城鄉結合部與就地城鎮化：推進模式和治理機制

胡寶榮　李強

內容提要就地城鎮化應當說是一種符合中國國情的城鎮化模式，它有助于彌合城鄉之間、城市之間以及城市內部發展的不均衡。在就地城鎮化的多種形式中，城鄉結合部的就地城鎮化是比較復雜的一種類型。城鄉結合部介于城市與鄉村之間，亦城亦鄉，給其就地城鎮化帶來了特殊的現實困境和治理難題。本文以北京高碑店村為例，著重對城鄉結合部的就地城鎮化進行分析，結果發現在就地城鎮化的進程中，高碑店村“產業先行”的推進模式和“協商民主”的治理機制，讓老百姓掌握了城鎮化的主動權，變“被動城鎮化”為“主動城鎮化”，不失為城鄉結合部就地城鎮化的一種可資借鑒的經驗。

關鍵詞城鄉結合部就地城鎮化推進模式治理機制高碑店村

〔中圖分類號〕F299.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）10-0105-10

一、問題的提出

當前，我國正處在城鎮化的新時期、新階段，即從“舊式城鎮化”轉向“新型城鎮化”階段。舊式城鎮化更多關注的是“物的城鎮化”，其核心是土地城鎮化，集中表現為城市數量不斷增加、城市規模不斷擴張、城市建設用地面積不斷增多（如圖1 所示）。不可否認，在短短30年的時間里，我國城鎮化發展取得了巨大成績。然而，也必須認識到這種以土地為核心的“物的城鎮化”是不可持續的。畢竟，土地等初級資源是有限的，是不可能無限開發下去的。城鎮化不是簡單的“造城運動”，不能進行“攤大餅”式的擴張。粗放追求外延式擴張的舊式城鎮化道路，其勢必會給自然和社會環境帶來巨大的代價。例如，現在全國部分地區內頻繁出現的霧霾現象便是一個警示，這不得不引起我們對舊式城鎮化道路的反思。

與舊式城鎮化的初級發展不同，新型城鎮化更強調科學發展，堅持以人為本，以人的城鎮化為核心。解決人的城鎮化問題，努力提高城鎮化質量，是推進新型城鎮化的關鍵。2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》明確指出，“要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化”。

“人的城鎮化”是一個綜合性的概念，是農民在生產方式、生活方式等方面全方位向市民轉變的過程。這里需要強調的是，人的城鎮化并一定就是農民“進城”，不能僅僅把農民“進城”甚至到大城市才看作城鎮化。因為，如果沒有生產方式、生活方式的轉變，即使“進城”也不叫城鎮化。況且，當前我國一些特大城市，基于此，本文認為“就地城鎮化”或“就近城鎮化”似乎是一種更符合現階段中國國情的城鎮化模式，是具有中國特色的城鎮化方式。所謂就地或就近城鎮化，是指農民或農民工在原戶籍所在地及其附近的縣城、鄉鎮以及新型農村社區，從事非農化就業，獲得類似市民一樣的福利待遇，其生產方式和生活方式不斷現代化的過程。就地城鎮化為農民和農民工的城鎮化提供了更多的可能和路徑，可以讓更多的農民和農民工有機會實現城鎮化。而且，在“老家”及其附近地區實現城鎮化，似乎也更符合中國人“家本位”的觀念。更為重要的是，就地城鎮化有助于促進城鎮化的均衡發展，而不至于造成資源過高集中于少數地區，從而實現資源的合理配置，促進社會的公平公正。在2014年兩會政府工作報告中李克強總理指出：“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”，這實際上也表明了城鎮化要均衡發展的意涵。

就地城鎮化可以有多種形式。一是城鄉結合部的就地城鎮化，即依托“中心城”發展的契機，做好統籌規劃，進行功能配套，使其成為城市的“功能區”或“衛星城”，變農民為居民或市民。二是縣域范圍的就地城鎮化，即以縣域經濟發展為依托，引導和促進有條件的農民和農民工進入縣城就業，并且安家落戶。三是中心集鎮的就地城鎮化，即促進農村中心集鎮發展，發揮中心集鎮的聚集優勢，引導和鼓勵農民和農民工到中心集鎮所在地置業落戶。四是新型農村社區的就地城鎮化，即依托新型農村社區建設，積極引導和幫助農民和農民工就地實現生產方式和生活方式的轉變。

在這些形式中，城鄉結合部的就地城鎮化無疑是最緊迫、最復雜的一種類型。本文將著重對城鄉結合部的就地城鎮化類型進行探討，并對城鄉結合部實現就地城鎮化的必要性以及推進模式和治理機制進行分析和研究。

