要素市場改革和國企改革同步才能將要素市場改革落到實處

陳彥斌

生產要素簡稱要素，是指用于生產產品（包括服務）的資本、勞動、土地和資源等投入品。完整的市場體系不僅包括產品市場，而且還包括資本市場、勞動市場、土地市場和資源市場等要素市場。要素價格管制既為中國的高投資提供了強大激勵，又為中國的出口創造了顯著的成本優勢，使中國形成了高投資-高出口的雙輪驅動增長模式，是中國經濟高增長的重要支柱。但是，要素市場扭曲也導致收入分配結構失衡、總需求結構失衡、消費結構失衡等結構扭曲日益嚴重。當前關于改革的共識并不是太多，幸運的是關于要素市場改革已經初步形成了共識。在來之不易的改革共識的推動下，要素市場改革開始重新起航。但是，要想確保要素市場改革落到實處同時避免中國經濟崩潰與改革失敗，需要注意如下三點：

一、要素市場改革不是簡單地放松價格管制，而是要構建完善的競爭性要素市場體系

一種錯誤的觀點認為，只要政府放松價格管制讓市場自由定價，就可以實現生產要素價格的市場化。完善的競爭性要素市場體系由四個部分組成：公平的生產要素交易市場；以市場供需而不是政府指令為基礎的生產要素價格形成機制；市場主體多元化以確保市場價格是競爭性而不是壟斷性價格；生產要素的產權明確。目前中國在“生產要素交易市場”（第一點）上做得較好，而其余三點都做得很不好，如果只是放松政府價格管制（第二點），而不針對其余兩點進行深入改革，仍然不能形成完善的競爭性要素市場體系。

其一，市場化改革是指競爭性市場的市場化，而市場主體的多元化才能確保市場價格是競爭性價格而不是壟斷價格。市場結構可以主要分為四種：壟斷市場、寡頭市場、壟斷競爭市場和完全競爭市場，前兩種市場結構所形成的價格雖然是市場化價格卻不是競爭性的市場價格，而只有后兩種市場結構所形成的價格才是競爭性的市場價格。對于要素市場而言，如果市場主體是少量甚至是單一的，那么即使政府放松了價格管制讓市場自由定價，也得不到真正意義上的競爭性市場化價格。這一點務必特別注意。

以利率市場為例，放開存款利率還不是完全意義上的利率市場化，換句話說，存款利率放開不是利率市場化改革的最后一步。利率市場化的前提條件是市場主體多元化、存款保險制度、金融機構退出制度、高層經營管理人員市場化任命制度等一系列基本制度的建立與完善。這些基本制度的變革比簡單放開存款利率更復雜、更困難、動了更多人的奶酪。特別是，要打破銀行的市場準入和破除國有銀行壟斷，讓更多的民間資本來開辦民營銀行尤其是大型民營銀行，從而推動市場主體多元化，才能推動利率市場化。因此，即使放開了存款利率，利率市場化道路還很漫長，遠不是1～2年就可以完全實現的。當然，只是放開存款利率對于中國經濟的沖擊就已經很大了，因為息差收入占國有銀行利潤的比重太高，而國企與地方政府投融資平臺的生存與發展也需要金融抑制下的低成本資金。

其二，生產要素產權明晰是要素價格市場化的前提。產權明晰是生產要素自由流動從而進行市場交易的基本前提，產權不明晰將導致所有者利益和外部成本難以體現在要素價格之中，也就無法形成嚴格意義上的市場化要素價格。產權在土地和礦產資源價格市場化過程中所起的作用尤為關鍵。土地方面，如果不明確土地所有權歸屬、不全面落實農民的土地使用權，即便要求地方政府按照土地的市場價值補償被征地農民（與之前依據土地原用途補償的規定相比，相當于放開價格管制），地方政府依然會以土地所有者的身份強行征地，而農民依舊不可能擁有足夠的價格談判能力，土地價格自然不能真正市場化。礦產資源方面，現行法律只是籠統規定了礦產資源的所有權屬于國家，然而對使用權和收益權的界定并不到位，這一方面導致礦產資源所有權與收益權發生了分離，少數國有企業通過無償劃撥壟斷了礦產資源的使用權，獨享了本應屬于全體人民的收益權，另一方面導致礦產資源企業往往只需要承擔直接開采成本，而不需承擔環境治理和生態補償等間接成本。如果不進行產權改革，只是簡單地放開價格管制，很可能出現的局面是少數國有企業繼續無償或者以很低的成本獲取礦產資源，而且他們依然不會考慮生產活動帶來的環境污染和生態破壞等外部效應，最終不可能形成完全市場化的礦產資源價格。

