地方債如何放開

王志剛

地方政府債券是城市基礎設施和公用設施建設融資的主要來源之一，城市可以根據自身財力和經濟社會發展需求自主發行地方債券，地方政府債券的資金主要用于公益性資本支出，這將推動形成公共資本，有利于生產效率提升和經濟增長。

改革開放經驗表明，政府債券在應對危機中的確發揮了積極的作用。中國目前正在推動新型城鎮化，在未來一個相當長的時期內仍將處于一個較高的增速階段，同時隨著市場化推進，各類公共風險也在增加，這意味著財政支出增長的壓力將長期存在；相比之下，經濟結構調整、節能減排、中等收入階段向高收入邁進中的中速增長，這些都決定了未來的財政收入增速放緩將是新常態，這樣會導致政府收支失衡壓力加大，因此債券發行常態化也是必然趨勢。

借鑒國外經驗，我們必須要嚴格控制債券規模、建立必要的風險預警指標體系和應急機制以避免出現系統性金融風險。

未來地方政府債券發行在現有的管理模式基礎上，逐步實現編制政府債務預算才是正道，同時要建立下面的三大約束條件，這是地方政府債券合法、合規、高效運作的基礎。

第一，加強地方政府信用評估，強化市場約束。

通過鼓勵各類中介組織發展來培育政府信用評級市場。評級的核心是地方償債能力和償債意愿，信用評級有助于提高投資者對地方債的收益與風險認知程度，幫助市場更好地對債券定價，有助于分散風險。信用評級和地方政府信息公開是結合在一起的，客觀、完整的信息保證了信用評級的科學性，當然政府信息披露需要經過一定的審計才能公布，要保證投資者知情權、監督權。評估指標中，除了現有的財政預算收支等流量指標外，政府資產負債等存量指標正日益成為各類評估的重點，基于權責發生制的中國政府財務報告制度建立還在進行中，需要加快推進。通過發行地方債券，讓資本市場來約束地方政府發債行為。

第二，逐步建立地方政府債務預算制度，強化預算約束。

建立地方債務預算制度，將地方債務收支納入預算管理，政府年度和跨年度的舉債預算必須要提交同級人大審批，要接受人大代表討論、質詢，并報上級政府備案，債務預算和其他政府預算一樣要進行預算公開，接受各界監督。發行地方債不是弱化預算約束，相反規范的債務預算會強化政府的舉債行為，同時擴大了債券市場規模，讓更多的國內投資者享受發展的成果。

第三，建立“以結果為導向”的債務融資考核制度，強化行政約束。

地方舉債的主體是地方政府，要改革對地方政府的行政考核，建立“以結果為導向”的債務融資考核制度，實行行政首長負責制，對債務使用管理進行全面考核，包括對政府和主要領導的責任追究制度，減少形象工程和不切實際的建設所造成的過度舉債風險。

此外，規范的債務預算管理還包括風險防控，除了強化已有的財務內控機制外，還可以從地方國有資產處置、土地收入、存量資金、預算收入中計提一部分作為償債準備金制度，以防范和化解債務風險。