和法治方式有哪些標準？

袁曙宏：我認為主要有五條標準：一是要堅持規則和程序；二是要堅持職權法定；三是要堅持保護公民權利；四是要堅持法律面前人人平等；五是要堅持自覺接受監督和承擔法律責任。這五條標準具有很強的實踐性、針對性和可操作性，可以作為領導干部和廣大公務員在實際工作中自覺遵循的主要標準。

同時，十八屆三中全會還提出“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。這是黨的全會文件第一次提出忠于憲法法律的概念。為什么提得這么高？這是因為憲法法律是黨的主張、人民意愿和國家意志的高度統一，具有最高的權威，全社會當然要忠于憲法法律；否則，治國安邦就沒有明確依據，公民行為就沒有是非標準，就不可能做到國家長治久安、社會和諧穩定。

加大對法治建設的考核力度

《財經國家周刊》：你如何理解中關于建設法治中國的總布局？

袁曙宏：建設法治中國的總布局簡單地說就是“兩個堅持”。

一是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨在新的歷史條件下執政的基本方式，依法行政是各級政府的基本準則，這三方面要共同推進，其中中國共產黨依法執政是依法治國和建設法治中國的核心和關鍵。

二是要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。其中法治國家是主體，主要是規范和約束國家權力；法治政府是重點，和老百姓直接打交道最多的是政府；法治社會是基礎，全民都要守法、依法辦事。只有法治國家、法治政府、法治社會都建成了，我們才能說在960萬平方公里的華夏大地上全面建成了法治中國。

《財經國家周刊》：十八屆三中全會淡化了GDP考核，但又強調要建立科學的法治建設指標體系和考核標準，為什么要加大對法治建設的考核力度？

袁曙宏：我認為主要有兩個理由。

第一，因為我國法治建設的任務很重、問題不少、基礎薄弱。這些年，各地方、各部門法治建設取得的成績很大，但一些地方和部門也的確存在著形式化、口號化、實用化的傾向，有的領導干部喊得多、做得少，對別人講法治、對自己搞人治。如果沒有嚴格的指標體系和考核標準，不與領導干部的法治實績和選拔使用掛鉤，法治建設就很難推動和落實，建設法治中國的目標就不可能實現。

第二，法治建設涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等各個方面。我一直認為，如果法治建設的考核到位了，其他很多考核就不一定需要了，因為法治建設是一個涉及方方面面的綜合性和剛性指標與標準。我國現在經濟社會發展中的大部分問題，或者說主要問題，都是由于法律制度體系不完善特別是法律制度執行不堅決和貫徹不到位造成的，比如食品安全、環境保護、安全生產、社會治安等方面問題，大多是由于執法不嚴格、執法不敢擔當造成的。所以說，法治建設是涵蓋經濟社會各個方面的全方位系統工程，必須要加大考核力度，扎實向前推進。