二、各個要素市場的情況不同，應該區別對待、分類改革和有序推進，不可混為一談和急于求成

目前來看，按照改革難度與破局可能性可以將要素市場改革大致分為三類。這三類改革需要區別對待、分類改革和有序推進，不要幻想畢其功于一役。

第一類改革的難度相對較小，改革方向明確，比如以利率市場化、匯率市場化、人民幣自由兌換為核心的金融市場化改革。表面上看，這類改革很難推進，因為它動了政府及其國有銀行和國有企業的奶酪，既得利益集團十分強大，但是相比其他要素市場改革而言，恰恰也正是因為改革的利益受損者是國家反而相對容易推進。中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨章明確規定：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，……一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”堅持全心全意為人民服務的宗旨，是我們黨的最高價值取向。實現人民的利益，得到廣大人民群眾的擁護，是衡量我們黨的路線、方針和政策是否正確的最高標準。中國共產黨90多年來奮斗歷程的基本經驗之一，就是始終牢記全心全意為人民服務的宗旨，緊緊地依靠人民群眾，誠心誠意地為人民謀利益，從人民群眾中汲取前進的不竭力量。基于以上邏輯，只要痛下“壯士斷腕”的改革決心，第一類改革就可能會率先成功。

第二類要素市場改革的難度相對較大，主要是法律障礙較多導致目前思路還不夠明確和試點經驗還不夠成熟，如土地市場改革和資源市場改革。這一類改革的難點在于產權沒有理順，中期內也很難理順。以土地市場改革為例，由于相關法律不完善，土地所有權和使用權不能有效落實，導致農民土地權益屢遭侵犯。比如，《土地管理法》規定“農村土地屬于農民集體所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但是“集體”和“公共利益”的內涵界定不清，導致各級政府都能夠以“集體”和“公共利益”的名義征用農民的土地。再比如，《物權法》規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押”，農民所承包土地使用權的金融功能被限制住，無法借助于土地使用權為農業生產籌集資金。此類改革涉及到立法的調整和完善，難度相對較大。

第三類要素市場改革看似簡單其實難度最大，如勞動市場改革。勞動市場改革的主要內容是戶籍制度改革，由于戶籍制度改革涉及到既有利益格局的巨大調整，不僅面臨來自于地方政府的阻力，而且還有廣大城鎮居民的阻力，因此這類要素市場改革的難度最大。一是：戶籍制度改革會加重地方政府負擔，地方政府沒有激勵推進改革。地方政府以戶籍為門檻，可以將外來務工人員阻擋在城鎮公共服務體系之外以減輕財政負擔，并且利用廉價勞動力促進經濟發展。如果進行戶籍制度改革，那么政府需要為新增居民提供醫療、教育和社保等公共服務，同時不能再獲取廉價勞動力，這對于地方政府有害無利。二是：戶籍制度改革會觸動既有城鎮居民的“奶酪”。其中最突出的問題在教育領域，新增城鎮居民的子女要與既有城鎮居民的子女分享有限的教育資源；現行高考招生指標分配制度下，新增城鎮居民子女更是直接“搶奪”既有城鎮居民子女的大學入學名額，既有城鎮居民對戶籍制度改革百般阻礙。可見在推進改革過程中，既需要進一步解放城鎮居民的思想，又需要中央政府的頂層設計，還需要中央政府和各級地方政府為改革買單，因此戶籍改革難度將會非常大。關于勞動市場改革有兩個關鍵性問題值得注意：第一，比戶籍這張紙背后的福利問題更為關鍵更為深刻的是人與人之間公平問題與代際之間的公平問題。第二，勞動市場的最終目標是建立全國范圍內完全自由流動的勞動市場，各種勞動者用腳投票和自由遷徙，任何有工作的地方包括北京和上海都可以自由居住和落戶，實現這個現在幾乎所有國家都能做到的而中國顯然還遙不可及的夢幻般目標還需要很大勇氣和很強想象力。李克強總理在2014年的總理工作報告中指出，“今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”

三、只要積極發展民營經濟，要素市場改革對中國經濟的沖擊有限，不會導致中國經濟崩潰

拖延要素市場改革無非是基于新老兩種考慮。老的考慮是要素價格管制有助于降低生產成本來激勵投資和出口以維持高速經濟增長，而新的考慮則是擔心推進要素市場改革會導致中國經濟崩潰。老的考慮現在已經意義不大，因為這已經帶來了非常嚴重的經濟扭曲和增長不可持續等問題。新的顧慮似乎有道理，特別是當前中國經濟已經進入了增長趨緩的次高速增長時期。中國經濟有個特點，那就是形勢好的時候喜歡總結經驗甚至上升至模式的高度而當然不愿意改革，而形勢不好的時候則擔心改革會加大對經濟的沖擊因而又不愿意改革，因此改革總是喊得多做得少。按照這種邏輯，導致中國經濟嚴重扭曲的要素市場豈不是永遠不改革了？顯然這是不對的。因此，有必要澄清這種可能會拖延改革的顧慮。