二、城鄉結合部的特殊困境與治理難題

城鄉結合部，顧名思義，是指城市與鄉村相互滲透的結合地帶，亦城亦鄉，是“鄉村之首，城市之尾”。城鄉結合部在地理區位上的“互嵌性”，即鄉村中有城市，城市中有鄉村，造成了其特殊的現實困境和治理難題。

由于城鄉結合部在城市與鄉村之間的特殊形態，無形中給其帶來了諸多現實困境。其中最主要的困境就是農民的“失地之困”。眾所周知，土地問題從來就是中國歷史上的核心問題。而在城鄉結合部，土地問題更為突出。依我國現行《土地管理法》規定：“城市市區的土地全部屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”，即城市與農村在土地制度上是不一樣的，出現了城市的“國家所有”與農村的“集體所有”的雙重土地制度。我國城鄉土地制度的雙重性造成了城鄉結合部土地的特殊復雜性。農地與非農地縱橫交錯，構成了城鄉結合部土地性質的基本特點。呂萍：《城鄉結合部用地矛盾成因分析》，《城市發展研究》2003年6期。

同時，伴隨著城鎮化進程的不斷推進，城市規模的不斷擴張，城鄉結合部的農地不可避免地被大量擠占，因此就會出現土地性質的轉換：農地轉化為城市建設用地或非農地。在這個過程中，農地面積不斷減少，勢必就會出現大量的“失地農民”。對農民來說，失地乃是“天大的事”。雖然農村土地的集體產權只是一種“殘缺產權”，農民只擁有土地的部分使用權和收益權，不擁有其所有權。劉守英：《中國農地制度的合約結構域產權殘缺》，《中國農村經濟》1993年第2期。但必須承認的是，土地在農民心目中，是他們最基本的生存保障。身為農民，如果失去土地，傳統的農業生產方式就由此中斷，也沒有了最為基本的收入來源，那么農民也不再是完整意義上的農民，從某種意義上說農民已經“終結”了。但是，這些僅僅由失地而“終結”的農民，如果沒能獲得一種新的穩定的收入來源，那么必將成為社會的一種不穩定因素。因為，“農民沒有恒產，自然也就沒有恒心”，李強、胡寶榮：《中國歷代社會治理論綱》，云南教育出版社，2014年，第117頁。社會就不可能安定。所以，農民“失地之困”便成了城鄉結合部所有問題中最核心、最重要的問題，也是眾多問題的“孳生地”。在這種情況下，促進農民就地城鎮化，實現生產方式和生活方式全方位地向市民轉變就尤為重要。因此，就地城鎮化可以說是擺在城鄉結合部面前的一項最緊迫的任務。

那么，城鄉結合部又該如何實現就地城鎮化呢？最關鍵的問題是就地城鎮化的推進模式和治理機制。首先，從推進模式上看，就地城鎮化可以有多種類型，但歸結起來主要有兩種模式：一是主動城鎮化模式，二是被動城鎮化模式。李強：《主動城鎮化與被動城鎮化》，《西北師大學報》（社會科學版》2013年第6期。主動城鎮化則主要是一種內源性的城鎮化，是老百姓在一定的條件——如產業、經濟等基礎上，自主自愿的探索和推進的城鎮化。被動城鎮化模式主要是一種外源性的城鎮化，是由外力進行強推的城鎮化，最典型的是大規模征地拆遷，“圈地造城”。由外力強推的城鎮化，往往因沒有百姓的參與，而得不到百姓的認可，甚至出現心理上的抵觸、行為上的“反抗”。所以，要實現高質量的就地城鎮化，必須從被動城鎮化向主動城鎮化轉變。

其次，從治理機制上看，由于城鄉結合部在社會形態上的特殊復雜性，在推進就地城鎮化的進程中，治理機制創新尤為重要。眾所周知，城鄉結合部是多元的、是特殊復雜的。其特殊復雜性集中地表現在以下兩個方面：

一是體制的復雜。城鄉結合部“亦城亦鄉”，又“非城非鄉”，有學者稱其為介于城鄉之間的“中間形態”。折曉葉、陳嬰嬰：《超級村莊的基本特征及“中間”形態》，《社會學研究》1997年第6期。而在我國，由于城鄉二元社會結構的長期存在，城鄉社會管理或治理體制方面也存在著“城鄉分治”的格局。“城鄉分治的‘二元社會管理制度，是城鄉‘二元社會結構在基層社會管理中的表現形式”。馮小英：《城鄉結合部問題的根源及解決途徑》，《城鄉建設》2006年第2期。農村基層社會治理主要是鄉鎮政府負責，由村委會實現村民自治；城市基層社會治理主要是街道辦事處負責，由居委會實現居民自治。劉杰：《城鄉結合部“村落終結”的難題》，《人文雜志》2012年第1期。城鄉結合部的“中間形態”，使其在治理體制上呈現出“雙重性”。治理體制上的雙重性造就了城鄉結合部的治理難題，可以說是城鄉結合部問題的一個重要根源。

