戶改落地難題

汪崢

國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）的通過(guò)，意味著延續(xù)了近60年的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，破冰在望。

在全世界范圍內(nèi)，實(shí)行嚴(yán)格戶籍管制的國(guó)家屈指可數(shù)。戶籍管理在大部分國(guó)家均回歸于登記功能，并沒(méi)有附著的各項(xiàng)差別化權(quán)益。

所以，中國(guó)人民大學(xué)教授周孝正認(rèn)為，“從戶籍身份區(qū)分到統(tǒng)一平等居民，是必須實(shí)現(xiàn)的常識(shí)。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，卻有重重阻礙。”

阻礙持續(xù)經(jīng)年。僅《意見(jiàn)》規(guī)定的職能分工，從公安部、教育部、民政部、財(cái)政部、人社部、住建部、農(nóng)業(yè)部，到法制辦、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、衛(wèi)生計(jì)生委，多達(dá)11個(gè)部委。

11個(gè)部委的聯(lián)合參與，既可視為《意見(jiàn)》改革之重要，更可反映戶籍制度之復(fù)雜。如北京理工大學(xué)教授胡星斗所說(shuō)，由此實(shí)現(xiàn)中國(guó)式“平權(quán)”的“一切關(guān)鍵和前提”，在于《意見(jiàn)》能否真正“落地”。而中國(guó)改革發(fā)展研究院區(qū)域研究所所長(zhǎng)夏鋒直言，現(xiàn)行戶籍制度造成的利益傾斜和矛盾，決定了《意見(jiàn)》推進(jìn)的戶籍新政——“不能等”。

一項(xiàng)“不能等”的“平權(quán)”新政策，究竟該如何“落地”？

差別落戶如何公平

在“全面放開(kāi)”建制鎮(zhèn)和中小城市、有序放開(kāi)中等城市落戶限制的同時(shí)，對(duì)于“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的“舊模式”，爭(zhēng)議仍多。

夏鋒認(rèn)為，“戶籍改革的關(guān)鍵，其實(shí)不在于小城鎮(zhèn)，而在于大城市，尤其是特大城市。”

2014年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014?2020）》（下稱《意見(jiàn)》），將市轄區(qū)常住總?cè)丝诔^(guò)500萬(wàn)的城市定義為特大城市，常住總?cè)丝?00萬(wàn)?500萬(wàn)的城市定義為大城市。

以此比照2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)可見(jiàn)，以市轄區(qū)常住總?cè)丝谒悖袊?guó)內(nèi)地有特大城市18個(gè)，其中，北京和上海的常住人口超過(guò)2000萬(wàn)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從相關(guān)部門(mén)了解到，截至2013年末，北京和上海市常住外來(lái)人口分別為802.7萬(wàn)人和990.01萬(wàn)人，被稱為“北漂”、“滬漂”。

此外，即便是《意見(jiàn)》致力于建立完善的積分制度，但對(duì)比北上廣等地的現(xiàn)行政策，“積分落戶”雖看似“公平”，實(shí)則“比移民國(guó)外還難”。

差別落戶如何實(shí)現(xiàn)“公平”，是戶籍改革落地面臨的難題。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，在《意見(jiàn)》出臺(tái)前，如國(guó)家發(fā)改委與住建部對(duì)于城市規(guī)模劃定等問(wèn)題，便意見(jiàn)相左。

在嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模這一思路上，政策制定部門(mén)與學(xué)術(shù)界部分人士也存在較大的意見(jiàn)分歧。前者基于有效治理城市病及推進(jìn)城鎮(zhèn)化等方面，“管理”城市規(guī)模成為合理的政策選擇。而部分學(xué)者則認(rèn)為這種做法不可取。

攜程網(wǎng)創(chuàng)始人、北京大學(xué)光華管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究兼職教授梁建章認(rèn)為，“從國(guó)際比較來(lái)看，北京的各種大城市病癥與其說(shuō)是人口太多，不如說(shuō)是規(guī)劃失誤和管理不當(dāng)所致，而這背后是錯(cuò)誤的人口控制觀念。”

其根本原因在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“根本活力”來(lái)源于人口流動(dòng)，若將各種問(wèn)題都“歸咎于所謂的人口失控”，則是“掩蓋了問(wèn)題的真正癥結(jié)，更加不利于問(wèn)題的有效解決”。

農(nóng)民利益如何保障

《意見(jiàn)》一出，千層浪起。

“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”、“穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”等目標(biāo)，被視為“動(dòng)刀”之舉。

根據(jù)戶籍制度改革方向，最大的受益方將是農(nóng)民群體。就此而言，戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化如異曲同工。

2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議曾明確“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑”。據(jù)《規(guī)劃》顯示：目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的水平，也低于收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平。

眾所周知，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，是阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要原因。為此，《意見(jiàn)》提出通過(guò)取消城鄉(xiāng)二元戶籍區(qū)分，實(shí)現(xiàn)“2020年1億左右農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)”的目標(biāo)。

“這是今后戶籍改革最為復(fù)雜但亟須解決的問(wèn)題。”張車偉認(rèn)為，戶籍改革首先要保證不管農(nóng)民在哪里落戶，土地利益不能剝奪，即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)‘三權(quán)必須要保障”。

《意見(jiàn)》雖強(qiáng)調(diào)了不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但周孝正認(rèn)為，這需要法律制度的保障，“從土地強(qiáng)征、產(chǎn)權(quán)侵害到分配缺位，沒(méi)有法律保障，農(nóng)民永遠(yuǎn)是弱勢(shì)群體”。