要素市場改革的改革紅利要長期才能得到體現，短期內則很難出現，甚至很有可能出現改革負紅利。要素市場改革對中國經濟確實存在沖擊，對國有企業的沖擊將尤為明顯。以利率市場化改革為例，利率市場化之后，中國的實際貸款利率水平將會上升，因此企業的資金成本將會升高，進而對全社會的投資活動產生抑制作用。筆者的研究結果顯示，利率市場化之后，實際貸款利率將從3.66%提高到4.59%，漲幅達到25.4%。在此影響下，全社會生產規模將明顯萎縮，全社會資本存量會下降10.3%，而總產出水平的降幅將達到7.2%。利率市場化之后，國有企業將會首當其沖：由于能夠得到優惠貸款，2001～2009年國有企業承擔的實際貸款利率只有1.6%，而市場貸款利率為4.68%；若國企按照市場利率借貸，那么它們需要再支付2.75萬億元的利息，這占到了國企同期凈利潤的47%，而利率市場化改革之后實際貸款利率還將進一步提高，國有部門的生產規模可能將迅速萎縮。盛洪：《國有企業的性質、表現、改革》，《中國民營科技與經濟》2012年第6期。如果同時開展勞動、土地和資源等要素市場改革，企業（尤其是國有企業）的投資成本將會進一步提升，總產出的下降幅度將會更大，因此要素市場改革對中國經濟的沖擊是不容忽視的。在推進要素市場改革的過程中，投資增速和經濟增速可能會在短期內出現顯著下滑并進而影響社會穩定。然而改革的方向不能動搖，不能借此延緩要素市場改革。而對于推進改革所帶來的社會穩定問題，則應該充分發揮社會政策的托底作用，通過適當的社會政策來予以解決。

要素市場改革和國企改革同時推進可以最大程度地降低改革負紅利。要素市場改革對中國經濟產生上述沖擊的前提是單獨進行要素市場改革而其他條件不變，如果中國的要素市場改革不是單獨進行，而是與國有企業改革等其他改革聯合推進并積極發展民營經濟，那么將不會導致中國經濟崩潰。中國改革的主要內容包括經濟體制改革、政府改革將政府職能從“發展主義型政府”轉變為“公共服務型政府”，要點包括地方政府績效考核體系改革、財政體制改革、行政審批制度改革等。和法制體制改革等方面，而經濟體制改革主要包括要素市場改革和國企改革等內容。如果在要素市場改革的同時限制國企壟斷力量、積極發展民營經濟，要素市場改革對中國經濟的沖擊將會有限。以利率市場化為例，改革后的貸款利率雖然高于改革前的貸款利率，對于可以拿到廉價貸款的國有企業而言確實有逆向沖擊，但是對于只能在利率雙軌制市場上以高利率獲得貸款的民營企業而言，改革后能夠獲得貸款的利率反而可能比改革前要低，因此對于這樣的民營企業而言是利好，特別是優秀的民營企業可以承受更高的要素價格，更是利好。李建軍和胡鳳云研究發現，中小企業通過銀行等渠道的平均融資成本為97%，影子信貸市場的平均融資成本為1828%，這大大超出了基準貸款利率。李建軍、胡鳳云：《中國中小企業融資結構、融資成本與影子信貸市場發展》，《宏觀經濟研究》2013年第5期。因此，發展民營經濟能夠減輕利率市場化的沖擊。長期以來，電力、電信、石油和金融等重要行業都被國有企業壟斷，盡管“舊36條”和“新36條”理論上大大提高了壟斷行業向民營經濟的開放程度，但事實上普遍存在的“玻璃門”和“彈簧門”等隱形障礙繼續阻擋著民營中小企業的進入。以石油行業為例，商務部發布的《成品油批發企業管理技術規范》規定，申請設立成品油批發的企業注冊資本應不低于3000萬元，原油一次加工能力需要在100萬噸以上，這些進入門檻對民營中小企業而言是很難跨越的。廣大民營中小企業只能在有限的行業展開激烈競爭甚至是惡性競爭，發展空間被大幅壓縮。數據顯示，中國民營控股投資在金融業僅占96%，在交通運輸、倉儲和郵政業僅占75%，而在水利、環境和公共設施管理業更是只有66%，參見：《吹響民資進入壟斷行業的號角》，人民網，2010年3月31日。要想真正發展民營經濟，必須深化國企改革，限制國有企業的壟斷力量，為民營企業創造充分的發展空間。

作者單位：中國人民大學經濟學院