二是人口的復雜。高碑店村“亦城亦鄉”，還造成了其人口的高度復雜性，其最集中地表現在農民、居民混合雜居。一方面，城鄉結合部是“鄉”，由農村發展而來，其中存在大量的原住地農民；另一方面，城鄉結合部是“城”，將會發展為城市，其中也存在著大量“農轉居”的居民。此外，由于地理區位上的特殊性，城鄉結合部還聚集著大量從農村到城市謀生的外來流動人口，甚至出現流動人口數量多于本地人口數量的“人口倒掛”現象。劉杰、向德平：《城鄉結合部社會管理的困境及其策略選擇》，《學習與探索》2013年第10期。因為在城鄉結合部，生活成本較低，房租、物價等都要低于“市中心”，所以很容易成為外來人口進城的第一個“落腳點”。

由于體制上的二元分割，人口上的多元復雜，城鄉結合部在就地城鎮化的推進過程中，難免會遇到各種十分復雜的難題，很難形成一致的意見。因此，城鄉結合部在推進就地城鎮化的過程中就不得不進行治理體制、機制創新，以更好地應對其多元復雜的社會形態。

基于此，本文將以北京高碑店村為例，以社會治理為視角，分析在新型城鎮化的大背景下，城鄉結合部就地城鎮化的推進模式及其治理機制。北京市高碑店村是典型的城鄉結合部。改革開放以來，隨著城鎮化進程的不斷加快，北京的城市規模也在不斷擴大，高碑店村在這一進程中逐漸地被納入城市范圍；同時，因耕地大量被征用，各種問題接踵而至，尤其是“失地農民”的就地城鎮化問題變得尤為緊迫。從2002年起，高碑店村開始了就地城鎮化探索，形成了產業帶動的推進模式，建立了協商民主的治理機制，可看作是城鄉結合部就地城鎮化的一種可資借鑒的方式。

三、產業先行：就地城鎮化與推進模式

高碑店村原是一個千年古村，地處北京城東，距離市中心僅8公里，轄區總面積2.7平方公里，是典型的城鄉結合部。因為地處城市近郊，村里耕地原本就少，在城鎮化的進程中又因受國家重點工程建設占地的影響，多條高壓線、污水管、鐵路、河流穿村而過，原有2300畝耕地擠占的只剩下80畝工業用地?，F在，村子里沒有一分耕地，成了一個“叫農村無農業，稱農民無耕地，農轉居無工作”的“三無”村。

就像所有的城鄉結合部一樣，“失地”或“無地”成為高碑店村民所面臨的最大困境。然而，由于沒有及時創造一種新的生產方式進行替代，“失地農民”的生存保障受到了“威脅”。于是，村里各種矛盾越積越多，越積越深，人心不穩，“上訪”不斷。村民們每天的時間就是上訪，使高碑店成為了一個“上訪村”，并在2002年達到高潮。 “上訪”雖是一些高碑店人在困境中表達訴求的一種途徑，但畢竟不是長久之計，不能從根本上解決問題。況且，這個方法很容易衍生出一些新的問題，如有些“上訪戶”在上訪中得利后，有事沒事就上訪，形成惡性循環，成了上訪“專業戶”，這勢必就會擾亂正常的社會生活秩序。這可以說是早期被動推進城鎮化的一種“意外結果”。

1“產業先行”：就地城鎮化與生產方式轉變

從2002年開始，高碑店村著手尋求改變，并由此拉開就地城鎮化模式探索的序幕，其特點就是“產業先行”。正是因為有產業先行，才讓高碑店人掌握了城鎮化的主動權。產業是城鎮化的基礎，是城鎮化的“火車頭”。只有產業發展了，城鎮化才有根基和動力。因為產業發展不僅可以為城鎮化提供物質基礎和經濟支撐，而且能夠形成人口聚集效應，創造更多就業機會。有了就業，“失地農民”才有可能實現從傳統農業生產方式向現代生產方式的真正轉變。同時，只有生產方式轉變了，生活方式才能隨之轉變，這樣村民們才能真正實現城鎮化。因此，高碑店村在推進就地城鎮化過程中，特別重視產業的發展，堅持“產業先行”的原則。

至于發展什么產業？這是擺在高碑店人面前的一個難題。產業發展不能任意發展，產業選擇必須“有所為有所不為”。最好的是選擇合適的產業。這里的“合適”，是指符合當地資源稟賦，彰顯當地文化特色，并且還應合乎產業發展規律，不能貪多、求新、逐熱；同時，還應注重特色產業和優勢產業的培育，形成產業集群優勢。此外，必須強調的是，城鄉結合部在發展產業的過程中，還應當有助于促進生態宜居城市建設。芝加哥大學城市社會學家特里·克拉克（Terry Clark）認為，現代城市尤其是大城市在產業發展方面，正在從生產導向型向消費導向型轉變，原先以制造業為代表的傳統工業衰竭，而以文化創意和休閑娛樂為主的新興產業逐漸興起。Clark， Terry， The City as an Entertainment Machine， New York： Elsevier， 2004.