“希望戶籍改革能真正讓農(nóng)民參與到土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配上。”張車偉認(rèn)為，農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，在政策上要有實(shí)施細(xì)則，并落實(shí)到地方，“《意見(jiàn)》規(guī)定的‘城鄉(xiāng)居民自主定居意愿才能真正實(shí)現(xiàn)，避免趕著農(nóng)民上樓”。

為保障戶籍改革在地方不走樣，不造成對(duì)農(nóng)民利益的侵害，胡星斗建議制定“官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)”：“就如大學(xué)里學(xué)生對(duì)教師進(jìn)行打分一樣，在戶籍改革中農(nóng)民對(duì)執(zhí)行部門(mén)和執(zhí)行官員具有評(píng)分權(quán)，并直接和官員政績(jī)考核掛鉤。”

更多的探索正在推進(jìn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長(zhǎng)趙陽(yáng)在《意見(jiàn)》發(fā)布后明確表示，當(dāng)前正在積極落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記辦證工作，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，并“積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度的改革，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)”。

“三權(quán)”的保障，成為戶籍新政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)。正因如此，與之相配套的土地制度改革，亦更顯緊迫性，如農(nóng)村宅基地入市、國(guó)有土地和集體土地同價(jià)同權(quán)等問(wèn)題的探索，爭(zhēng)議極大。

近年來(lái)，成都、重慶、深圳、上海等地區(qū)在土地制度領(lǐng)域的改革嘗試一直在推進(jìn)。

在張車偉看來(lái)，上海的“家庭農(nóng)場(chǎng)”便很有創(chuàng)新意義。上海的“家庭農(nóng)場(chǎng)”模式允許村民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，與政府簽訂統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)授權(quán)委托書(shū)，對(duì)承包土地自行經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，政府推進(jìn)相關(guān)政策及公共服務(wù)配套，以保證“家庭農(nóng)場(chǎng)”運(yùn)營(yíng)，打破城鄉(xiāng)公共服務(wù)及權(quán)益間的不平等。2013年，“家庭農(nóng)場(chǎng)”概念首次在中央一號(hào)文件明確提及。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，這種模式目前在湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地正有效推廣。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然認(rèn)為，“中國(guó)城鎮(zhèn)化需要戶籍和土地改革聯(lián)動(dòng)，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局。”

財(cái)政支撐如何到位

“戶籍改革一直推行緩慢，觀點(diǎn)爭(zhēng)議之外，還有財(cái)政資金的制約。”夏鋒表示，2009年開(kāi)始，中央就戶籍制度改革一直在不斷推進(jìn)，但地方政府的積極性并不高，“因?yàn)閼艏母飳?shí)質(zhì)上是一項(xiàng)綜合配套改革，需要大量的資金支撐”。

對(duì)此，陶然分析道，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算除保障本地戶籍居民的基本公共服務(wù)需求外，如果將外地戶籍人口納入進(jìn)來(lái)就顯得捉襟見(jiàn)肘。特別是在地方財(cái)政收入增速開(kāi)始下降，債務(wù)水平持續(xù)提高的背景下，“地方政府在建設(shè)保障性住房等方面就會(huì)能力有限，動(dòng)力不足”。

以重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革為例，當(dāng)初面臨的最大問(wèn)題之一就是資金成本問(wèn)題。城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和企業(yè)繳20%，如果是農(nóng)民工則企業(yè)只負(fù)責(zé)12%，醫(yī)療保險(xiǎn)城鎮(zhèn)職工也比農(nóng)民工每年多繳1000元左右。據(jù)此測(cè)算，僅首批300萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城，總成本便高達(dá)1200億元。

人口流動(dòng)不僅涉及流入地政府公共支出壓力，對(duì)企業(yè)也帶來(lái)壓力。異地社保賬戶統(tǒng)籌問(wèn)題及由此帶來(lái)的地方財(cái)政不均衡支出，成為戶籍改革最大的障礙之一。

《意見(jiàn)》公布后不久，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布2014年《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示：目前我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均為13.1萬(wàn)元/人。預(yù)計(jì)2030年前我國(guó)有3.9億農(nóng)民需要市民化，以此粗略計(jì)算，僅僅市民化所需公共成本便高達(dá)51萬(wàn)億元。

雖然在資金上有很大壓力，但夏鋒認(rèn)為，部分地區(qū)其實(shí)“夸大了這種財(cái)政壓力”。他認(rèn)為，戶籍改革中，很多是存量成本，如農(nóng)民進(jìn)城，在配套的水電、道路等基本生活保障資金等很多方面，“不能再重新進(jìn)行一遍核算來(lái)計(jì)算資金所需”。

胡星斗則認(rèn)為，可以激活民間資本消化相關(guān)成本，如進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革，在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域降低門(mén)檻，鼓勵(lì)民間投資。同時(shí)改革土地制度以大幅提高土地征收交易價(jià)格，“在解決財(cái)政資金問(wèn)題的同時(shí)，還能保障農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”。“解決資金問(wèn)題的另一重要方面，則在于必須深化稅收制度改革并完善地方財(cái)稅體系。”夏鋒表示。

這正是戶籍制度改革希望解決的問(wèn)題。

《意見(jiàn)》提出：“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，由“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”；同時(shí)加大財(cái)力均衡力度，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”。

而適度加大中央事權(quán)和支出責(zé)任，正是本輪財(cái)稅體制改革的方向。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在解讀財(cái)稅體制改革總體方案時(shí)曾明確表示：“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，是合理劃分中央和地方收入的前提。”