在結合村情村貌的基礎上， 2003年高碑店村最終決定，在村里原有的幾十家古典家具店基礎上，大膽投入100余萬元對“古典家具一條街”進行升級改造，著力發展古典家具產業。起初，“古典家具一條街”的商戶主要是從全國各地收購舊家具，然后經過修補翻新再去銷售。如今，隨著高碑店村古典家具產業不斷發展，規模不斷壯大，現在商戶已經不僅僅是修補、翻新舊家具，而是漸漸形成了生產、加工、制作、銷售新家具的“一條龍”產業鏈條。如今，入駐高碑店的古典家具商戶從最初幾十家，已發展到東區“古典家具一條街”的368家商戶，新街70家，以及西區民宅的底商680余家。既彰顯了家具產業特色，又形成了產業集群優勢。可以說，古典家具業已經成為高碑店村的一張“金名片”，是高碑店村的絕對支柱產業和重要經濟來源。

發展產業的目的除了帶動當地經濟發展之外，另外一個重要目的就是解決就業問題。其實，回顧一下世界城市發展史，不難發現城鎮化與工業化通常是同步的，且密不可分。城鎮化以工業化為依托，工業化是城鎮化的根基。若無工業化或產業不發展，城鎮化實際上就是盲目的“造城”運動。這樣的城鎮化就如空中樓閣，沒有根基，是被動的城鎮化。工業化或產業化之所以重要，其關鍵在于工業或產業可以帶動就業，可以幫助農民實現就業、轉業。只有擁有穩定的就業或收入來源，才能支撐農民在城鎮中的生活成本，才能承受得起城鎮的各種日常生活開支。同時，穩定的就業，還有助于人們更好地融入城市，實現職業上、生活上、觀念上的真正、徹底的城鎮化。

對高碑店這樣一個城鄉結合部來說，就業尤為重要。因為，如果沒有就業，城鄉結合部又“無地可耕”，村民的生活就沒有了保障。所以，高碑店村在發展產業的同時，還采取了一系列措施努力幫助當地百姓解決就業問題。例如，專門成立了“村勞動就業委員會”，抽調專人負責，建立就業人員檔案，加大投資力度，拓寬就業渠道，努力促進村民就業。再例如，高碑店村還進行全村失業人員就業指導培訓，使其掌握國家就業政策，把握當前就業形勢，認清自身優勢，通過指導，建立信心，積極尋求就業。同時，還加大了失業人員勞動技能培訓的力度，具體包括：一是“走出去”，即鼓勵失業人員進入各類職業學校學習，學習各種專業技能，并對培訓合格的人員給予部分培訓費用報銷；二是“請進來”，村里舉辦各類專業技能培訓，邀請專業人員來村授課，尤其是為村里35歲以下的青年人員舉辦各種類型的“學習班”和“培訓班”，學習技術知識，努力提高青年職工的勞動技能。例如，村里為了提升“村綠化隊”專業技能水平，專門舉辦了綠化知識培訓班，請來園林局的老師授課，講授園林綠化專業知識，如種植、養護、修剪等。經過嚴格考試，村里80多人分別取得了園林綠化高級、中級和初級資格證書，大大提高了綠化隊的專業水準。此外，為了開辟就業渠道，村綠化隊還到社會上承攬一些綠化工程，將一些人員分別安置到物業小區，進行綠化養護工作。

目前，村里已經成立了“聯防隊”、“綠化隊”、“保潔隊”、“水電隊”、“市場管理隊”、“物業管理隊”、“醫療隊”、“清運隊”等8個專業隊，安置了500余名失業人員就業。目前，高碑店村基本實現全村勞動力100%就業。

2“新村建設”：就地城鎮化與生活方式變革

產業發展起來了，生產方式轉變了，隨之而來的便是生活方式的變革。生產方式乃是生活方式變革的前提，生活方式則是生產方式轉變的重要結果。若倒過來，就難免會重演“拔苗助長”的悲劇。在過去，這樣例子可以說是屢見不鮮，最常見的就是人為造城，“趕農民上樓”，是“被動城鎮化”的典型表現。

基于此，高碑店村并沒有早早地“趕農民上樓”，而是“產業先行”，即在產業發展的基礎上，再去進行舊村改造和新村建設，推進生活方式的變革，改善生活質量。這是高碑店村推進就地城鎮化的基本模式，也是高碑店村變“被動城鎮化”為“主動城鎮化”的有益探索。

就像大多數城鄉結合部一樣，高碑店人“正在大量地失去土地，他們的農業耕作史斷裂和終結了，而村落的歷史還在延續”。李培林：《〈農民的終結〉譯者前言》，社會科學文獻出版社，2005年，第6頁。村里房屋老舊，村民居住條件普遍較差，離現代化的生活方式還有很大的差距。所以，高碑店村在推進就地城鎮化進程中，村落改造和新村建設就成了就地城鎮化不可或缺的一部分。

實際上，高碑店村早有舊村改造的計劃，即試圖通過統一規劃、統一建設，一改凌亂衰敗的傳統村莊形象，建立整齊劃一的現代新村社區。但是，長期以來一直苦于沒有產業支撐，缺乏物質基礎和資金支持。所以，直到古典家具產業初具規模、有了產業和經濟支撐之后，高碑店村才開始穩步地推進村莊改造計劃。此外，2006年，高碑店村被列為“新農村建設試點村”，2009年又被列入“城鄉一體化試點村”，為其推進村莊改造提供重要“契機”。

在此基礎上，2009年高碑店村便正式啟動了“新村建設”。高碑店村堅持“規劃先行、市政優先、統籌發展、分布實施”的原則，按照“政府專項扶持、集體統一設計、村民出資建房”的思路，組織村民集體原址翻建房屋，統一建成商住一體的明清風格建筑。房屋全部都是三層樓房：二樓、三樓自住，一樓底商出租，整齊劃一，既美觀而又不失文化底蘊。這樣既改善了生活環境，又能夠創收。在建設過程中，房屋翻建資金沒有“坐等國家拿資金”，基本都是村民自理；如果資金不夠，村里面可以為村民擔保申請貸款。一開始村民還有顧慮，心里沒底?？墒?，因為有產業支撐，一樓底商可出租給商戶，按每年10萬元計，幾年內就可以“回本兒”。于是，村民們便很快打消了的顧慮，吃上了“定心丸”。目前，村里舊村改造（西區）項目已經完工，有529戶村民完成房屋“原地翻建”，村民的居住環境和生活質量均得到了極大改善，而且還能創收。現在每戶出租一樓底商，年均收入都在10余萬元，有的甚至高達幾十、甚至上百萬元。

有了西區的成功經驗，高碑店村東區改造項目也開展得非常順利。用村民的話說，“剩下600多戶的改造，幾乎沒有什么阻力，村民自己就搶著要建房。”預計到2020年，高碑店村將建成1580棟樓房，按照現在租金標準，進行保守估計，那時候全村村民自有資產將達到158億元。

然而，我們必須認識到，這一切都是建立在“產業先行”的基礎上。產業先行，讓村民們有了舊村改造和新村建設的積極性和主動性，真正地變“被動城鎮化”為“主動城鎮化”。因為，如果沒有產業的支撐，翻建的房屋沒有人租，不能夠為村民創收，那么高碑店村的村民自籌資金進行舊村改造和新村建設的模式，也很難得到村民的支持，就地城鎮化自然也不可能如此順利。

四、協商民主：就地城鎮化與治理機制

高碑店村的就地城鎮化是一種主動的城鎮化模式。這種主動性除了有產業先行的基礎外，還離不開高碑店村治理機制的創新。因為對于一個多元復雜的高碑店村而言，要讓所有的人都認可和參與到就地城鎮化模式中來并不是一件容易的事情。如何將“復雜的高碑店村”整合到就地城鎮化模式中，這實際上是一個治理機制的問題。

1理念更新：從管理到治理的轉變

從各國城鎮化發展歷史看，依據主體不同，城鎮化大體可以歸為兩種：一是市場主導的城鎮化；二是政府主導的城鎮化。前者在歐美城鎮化進程中表現的比較突出；后者則是我國在過去推進城鎮化進程中的最主要特征。李強等：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。不可否認，我國過去以政府為主導的城鎮化，有助于集中大量資源，在短時間內實現城鎮化的發展目標，但隨著城鎮化的深入推進，其問題也逐漸顯露出來，如“空城”、“鬼城”等大量出現。在新的歷史條件下，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會結構的加速轉型，社會主體開始變得的更加多元。所以，我國在推進城鎮化的過程中自然也不能再像過去那樣，走完全由政府主導的老路，而應當充分發揮多元主體的力量，合作共治。

這其中首先是要進行理念更新，即從“管理”向“治理”轉變。社會管理與社會治理一字之差，其意義卻大相徑庭。傳統的社會管理更多強調的是以政府為主導自上而下地對社會進行組織、協調、監督和控制過程。鄭杭生：《社會建設和社會管理研究與中國社會學使命》，《中國社會科學》2011年第4期。而社會治理則更多強調各種社會主體的多元參與，上下互動，相互協商，合作共治。既有國家或政府的管理、控制、服務等工作，也有社會或市場對于政府的監督、督促、批評等活動。治理理念的核心是多元參與。因此，在新型城鎮化的背景下，我國也應當更多地培育和發揮多元社會主體的力量，共同參與和推進城鎮化的發展。事實上，城鎮化并不完全是政府部門的事情，完全由政府管的話，政府不僅管不了，也管不好。尤其是在城鄉結合部，更應如此。

如前所述，城鄉結合部在社會形態上是多元復雜的，這讓其在城鎮化過程中面臨諸多復雜的治理困境，有時候很難形成一致的意見。在這種情況下，如果政府強行自上而下進行推進，往往“吃力不討好”。就像村支部書記支芬說的那樣，“人管人累死人”。因此，高碑店村不斷進行體制機制的創新，即在黨委、政府的領導下，注重多元社會主體力量的培育，如市場力量、社會力量、公眾力量等，并充分地調動各社會主體的積極性、主動性，使它們共同參與到就地城鎮化中，實現了從“管理”到“治理”的轉變。其基本措施有：

第一，建立“產業園區”，發揮市場作用。

“產業先行”讓各市場主體在高碑店村就地城鎮化及其治理過程中發揮了基礎作用。目前，高碑店村正在努力建設“三大產業園區”——“古典家具老街”、“文化藝術新街”、“國際中醫藥港”，目前已初步形成了三足鼎立之勢?！叭螽a業園區”共同支撐高碑店村的經濟發展，成為了村集體經濟及城鎮化的重要資金來源。例如，高碑店村通過“土地入股”的方式，折換成“國際中醫藥港”“國際中醫藥港”被業內認為是中醫藥多門類服務平臺，并希望最終能打造出國家甚至世界的醫藥產業的樣板，現在已列為市重點建設項目，一期工程總建筑面積為18萬平方米。6萬平方米的建筑面積，占總面積的1/3，作為村集體經濟的自由資產，將成為村集體一筆非常可觀的經濟收入，收入主要用于村集體公共支出和村民、居民分紅。事實表明，高碑店村通過各種產業的不斷發展，各市場主體參與到城鎮化進程中，為就地城鎮化的穩步推進注入了強勁動力，提供了扎實的基礎。

第二，建立“五大協會”，促進社會協同。

這五大協會分別是“老干部協會”、“和事佬協會”、“巧媳婦協會”、“古典家具協會”、“民間文體協會”，它們在就地城鎮化及村莊治理中發揮了重要的協同作用。“老干部協會”，把村里的老黨員、老干部組織起來，為村里的大事小情出謀劃策，且村里面的重大事務一般都要先交老干部協會討論通過，在高碑店村就地城鎮化及其治理中充當了“智囊團”的作用。例如，建設“古典家具一條街”，就是由老干部協會首先提出的?！昂褪吕袇f會”，是把德高望重、在群眾中有一定威信、有愛心和責任心的村民代表組織在一起，專門調解糾紛?，F在，“和事佬們”都被村民們公認為村里的“大了”。“大了”，在一些地方一般指婚喪嫁娶組織者，而在高碑店村，“大了”則被賦予了一些新的涵義，即能了事、會了事的能人，即能調解矛盾糾紛，使其很快得以了結的人。不管是誰家的兒女不孝、婆媳鬧矛盾、妯娌明爭暗斗、姑嫂打架，只要經過“大了”的調解，矛盾糾紛都能有效化解，化干戈為玉帛?！扒上眿D協會”，把村里心靈手巧的婦女組織在一起，向村民及外來游客義務傳授各種手工藝品制作技藝，義務為孤寡老人和殘疾人服務。“古典家具協會”，把村里的古典家具商戶組織起來，對古典家具從業者及經營活動進行服務、溝通、監督、協調，促進行業自律，有效地保證了高碑店村古典家具的品牌、品質?！懊耖g文體協會”，涵括了高蹺老會、秧歌隊、腰鼓隊、合唱隊等，將村里多才多藝的村居民組織在一起，開展文體活動。在它的帶領下，文體活動組織起來了，村里的風氣也好了。

第三，建立“三項制度”，保證公眾參與。

這三項制度分別是“政策宣講”、“聯席會議”和“辦事公開”。“政策宣講”，是通過集體宣講和入戶宣講的方式，將村里最新的政策、制度和法規及時地告知每位村民，保證了村民們的知情權?！奥撓瘯h”，是村里定期召開由村居民代表、老干部協會等參加的聯席會議，如村民代表大會等，共同商討，研究解決就地城鎮化過程中出現的各種突出問題，有針對性地制定解決方案，從而有效地保證了老百姓的參與權和決策權?！稗k事公開”，是村里各項事務做到公開透明，花錢公開，辦事公平，并且村里矛盾一律公開解決。在高碑店村，政府部門不再是“一言堂”，而是成為了“裁判員”。例如，村集體利用村里廢舊公房，將其改建，用于解決困難村民的住房問題。但是，因改建房數量有限，可申報的卻有300多戶。面對這一問題，村里就張榜公布了所有申請者的家庭情況，由群眾選出住房最困難戶；然后，再由集體進行討論，大家共同決定最終名單。通過以上三項制度，促進村民們參與式協商，有效地保證了村民們的知情權、參與權、決策權、監督權。

通過以上這些舉措，高碑店村有效地使村莊各種社會主體的力量得到培育，很好地將市場、社會、公眾的力量與黨委、政府結合在一起，上下互動，從而讓更多的社會主體共同參與到城鎮化及村莊治理的過程中，為城鎮化的穩步推進及有效治理提供強有力的保證。

2協商民主：城鎮化進程中的治理機制創新

治理理念除了強調“多元參與”外，其最根本的是要實現“合作共治”。而這其中必須要有一種機制進行保證，就是“協商民主”。所謂協商民主，是指政府、市場、社會以及公民個人等多元主體在公共治理過程中，通過對話、交流、討論等公共協商程序，自由地表達意見并傾聽不同的觀點，從而做出合理選擇和自主決策的機制。協商民主，乃是中國民主政治的一個重要特色。黨的十八大報告首次明確提出并系統論述了“協商民主”，并強調“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。十八屆三中全會進一步指出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現?！?/p>

作為一種民主形式，協商民主并不簡單地等同于票決民主。協商更多的是指民主的過程，協商的結果最終通過票決進行確認，即“票決前有協商，協商之后必須進行票決，由票決產生結果”。李景治：《當代中國政治發展中的協商民主與票決民主》，《中國人民大學學報》2011年第5期?？梢姡瑓f商民主的核心在于協商，是由議題提出、摸底調查、方案設計、集體決策、組織實施等一系列的環節組成。協商民主作為一種治理機制，其最主要目的是要達到合作共治，通過參與式協商和自主性決策，建立信任，達成共識，促進合作，實現共治。

事實上，高碑店村在就地城鎮化進程中，從一開始就堅持著“協商民主”的治理機制，并將“協商民主”貫穿于城鎮化及治理的全過程。政府不再是簡單地“替社會決策”，而是退為公共參與平臺的“搭建者”，鼓勵多元社會主體共同參與治理，相互協商，相互合作，從而形成協商民主、合作共治的基本治理機制。例如，高碑店村在舊村改造和新村建設過程中，從最初的議題提出到方案設計，再到方案確定以及最后的實施，每個環節都充分體現了協商民主的特色。

（1）議題提出。2006年，在高碑店村被列為新農村試點村之后，高碑店村在村情村貌的基礎上，在老干部協會的建議下，并在廣泛征求村民意見的基礎上，最終確定以西區為試點，啟動舊村改造工程。自此，舊村改造和新村建設正式被提上了的議事日程。

（2）摸底調查。在舊村改造過程中，高碑店村首先進行的一項工作就是進行摸底調查，即“摸清村民思想狀況、摸清家庭成員情況、摸清村民實際困難”；其目的主要是：能夠在方案設計中區分情況，因情施策，從而使方案能夠被更多地老百姓認同和接受。事實上，后來的政策出臺很多都依賴于前期的摸底調查，盡可能地尊重村民意愿。例如，對舊城改造的資金，實行“民辦公助”；“民辦公助”，是指一種舊城改造的資金籌集方式。“民辦”就是村民住宅實行統一規劃，統一施工，資金由村民自己籌集；“公助”，就是公共設施等建設資金由村經濟合作社負擔30%，其余部分向政府申請補助。對經濟困難的家庭，村集體為其辦理擔保貸款；對高齡老人特別是80歲以上老人，為其解決了周轉房；對不想拆的住戶，不強制拆除；對重點人實行一人一法，進行合理溝通；等等。

（3）方案設計。在摸底的基礎上，高碑店村開始進行舊村改造和新村建設方案的設計工作，包括如房屋風格、出資模式、土地丈量等。并且，在方案設計過程中，還會及時征求村民以及駐地商戶的意見，進行溝通協商，不斷修改完善，期間先后共拿出了6套設計改造方案。

（4）集體決策。最終方案的出臺需要進行集體決策，即要經過村民代表大會討論通過。例如，從2006～2009年三年間，高碑店村共召開了9次村民代表大會，由村民進行表決，先后共通過25項提案，才最終確定了舊村改造和新村建設的總體方案。

（5）組織實施。方案確定后，緊接著就是實施。整個實施過程，始終秉持公開、公平、公正的“三公”原則，接受全體村民的監督。例如，在丈量宅基地過程中，不量“人情面積”、不評“人情等級”，所有房屋面積的測評結果都要經過村民反復核實，并且予以公示。對實施中出現的一些問題，高碑店村還會積極調動各種力量，如和事老協會的“大了”進行勸解。

總之，高碑店村在整個舊城改造和新村建設以及就地城鎮化過程中，都充分體現了“協商民主”特色。可以說，“在高碑店，民主既是制度，也是習慣”。郜晉亮、何燁：《支芬：把心掏給高碑店村》，《農業日報》2012年8月27日。也正是在這種“協商民主”的制度和習慣下，有更多的社會主體參與到城鎮化進程中來，政府、市場、社會和公民個人各司其職，相互協商，從而實現“合作共治”。在整個過程中，政府不再是城鎮化的主導者，而是城鎮化的服務者；老百姓才是城鎮化的主導者，可以自主地選擇自己喜歡的就地城鎮化模式，掌握了城鎮化的主動權。正因如此，高碑店村在就地城鎮化進程中才走得如此穩健，也更具有活力，實現了從原來的“三無”村轉變為現在的“發展有后勁、人人有事干、生活有樂趣”的“三有”村。魏賀：《發揚民主暢所欲言》，《人民日報》2012年11月10日。

五、結論

當前，我國正處在城鎮化的新階段，即新型城鎮化階段。新型城鎮化的核心是人的城鎮化或市民化，即從農民在生產方式、生活方式等方面全方位向市民轉變的過程。然而，需要特別指出的是，人的城鎮化可以有多種路徑，并不一定就是到大城市，而應當大、中、小城市和小城鎮并舉。大城市化雖然有一定的資源集中優勢，但很容易造成城鄉之間、城市之間甚至城市內部發展的不均衡?；诖?，本文認為就地或就近城鎮化應當是一種更符合現階段中國國情的一種城鎮化方式。

本文著重探討了城鄉結合部就地城鎮化這一種類型，并對其推進模式及其治理機制進行了分析和研究。城鄉結合部是介于城市與鄉村之間的中間地帶，“亦城亦鄉”，這無形中造成了城鄉結合部就地城鎮化的特殊困境。這其中最大的困境就是農民的“失地之困”，讓他們失去了最基本的生存來源。同時，城鄉結合部體制上的二元和人口上的多元，也讓其在推進城鎮化的過程中面臨諸多治理難題。

高碑店村作為典型的城鄉結合部，在就地城鎮化過程中取得了成功。高碑店村就地城鎮化的成功，首先要歸功于“產業先行”的推進模式。產業的發展，不僅為高碑店村的就地城鎮化提供了重要的物質保障，也讓高碑店人掌握了城鎮化的主動權，變被動城鎮化為主動城鎮化。在產業發展的基礎上，高碑店村開始推進舊村改造和新村建設。如果說產業發展促進了村民們生產方式轉變的話，那么新村建設則主要帶來的是生活方式的變革。雖說生產方式和生活方式是人的城鎮化兩個最基本的方面，但二者并非總是同步的。一般來說，生產方式轉變在先，生活方式轉變在后。高碑店村的成功，關鍵就在于它遵循了這一規律。

同時，高碑店村的成功，還要歸功于其在就地城鎮化過程中治理機制的創新，即“協商民主”的治理機制。治理的核心在于：多元參與，合作共治。所以，高碑店村在黨委和政府領導下，非常注重各種社會力量的培育，如市場力量、社會力量、公眾力量等，讓多元社會主體共同參與到城鎮化中來，相互協商，相互合作。這其中一項重要機制就是協商民主：一是參與式協商，要求各個環節中都應當有多元主體的廣泛參與，充分協商；二是自主性決策，要求政府不再是簡單地“替社會決策”，而是讓社會自主決策。協商民主可以說是貫穿于高碑店村就地城鎮化進程中的一項基本的治理機制。通過協商民主，高碑店村在就地城鎮化進程中多元主體建立了信任，達成了共識，促進了合作，實現了共治；同時，也使老百姓真正掌握了城鎮化的主動權，實現了主動城鎮化。

作者單位：胡寶榮，中國人民公安大學社會學教研室；李強，清華大學社會科學學院、清華大學城鎮化與城鄉統籌協同創新中心

責任編輯：秦開鳳